親歷者 顧云昌 我親歷的“98房改方案”制定過程

我從上世紀(jì)70年代末進(jìn)入國家建委、國家城建總局工作，跟隨改革開放的步伐，開始著手住宅商品化的研究，從住宅住房的屬性、住房政策探索跟蹤試點(diǎn)城市的房改進(jìn)程，到1998年國家房改方案起草小組的主要執(zhí)筆人之一，多次參與了住房制度改革的會(huì)議以及參與住房制度改革的研討，直至參加1997年到1998年的住房制度改革方案的全過程，見證和推動(dòng)了國家房改的進(jìn)程和房地產(chǎn)的發(fā)展。

顧云昌著名房地產(chǎn)專家、全國房地產(chǎn)商會(huì)聯(lián)盟主席、中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)前副會(huì)長兼秘書長、住建部住房政策專家委員會(huì)副主任、高級(jí)城市規(guī)劃師，北京大學(xué)博士后導(dǎo)師。上世紀(jì)80年代初著手并組織住宅商品化和城市土地問題研究，歷任建設(shè)部房產(chǎn)住宅局處長、城鎮(zhèn)住宅研究所所長、建設(shè)部政策研究中心副主任。1998年進(jìn)入中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)工作，任副會(huì)長兼秘書長。30多年來多次參與國家房改政策和方案的研究制定，是1998年國家房改方案的主要起草人之一。

在我看來，1998年在全國范圍內(nèi)全面啟動(dòng)的住房制度改革，是中國諸多改革中最成功的改革之一。當(dāng)時(shí)房改的“四輪啟動(dòng)”（住房分配貨幣化、建立住房供應(yīng)體系、啟動(dòng)二手房市場和建立住房金融），現(xiàn)在還在不斷地深化改革中。也就是說，房地產(chǎn)現(xiàn)在所走的商品化市場的路子，是在1998年房改方案當(dāng)中形成的。

雖然98房改方案從醞釀到出臺(tái)的時(shí)間并不長，但卻是汲取了自改革開放以來18年試點(diǎn)研究的成果。

啟動(dòng)

我在上世紀(jì)80年代初進(jìn)入當(dāng)時(shí)的國家城建總局房產(chǎn)住宅局工作時(shí)，參與了“住宅到底是商品還是福利品”的大討論，整個(gè)討論非常激烈，也非常解放思想。我至今清楚地記得，即便在鄧小平的1980年談話之后，“住宅是商品”的觀點(diǎn)，還是不被很多人接受。

印象很深的是，一直到80年代末，社會(huì)上對于住房是否可以個(gè)人購買，還有不同的意見。我認(rèn)為住房是生活資料，完全可以使用，于是，寫了一篇關(guān)于住房私有化問題的討論的文章，結(jié)果遭到了一些人的攻擊，說我是提倡資產(chǎn)階級(jí)自由化。好像這個(gè)“私”字不能出現(xiàn)，一出現(xiàn)就是資本主義的東西。因?yàn)橐恍﹤鹘y(tǒng)的思想太根深蒂固，這些理論一下子要人們接受，也需要一個(gè)過程。

這樣激烈的討論聲，自1982年以來，一直伴隨著各地的試點(diǎn)和改革方案的醞釀制定過程。

1997年，伴隨著中國、乃至世界經(jīng)濟(jì)的低迷，時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基提出，“加快住宅建設(shè)，使之成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和消費(fèi)熱點(diǎn)”，改革共識(shí)逐漸達(dá)成。

這一年，俞正聲從山東省委常委、青島市委書記調(diào)到建設(shè)部，主抓房改。

之所以調(diào)俞正聲到建設(shè)部擔(dān)任部長，人們猜測，可能與俞正聲曾經(jīng)主抓煙臺(tái)房改方案、第一個(gè)吃房改的螃蟹有關(guān)，因?yàn)?985年至1986年，我國進(jìn)入“提租補(bǔ)貼”改革的新階段，煙臺(tái)、蚌埠等地打響了“提租補(bǔ)貼”試點(diǎn)“第一槍”。當(dāng)年，主抓煙臺(tái)房改的煙臺(tái)市委副書記、市長正是俞正聲。

