親歷者 宋洪遠(yuǎn) 取消農(nóng)業(yè)稅，受益的不只是農(nóng)民

發(fā)端于1978年的農(nóng)村改革，已經(jīng)走過(guò)了40年的光輝歷程。農(nóng)村改革的巨大成就，不僅帶來(lái)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的歷史性變化，而且有力地支持了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革。農(nóng)村改革的創(chuàng)新實(shí)踐，不僅為我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，而且為其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了有益借鑒。

宋洪遠(yuǎn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任。自1991年以來(lái)長(zhǎng)期從事中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究與政策咨詢工作，自1997年以來(lái)連續(xù)參加起草中央農(nóng)村工作會(huì)議文件和領(lǐng)導(dǎo)講話30多件。2004年以來(lái)中央一號(hào)文件起草組成員，中央國(guó)家機(jī)關(guān)黨的十九大精神宣講人。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是新中國(guó)成立以來(lái)繼農(nóng)村土地改革、實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)后的又一重大改革。這項(xiàng)改革依法調(diào)整和規(guī)范國(guó)家、集體和農(nóng)民的利益關(guān)系，將農(nóng)村的分配制度進(jìn)一步納入法治軌道，大幅度減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，與改革前的1999年相比，全國(guó)農(nóng)民減負(fù)1045億元，人均減負(fù)120元左右。通過(guò)配套推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，從根本上消除了農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的隱患。此外，農(nóng)村改革從調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系到改革上層建筑，干群關(guān)系明顯改善，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

征收稅費(fèi)：干部下鄉(xiāng)“人跑生了，狗跑熟了”

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的深入，由于受諸多因素的影響，農(nóng)村的收入分配方式逐漸暴露出諸多弊端，愈發(fā)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生了不利的影響，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。

在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，基本上形成了“村級(jí)三項(xiàng)提留（公積金、公益金和管理費(fèi)）”、“農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅）”和“鄉(xiāng)級(jí)五項(xiàng)統(tǒng)籌（教育費(fèi)附加、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)）”的稅收模式，共計(jì)12項(xiàng)稅費(fèi)，農(nóng)民必須依法繳納。

與此同時(shí)，農(nóng)村亂集資、亂攤派、亂罰款的“三亂”現(xiàn)象普遍存在且問(wèn)題突出。農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生就學(xué)、農(nóng)民建房、農(nóng)民結(jié)婚登記時(shí)的搭車收費(fèi)比較嚴(yán)重，向農(nóng)民集資修建道路和興修水利等問(wèn)題比較普遍，一些地方平攤農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等問(wèn)題嚴(yán)重，不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)評(píng)比活動(dòng)屢禁不止。上述現(xiàn)象，被農(nóng)民稱之為“頭稅輕，二稅重，三稅是個(gè)無(wú)底洞”。

一些地方為了向農(nóng)民多收村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，在農(nóng)民純收入統(tǒng)計(jì)上弄虛作假，虛增收入，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

當(dāng)個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)收不上錢的情況時(shí)，就去農(nóng)民的糧倉(cāng)扒糧、去牛棚牽牛，甚至還出現(xiàn)上房揭瓦的施壓行為。過(guò)重的負(fù)擔(dān)加上極端的收費(fèi)方式，導(dǎo)致農(nóng)村基層干群關(guān)系日趨緊張，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

農(nóng)民把這種不合法的干部下鄉(xiāng)收費(fèi)行為形象地比喻為“人跑生了，狗跑熟了”。當(dāng)時(shí)，有的地方鄉(xiāng)村干部總?cè)マr(nóng)村收費(fèi)，村民往往避而遠(yuǎn)之，但因去的頻率比較高、次數(shù)比較多，連村里的狗都熟悉了來(lái)收費(fèi)的干部。當(dāng)時(shí)上級(jí)每個(gè)季度都會(huì)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況進(jìn)行通報(bào)，惡性事件時(shí)有發(fā)生，農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)極不穩(wěn)定。

基層探索：“收錢一把抓，花錢再分家”

