績(jī)效審計(jì)下的PPP項(xiàng)目VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控

蔣曼蒂 徐安菲 李碧琳 張力 張巖威

【摘 要】PPP項(xiàng)目在成為一種城市建設(shè)的潮流方式后，也暴露出了各種各樣的問(wèn)題。VFM未實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使得公共設(shè)施無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，PPP模式失信于社會(huì)大眾。論文選取VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)為切入點(diǎn)，采用績(jī)效審計(jì)的方式，從經(jīng)濟(jì)性，效率性，有效性三個(gè)角度有效防控VFM未實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

【Abstract】 After the PPP project has become a trend of urban construction， it has also exposed a variety of problems. The risk of VFM unrealized will cause public facilities can't achieve the desired results， and the public will lose confidence of the PPP mode. The paper chooses the risk of VFM unrealized as the breakthrough point， and adopts performance audit to effectively control the risk of VFM unrealized from three aspects of economy， efficiency and effectiveness.

【關(guān)鍵詞】PPP模式 ;VFM未實(shí)現(xiàn); 績(jī)效審計(jì)

【Keywords】 PPP mode; VFM unrealized; performance audit

【中圖分類(lèi)號(hào)】F239.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2018）10-0083-03

1 PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)介

PPP項(xiàng)目又稱(chēng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，是政府與社會(huì)資本之間建立的提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的全過(guò)程合作關(guān)系。此合作方式自國(guó)外開(kāi)始，近幾年發(fā)展迅速，從國(guó)外的英國(guó)賽文河第二大橋項(xiàng)目、英法海底隧道等PPP項(xiàng)目的成功實(shí)踐，到引進(jìn)國(guó)內(nèi)的北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目取得成功，PPP項(xiàng)目逐漸成為一種公共設(shè)施建設(shè)的潮流方式[1]。

2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

然而，這種公私合作模式在解決了政府的資金問(wèn)題背后的同時(shí)，存在著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，從國(guó)際上所有失敗的PPP案例來(lái)看，政府回購(gòu)、轉(zhuǎn)移管理及人事、廢除許可、取消合同、限于困境以及未實(shí)現(xiàn)VFM這六種結(jié)果成為大部分PPP項(xiàng)目最終的歸宿。而未實(shí)現(xiàn)VFM這一結(jié)果，雖然這一部分項(xiàng)目沒(méi)有終止，也沒(méi)有被回購(gòu)，但是采用PPP模式而帶來(lái)的附加價(jià)值沒(méi)有達(dá)到，更進(jìn)一步是納稅人承擔(dān)了損失，出現(xiàn)通行費(fèi)用上漲，交通擁擠等狀況。在建中的南京地鐵五號(hào)線則是由上海綠地集團(tuán)與南京地鐵集團(tuán)組成的聯(lián)合體負(fù)責(zé)，采用PPP模式進(jìn)行建造。如果從審計(jì)的視角來(lái)看，采用績(jī)效審計(jì)的方式進(jìn)行監(jiān)管，可以在一定程度上防控出現(xiàn)的南京地鐵5號(hào)線VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

3 定量分析下使用績(jī)效審計(jì)防控VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)

從定量分析角度，南京地鐵5號(hào)線的總投資約200億元，注冊(cè)資本為58.84億元，其中綠地集團(tuán)擬出資52.87億元，占比89.85%;綠地集團(tuán)子公司上海綠地建設(shè)（集團(tuán)）有限公司擬出資400萬(wàn)元，占比0.07%;南京地鐵集團(tuán)有限公司計(jì)劃投資5.88億元，占比10%;隧道工程擬出資500萬(wàn)元，占比0.08%。注冊(cè)資本約占投資總額的30%。據(jù)悉，該項(xiàng)目合作期限為18年，建設(shè)期為7年，試運(yùn)行期為1年，目前社會(huì)資本撤回期尚未確定，預(yù)計(jì)為10年。

①PSC值：南京地鐵5號(hào)線于2015年開(kāi)工建設(shè)，自2022年開(kāi)始啟用。建設(shè)期為7年，運(yùn)營(yíng)期為11年。建造期的資本成本包括項(xiàng)目總投資200億元，假設(shè)建設(shè)期內(nèi)每年的建造進(jìn)度不變，折現(xiàn)率為4.5%，通貨膨脹率為1.5%。假設(shè)財(cái)務(wù)費(fèi)用為160億元，建設(shè)成本現(xiàn)值約為230.06億元。經(jīng)營(yíng)期限為11年。仍然參考北京地鐵4號(hào)線的數(shù)據(jù)，年平均運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本約為6.7億元。而運(yùn)營(yíng)收入主要為票務(wù)收入和商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，默認(rèn)為商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入是總收入的20%，南京地鐵是按照路程數(shù)量來(lái)計(jì)費(fèi)的，10公里以內(nèi)的部分，是起步價(jià)2元;10～6公里，單程票價(jià)3元;16～22公里，單程票價(jià)4元;22～30公里，單程票價(jià)5元;30～38公里，單程票價(jià)6元;38～48公里，單程票價(jià)7元;48～58公里，單程票價(jià)8元;58-70公里，單程票價(jià)9元;70公里以上每1元可乘坐14公里。5號(hào)線全長(zhǎng)37.4 km，假設(shè)坐5號(hào)線的人平均每個(gè)人大約15 km，而作為換乘之王，根據(jù)客流預(yù)測(cè)結(jié)果，地鐵5號(hào)線初期、近期、遠(yuǎn)期日均客運(yùn)量分別為64.3、89.7、121.4萬(wàn)人次，平均人流量按91.8萬(wàn)人次計(jì)算，所以10年運(yùn)營(yíng)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)收入約為20.1億元，所以基礎(chǔ) PSC值為230.06-20.1=209.96億元。