1997年9月，國慶節(jié)前夕，時(shí)任國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)主任李鐵映組織房改討論會(huì)，俞正聲部長帶著我和當(dāng)時(shí)房改小組辦公室主任謝家瑾（時(shí)任建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司司長，后任建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)已退休）參加了會(huì)議，我還在會(huì)議上發(fā)了言。會(huì)后，俞正聲部長對我說，他要起草一份關(guān)于房改方案的文件上報(bào)給國務(wù)院副總理朱镕基。開始起草之前，俞正聲部長讓我根據(jù)近幾天的會(huì)議整理了一個(gè)提綱式文稿。到了起草的時(shí)候，他說自己要親自寫，寫了以后讓我從專業(yè)角度給予修改。

我覺得領(lǐng)導(dǎo)的稿子很難改，改多了不尊重領(lǐng)導(dǎo)，不改又不合適，改錯(cuò)了更糟糕。我很為難，但在部長的堅(jiān)持下又不好推辭。

我清楚地記得，1997年10月1日國慶節(jié)中午，我當(dāng)時(shí)正在午睡，俞正聲打來電話，是我女兒接的電話，俞正聲自稱是“建設(shè)部老俞”，讓我午睡后給他回電話。下午我回電話時(shí)，俞部長還在辦公室。也就在當(dāng)天，俞正聲的秘書將這份他起草的房改方案報(bào)告送到我的家里，讓我修改后第二天上班就送到他辦公室。

部長給總理的報(bào)告，思路很前沿也很開闊。我是用鉛筆改的，修改時(shí)還是很慎重的，只是有一些字句表達(dá)不一定合適，我稍做了一些修改。第二天將報(bào)告送到他的辦公室，俞部長認(rèn)認(rèn)真真看了兩遍，又改動(dòng)了幾個(gè)字，就打印出來送給了朱镕基總理。這是俞正聲擔(dān)任部長以后給朱镕基總理的第一次房改報(bào)告。

1998年3月，國務(wù)院正式宣布國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組從國家體改委并入建設(shè)部，由俞正聲部長擔(dān)任國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長，全國房改工作的政策研究和指導(dǎo)工作交由建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司執(zhí)行。國家體改委副主任劉志峰調(diào)入建設(shè)部任副部長，具體負(fù)責(zé)房改工作。由劉志峰領(lǐng)導(dǎo)的房改辦的同志，統(tǒng)一調(diào)入建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司。

其實(shí)，在1980至1986年，國務(wù)院并沒有住房制度改革專設(shè)機(jī)構(gòu)，房改試點(diǎn)工作由國家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下具體執(zhí)行。1991年，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組掛靠體改委。1998年3月，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組并入建設(shè)部。兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)了一圈，房改小組又回到了建設(shè)部。

1998年3月19日，新任總理朱镕基在就職的中外記者招待會(huì)上宣布：“今年下半年出臺(tái)新的政策，停止福利分房，住房分配一律改為商品化?！?/p>

這意味著中國住房將要發(fā)生前所未有的變化，延續(xù)了近半個(gè)世紀(jì)的福利分房制度即將終結(jié)。天時(shí)地利人和之下，起草98年方案終于一錘定音。

爭議

新的國家房改領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)就是起草新的房改方案，同時(shí)要在全國推進(jìn)住房制度改革。為此，房改小組成立了由發(fā)改委、財(cái)政部、中國人民銀行等部委的官員和專家組成的約百人的國家房改方案起草小組，而謝家瑾司長、劉鐵民（房改辦副主任）和我3個(gè)人成為起草小組的主要執(zhí)筆人。