從1993年開(kāi)始，安徽太和縣、河北正定縣和湖南新晃縣等7省40多個(gè)縣，針對(duì)農(nóng)村基層稅費(fèi)制度、糧食購(gòu)銷體制及農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理等方面存在的突出問(wèn)題，陸續(xù)進(jìn)行了以“稅費(fèi)統(tǒng)籌、折實(shí)征收、財(cái)政結(jié)算、稅費(fèi)分流”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革探索和實(shí)踐，以期達(dá)到既不減少政府財(cái)政收入，又能保證國(guó)家掌握一定糧源;既不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又能保證鄉(xiāng)村正常開(kāi)支運(yùn)轉(zhuǎn)。

一些地方在探索過(guò)程中，提出把農(nóng)業(yè)四稅、三項(xiàng)村提留、五項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌、三項(xiàng)亂收費(fèi)等合并征收，用基層的話來(lái)說(shuō)就是“收錢一把抓，花錢再分家”，即先把錢一個(gè)口袋都收上來(lái)，然后分別交給國(guó)家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織。實(shí)行歸費(fèi)為稅、折實(shí)征收后，不僅稅費(fèi)相應(yīng)地減少了，收上來(lái)的錢款去向也都記錄在賬，給農(nóng)民一個(gè)清楚，還干部一個(gè)明白。

1994年，全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)第八次工作會(huì)議，明確將農(nóng)村稅費(fèi)制度改革列為全國(guó)重點(diǎn)試驗(yàn)項(xiàng)目。首批選擇安徽省阜陽(yáng)試驗(yàn)區(qū)太和縣、湖南省懷化試驗(yàn)區(qū)新晃縣、貴州省湄潭試驗(yàn)區(qū)作為試點(diǎn)單位，并把河北的正定縣和魏縣也列入試點(diǎn)單位。

1995年，全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室，在安徽太和縣召開(kāi)了農(nóng)村基層稅費(fèi)改革座談研討會(huì)，總結(jié)了前一階段農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)情況，形成了綜合分析研究報(bào)告。會(huì)議受到時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱基的重視，他先后兩次把報(bào)告批轉(zhuǎn)給發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門研究。

頂層設(shè)計(jì)：逐步推開(kāi)試點(diǎn) 最終取消稅費(fèi)?

1998年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于制定農(nóng)村稅費(fèi)改革方案有關(guān)問(wèn)題的通知》，成立了由時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)牽頭，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)陳耀邦、中央財(cái)辦副主任段應(yīng)碧參加的農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組及其辦公室，負(fù)責(zé)制定農(nóng)村稅費(fèi)改革方案并組織實(shí)施。

1999年3月，三人工作小組向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革有關(guān)重大政策問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》，國(guó)務(wù)院辦公廳隨即以參閱文件的形式印發(fā)了這份《調(diào)研報(bào)告》。工作小組及其辦公室起草了《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的意見(jiàn)》，征求各地及有關(guān)部門的意見(jiàn)。同年12月，工作小組根據(jù)各方面的意見(jiàn)，對(duì)《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的意見(jiàn)》進(jìn)行了認(rèn)真修改，并向國(guó)務(wù)院進(jìn)行了匯報(bào)。2000年1月，國(guó)務(wù)院原則通過(guò)了工作小組提出的關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)，并決定開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。之后，工作小組召集江蘇、浙江、安徽、河南、陜西、甘肅六省負(fù)責(zé)同志開(kāi)會(huì)，就先行試點(diǎn)問(wèn)題征求意見(jiàn)，安徽省請(qǐng)求先行試點(diǎn)。

2000年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（中發(fā)[2000]7號(hào)），俗稱“7號(hào)令”，確定在安徽以省為單位進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。

改革試點(diǎn)主要內(nèi)容可簡(jiǎn)單概括為：“三取消、兩調(diào)整和一個(gè)改革”?！叭∠笔侵溉∠l(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金集資;取消屠宰稅;取消統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工?！皟烧{(diào)整”是指調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。“一改革”是指改革村提留征收使用辦法。

