海綿城市融資之困：他山之石可否攻玉？

第一批海綿城市試點(diǎn)建設(shè)今年即將迎來考核期，投融資的問題仍然待解。

2015年起，中國正式開始以試點(diǎn)的形式部署海綿城市建設(shè)。截至2017年年底，中國已經(jīng)分兩批將30座城市列為國家級海綿試點(diǎn)城市，包括4個直轄市、23個地級市、2個國家級新區(qū)及1個縣級市。

海綿城市建設(shè)資金需求量非常大，但目前的融資模式卻十分單一。據(jù)了解，目前試點(diǎn)海綿城市建設(shè)的資金來源主要是財政專項補(bǔ)貼、地方財政和社會資本，但大部分資金來源于政府補(bǔ)貼與地方財政，社會資本動力不足。

海綿城市建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，項目流程長、參與機(jī)構(gòu)繁雜、資金需求量大，其商業(yè)模式的持續(xù)性能否保持卻需要打個大大的問號。如何發(fā)揮企業(yè)和民間資本的優(yōu)勢？如何創(chuàng)新融資渠道？這是當(dāng)前海綿城市發(fā)展中需要思考的問題。

投資主要靠財政

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市的水生態(tài)環(huán)境正暴露出日益嚴(yán)重的挑戰(zhàn)：水污染、水資源短缺，以及城市的內(nèi)澇災(zāi)害。中國國家統(tǒng)計局資料顯示，由洪澇災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)、社會損失逐年增加，2016年洪澇造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)3640億元，相當(dāng)于全國GDP的0.5%。

傳統(tǒng)的城市建設(shè)方案已經(jīng)很難滿足與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，為了系統(tǒng)解決這些問題，海綿城市的理念應(yīng)運(yùn)而生。2017年，中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在城市建設(shè)司下專門成立海綿城市辦公室，進(jìn)行海綿城市的指導(dǎo)建設(shè)工作。

首批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)區(qū)域集中連片，廣泛分布在我國雨水年徑流總量控制率分區(qū)圖上的 II 區(qū)、III 區(qū)和 IV 區(qū)，多年平均降雨量不低于 400毫米。

這些試點(diǎn)項目的總投資金額在27億元至210億元不等，根據(jù)規(guī)劃數(shù)據(jù)，建設(shè)投資為1億元至11億元每平方公里，平均投資為3.2億元每平方公里。這是一筆十分龐大的支出，據(jù)悉，試點(diǎn)海綿城市建設(shè)總規(guī)劃投資占 GDP 比重平均為 8.4%。

由于建設(shè)項目多、投資分散、周期長，且海綿城市建設(shè)項目多屬于公益性項目，如舊城小區(qū)的改造等，回報收益率難以保證，導(dǎo)致大部分社會資本望而卻步，現(xiàn)在海綿城市試點(diǎn)項目仍以財政補(bǔ)貼為主。

由GWI國際水務(wù)智庫與格蘭富聯(lián)合發(fā)布的一份海綿城市白皮書顯示，國家級試點(diǎn)城市在財政政策上享有3年的專項資金補(bǔ)助，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元，同時對于采用PPP模式達(dá)到一定比例的城市，將按上述補(bǔ)助基礎(chǔ)再獎勵10%。

除了國家級海綿城市試點(diǎn)項目以外，各省也逐漸設(shè)立了省級海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。例如，2016年，河南省財政擬每年安排2億元支持8個試點(diǎn)城市的海綿城市建設(shè)，滾動支持3年。

在財政支持以外，地方政府也在積極創(chuàng)新投融資模式。目前，國內(nèi)運(yùn)用PPP融資模式較為典型的是福州的案例。

在系統(tǒng)整治中心城區(qū)的43條黑臭水體過程中，福州按照不同的水系打包了7個互相獨(dú)立的PPP項目，投資額在11億元至24億元之間，分別簽約給國內(nèi)幾家領(lǐng)先的水務(wù)公司，包括：北控水務(wù)、首創(chuàng)股份、中國水環(huán)境集團(tuán)、清控人居、碧水源和桑德國際等。

這些項目都由水務(wù)公司領(lǐng)頭，和市政院以及建筑公司一起組成聯(lián)合體，對項目進(jìn)行調(diào)研、設(shè)計、投融資和運(yùn)營，運(yùn)營期限為15年，工程內(nèi)容包括：水系整治、潔污收集（含配套管網(wǎng)）、生態(tài)修復(fù)過程等部分。

在這一PPP項目模式中，最后落實(shí)的還款方式是“根據(jù)績效進(jìn)行付費(fèi)”。白皮書指出，這樣不僅借助了社會資本的力量，同時引入了更多的專業(yè)技術(shù)和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，對于未來海綿城市的投融資方式具有很大的借鑒價值。

不過，需要指出的是，在試點(diǎn)城市中，能夠順利實(shí)施PPP模式的并不多。目前，只有在將經(jīng)營類項目包含在內(nèi)時，如新建和改造污水處理廠，PPP模式才有一定的吸引力。