②凈轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)：作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有可能會(huì)產(chǎn)生成本超出預(yù)期，或者工期超出預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，再或者運(yùn)營(yíng)期間會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。由于項(xiàng)目建造和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在但無(wú)法預(yù)測(cè)的，所以根據(jù)概率分布進(jìn)行蒙特卡洛模擬。然后添加每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)凈現(xiàn)值的預(yù)測(cè)。

③全生命周期成本：LCC成本一般表現(xiàn)為公共部門(mén)參與PPP項(xiàng)目的初期投入的形式，包括合同的報(bào)價(jià)與合同的訂立。在南京地鐵5號(hào)線項(xiàng)目中，南京市政府在合同初期投入約5億元。所以按照估測(cè)與計(jì)算出來(lái)的值，南京地鐵5號(hào)線按照定量評(píng)估所得到的 PSC的值大約為209.96億元，進(jìn)一步估算得到地鐵5號(hào)線 PPP項(xiàng)目的定量 VFM（ PSC- LCC）均值以及物有所值的比率約為204.96億元大于0。經(jīng)過(guò)我們進(jìn)行粗略的計(jì)算后，可以得出南京地鐵5號(hào)線PPP項(xiàng)目滿足定量上實(shí)現(xiàn)VFM的要求。

4 定性分析下使用績(jī)效審計(jì)防控VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)

從定性分析角度，采用績(jī)效審計(jì)的方式可以有效防控出現(xiàn)VFM未實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)：

①?gòu)慕?jīng)濟(jì)性（Economy）角度來(lái)看，可以將審計(jì)對(duì)象選做組成建設(shè)地鐵5號(hào)線聯(lián)合體——綠地控股集團(tuán)有限公司與上海隧道工程有限公司。重點(diǎn)審計(jì)該聯(lián)合體在建設(shè)5號(hào)線的周期內(nèi)，能否產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，具備相應(yīng)的融資能力，資金流出的情況，財(cái)務(wù)資本管理合規(guī)性，能否滿足建設(shè)地鐵5號(hào)線的要求，不會(huì)出現(xiàn)資金流斷裂的情況。以及建成通車(chē)后票價(jià)定價(jià)是否合理，資金的流入合理性，地鐵維護(hù)資金的投放情況。②從效率性（Efficiency）角度來(lái)看，將審計(jì)對(duì)象作為聯(lián)合體。重點(diǎn)審計(jì)建設(shè)工程中是否存在規(guī)范的PPP合約格式，例如采購(gòu)程序，特許協(xié)議，以及管理過(guò)程中的行政環(huán)境，建設(shè)時(shí)間的合理性。同時(shí)，5號(hào)線全線會(huì)穿行經(jīng)過(guò)明城墻、朝天宮等地，地鐵集團(tuán)在施工過(guò)程中確保文物建筑的安全，對(duì)技術(shù)有了更高的要求。建設(shè)過(guò)程中的拆遷，有出現(xiàn)暴力拆遷，毀壞政府形象的惡劣事件的風(fēng)險(xiǎn)。③從有效性（Effectiveness）角度來(lái)看，重點(diǎn)將審計(jì)對(duì)象放在建成后的南京地鐵五號(hào)線上。南京地鐵的建設(shè)一向滿足人性化，南京地鐵五號(hào)線能否達(dá)到甚至超過(guò)南京地鐵之前的標(biāo)準(zhǔn)，同樣采取地鐵消音，盲道設(shè)計(jì)，下雨天防漏水等設(shè)計(jì)。安全措施是否到位，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)人流擁擠，踩踏事件等情況都是我們需要審計(jì)的內(nèi)容。

5 PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)指標(biāo)

針對(duì)于不同階段的情況，根據(jù)財(cái)政部最新發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，應(yīng)該對(duì)此次項(xiàng)目采取不同的PPP項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)指標(biāo)。

VFM未實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可能使得百姓不再相信社會(huì)資本操作下的公共設(shè)施，即政府資金問(wèn)題得到解決卻失信于群眾。采用績(jī)效審計(jì)的方法，從項(xiàng)目識(shí)別階段的定量分析，到準(zhǔn)備階段，建設(shè)階段，移交的定性分析，選取準(zhǔn)確的審計(jì)對(duì)象，抓住審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容，方能實(shí)現(xiàn)VFM物有所值的PPP項(xiàng)目目標(biāo)。

【參考文獻(xiàn)】

【1】程哲，王守清.非營(yíng)利性醫(yī)院PPP項(xiàng)目融資的框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)[J]. 中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2011（07）：58.

【2】李江濤，苗連琦，梁耀輝.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)運(yùn)行效果實(shí)證研究[J].審計(jì)研究，2011（03）：49.