安徽省是農(nóng)業(yè)大省，當(dāng)時(shí)全省6200萬(wàn)人口中，農(nóng)村人口占80%以上，在安徽開(kāi)展先行試點(diǎn)，具有一定的條件和基礎(chǔ)。第一，在中央有關(guān)部門抓緊研究制定政策的同時(shí)，安徽省1999年在懷遠(yuǎn)、來(lái)安、濉溪、望江四個(gè)縣試行了“一個(gè)取消、三個(gè)調(diào)整、一個(gè)改革和一個(gè)完善”的農(nóng)村稅費(fèi)改革模式，為制定全國(guó)改革政策文件提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第二，安徽是農(nóng)村改革的發(fā)源地，大包干就扎根在此，人們有強(qiáng)烈的改革意識(shí)，具有敢為天下先的精神。

2001年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)發(fā)[2001]5號(hào)）。圍繞著取消積累工和義務(wù)工的步驟，進(jìn)一步調(diào)整完善農(nóng)村稅費(fèi)改革政策。

在此文件推動(dòng)下，江蘇省明確表示按照中央統(tǒng)一決策部署，在全省范圍內(nèi)實(shí)施自主改革試點(diǎn)。與安徽試點(diǎn)不同的是，江蘇提出不要中央財(cái)政的補(bǔ)貼，自己掏錢搞稅費(fèi)改革試點(diǎn)。據(jù)當(dāng)時(shí)調(diào)查分析，在江蘇部分緊鄰安徽的地區(qū)，由于安徽試點(diǎn)產(chǎn)生的鄰里效應(yīng)，逼著江蘇省開(kāi)展試點(diǎn)。

2002年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2002]25號(hào)），確定除安徽、江蘇之外的河北等16個(gè)省份為試點(diǎn)省份。2003年3月，全國(guó)全面推開(kāi)了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。

2004年，中央決定農(nóng)業(yè)稅稅率總體降低1個(gè)百分點(diǎn)，取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并選擇吉林、黑龍江兩個(gè)省進(jìn)行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)。2005年中央決定在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，在其他地區(qū)進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)稅率，在牧區(qū)開(kāi)展取消牧業(yè)稅試點(diǎn)，28個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）全部免征農(nóng)業(yè)稅。2005年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》的決議，農(nóng)業(yè)稅于2006年1月1日起全面取消。

經(jīng)驗(yàn)啟示：“5個(gè)有利于”和“3個(gè)堅(jiān)持”

取消農(nóng)業(yè)稅是黨中央、國(guó)務(wù)院在新的歷史時(shí)期對(duì)國(guó)民收入分配格局的一次重要調(diào)整，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的重大措施，使延續(xù)了2600年的“皇糧國(guó)稅”最終退出了歷史舞臺(tái)。

這明顯減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，為建立現(xiàn)代稅制奠定了基礎(chǔ)，為全面深化農(nóng)村改革提供了契機(jī)，改善了農(nóng)村干群關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定。

取消農(nóng)業(yè)稅有著深遠(yuǎn)的意義，我總結(jié)為“五個(gè)有利于”。取消農(nóng)業(yè)稅有利于全面建設(shè)小康社會(huì)，完善和規(guī)范了國(guó)家與農(nóng)民的利益關(guān)系，更好地維護(hù)9億農(nóng)民的根本利益，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同富裕，實(shí)現(xiàn)更大范圍、更高水平的小康;有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，提高農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，調(diào)動(dòng)了種糧農(nóng)民的積極性，增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力，維護(hù)國(guó)家糧食安全;有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展;有利于促進(jìn)政府特別是基層政府轉(zhuǎn)變職能，把更多的精力放到履行社會(huì)管理，提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來(lái);有利于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，保證社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)順利推進(jìn)。

通過(guò)6年來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，我們積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗(yàn)。這一過(guò)程表明，在改革過(guò)程中始終堅(jiān)持尊重實(shí)踐、尊重群眾，從實(shí)際出發(fā)，與時(shí)俱進(jìn)地不斷完善改革政策;也要始終堅(jiān)持加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的領(lǐng)導(dǎo)，中央把握改革的大方向、大原則、大政策，依靠地方和基層、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合;更要始終堅(jiān)持處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的關(guān)系，兼顧到各方面的利益和對(duì)改革的承受能力，這是農(nóng)村稅費(fèi)改革穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)鍵。

（口述：宋洪遠(yuǎn);撰稿：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者賈璇）

責(zé)編：張偉