白皮書指出，雖然PPP模式在中國大力實(shí)施，但是由于很多項目包含無收益性質(zhì)的環(huán)境類服務(wù)項目，如河流整治、景觀美化等，導(dǎo)致這些項目除了政府提供的補(bǔ)貼政策支持之外，沒有明確的回報機(jī)制。

他山之石可否攻玉？

白皮書指出，除PPP模式之外，未來也可借鑒國外的創(chuàng)新融資手段，例如華盛頓特區(qū)發(fā)行的“環(huán)境影響力債券”。

在美國的華盛頓特區(qū)，供水和污水管理局（DC Water）在2016年年末發(fā)行了美國首只“環(huán)境影響力債券”（Environmental Impact Bonds），在這一模式下，建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施的成本將由DC Water進(jìn)行支付，而運(yùn)營管理的績效風(fēng)險將由DC Water和投資者共同承擔(dān)。

據(jù)了解，參與發(fā)行這項債券的私營投資機(jī)構(gòu)包括高盛、卡爾福特基金會，他們再將這些環(huán)境影響力債券出售給感興趣的投資機(jī)構(gòu)。

具體的投資回報方面，對于績效高于預(yù)期的項目，DC Water支付給投資機(jī)構(gòu)2500萬美元的服務(wù)費(fèi)，以及330萬美元的績效費(fèi)；對于符合預(yù)期的項目，DC Water僅支付給投資機(jī)構(gòu)2500萬美元服務(wù)費(fèi)；對于績效低于預(yù)期的項目，DC Water僅支付給投資機(jī)構(gòu)2170萬美元服務(wù)費(fèi)，同時投資機(jī)構(gòu)需要支付330萬美元的風(fēng)險平攤款項。

此外，華盛頓特區(qū)還開創(chuàng)了雨洪信用額度交易市場，與碳排放交易市場類似，允許開發(fā)商通過購買全市范圍內(nèi)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，將實(shí)地滯留超出指標(biāo)的雨水量轉(zhuǎn)化為雨洪滯留信用額度，從而在雨洪市場上交易并獲得收入。

而在日本名古屋，政府建立了綠化設(shè)施評價認(rèn)定制度，根據(jù)綠化水平對設(shè)施進(jìn)行認(rèn)證，達(dá)到良好的評級后可以獲得一定程度的銀行貸款優(yōu)惠。

另一方面，中國海綿城市建設(shè)除了政府補(bǔ)助之外，缺乏相應(yīng)的資金來源，國外在這一方面則探索出不少創(chuàng)新模式，例如哥本哈根實(shí)行的“水資源稅”，以及柏林征收的“雨水費(fèi)”，均通過獲得更多的公共收入為海綿城市建設(shè)提供了更多的資金支持。

哥本哈根雨洪管理的金融模式創(chuàng)新是一大特色，設(shè)施的投資主要分為兩部分，其中，地面上的部分由市政府撥款建設(shè)，地下的部分則由哥本哈根大區(qū)公用服務(wù)事業(yè)局（HOFOR）負(fù)責(zé)投資運(yùn)營，通過向市民收取水資源稅實(shí)現(xiàn)收入來源。

同時，HOFOR還會在私人擁有的土地上共同投資建造有利于雨洪管理的項目，通過在城市的每個區(qū)域舉行公開會議，增加公眾對項目的參與。

柏林則是在德國最早實(shí)行“雨水費(fèi)”制度的城市之一，于2000年開始采用這一方案，凡是不收集雨水，直接將雨水排到下水道的，需按建筑不滲水面積交一定稅費(fèi)，以此激勵建筑雨水收集系統(tǒng)和綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

此外，企業(yè)在參與海綿城市建設(shè)時，也會因時因勢地改進(jìn)產(chǎn)品，有時這些新產(chǎn)品也會降低整體建設(shè)成本。例如，格蘭富大中華區(qū)水務(wù)部門總經(jīng)理Jimmie Rasmussen介紹，日前格蘭富向福州市交付了一套綜合整治項目，首次開創(chuàng)性地將融合了數(shù)字化智能理念的一體化泵閘系統(tǒng)，應(yīng)用于水污染的治理，客觀上降低了一次性投資成本。

“在海綿城市的建設(shè)過程中，參與各方不一定是零和博弈的關(guān)系，作為企業(yè)，可以通過創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，并發(fā)揮在技術(shù)、產(chǎn)品上的優(yōu)勢，協(xié)助相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)在有限的資金投入下獲得更高效、更系統(tǒng)化的解決方案?！盝immie Rasmussen說。

格蘭富大中華區(qū)總裁楊迎芳強(qiáng)調(diào)說：“中國‘海綿城市’建設(shè)正在更多地應(yīng)用智能技術(shù)，并逐步向數(shù)字化建設(shè)轉(zhuǎn)型。格蘭富愿意與相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)通力合作，共享知識，推動創(chuàng)新，將中國‘海綿城市’的建設(shè)推動到新的發(fā)展高度。” （來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道 發(fā)布日期：2018-05-21 ）