俞正聲部長負(fù)責(zé)住房制度改革的全面工作，劉志峰副部長協(xié)助俞正聲抓具體工作，我們差不多每個(gè)星期都要召開碰頭會(huì)，把各種不同的思想以及各個(gè)部委的意見都?xì)w納在一起，充分展開討論。

朱镕基總理幾乎每個(gè)月都要召集部長們?nèi)R報(bào)，俞正聲部長在匯報(bào)后將情況反饋給我們，我們會(huì)根據(jù)朱镕基總理的指示，再進(jìn)行修改。

房改方案在起草過程中遇到的最主要的爭議是住房分配體制改革，也就是從住房福利制（實(shí)物分配）如何轉(zhuǎn)變成貨幣化分配。首要的問題是，實(shí)物分配取消，變成貨幣分配，怎么做？因?yàn)槿∠藢?shí)物分配以后就沒有了分房政策，大家都要買房了，而老百姓工資那么低，買不起，要不要給購房者一定的補(bǔ)貼？該補(bǔ)多少？錢從哪兒來？

從理論上說，之所以給買房者補(bǔ)貼，主要是因?yàn)槲覀冞^去的工資體系是低工資制度，在工資中包含的住房費(fèi)用很低，低工資體制自然買不起房。那么，要從實(shí)物分配變成貨幣分配，必須給買房者補(bǔ)貼。如果買房，要以什么價(jià)格賣給職工，這個(gè)問題爭論很大。如果房子賣得太便宜，被看作是公有資產(chǎn)的流失。但不給買房者補(bǔ)貼，根本就買不起，公房出售的辦法就推不動(dòng)了。

類似很多這樣的問題，從房改方案起草開始，就爭論不休，而且爭論的時(shí)間很長。其中有一個(gè)關(guān)鍵的詞叫“房價(jià)收入比”。房價(jià)收入比是指住房價(jià)格與城市居民家庭年收入之比。老百姓買房最合理的房價(jià)收入比是多少？一套房子的價(jià)格和一個(gè)家庭的年收入比是多少？經(jīng)過反復(fù)討論，大家認(rèn)為最合理的房價(jià)收入比是4到6倍之間。比如，一套普通住房價(jià)值100萬元，一個(gè)家庭一年的收入是20萬元，房價(jià)收入比是5倍。大概這么一個(gè)價(jià)格大家能夠承受得起。最后，我們在爭論是按照4倍計(jì)算房價(jià)收入比還是按照6倍計(jì)算房價(jià)收入比時(shí)，俞正聲部長拍板，我們要以4倍的房價(jià)收入比來計(jì)算，盡可能地給買房者比較優(yōu)惠的補(bǔ)貼，來調(diào)動(dòng)大家的買房積極性。

這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)以后，賬就好算了，公務(wù)員的補(bǔ)貼肯定是國家開支，事業(yè)單位的補(bǔ)貼由事業(yè)單位出，學(xué)校的補(bǔ)貼由學(xué)校出。各單位自己的問題自己來解決，歸根結(jié)底要把房子賣出去，把房改方案全面推開，要賣得起，關(guān)鍵也要買得起。

1998年7月3日，國務(wù)院發(fā)布了“23號(hào)令”——《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》。取消福利分房的一紙公文令市場化、商品化成為住房建設(shè)的主題詞，由此開啟了中國住房市場化的進(jìn)程。

這一天，距離總理宣布下半年出臺(tái)新政策不足4個(gè)月。但是，在1998年取消福利分房政策出臺(tái)后，市場并沒有一下子就火起來。因?yàn)樾轮贫葲]有建立起來，舊制度立刻停止不現(xiàn)實(shí)，于是提出“一年的過渡期”。

也就是說，中國房地產(chǎn)真正走上實(shí)際意義上的商品化、市場化的道路，是從2000年開始的。當(dāng)時(shí)，全社會(huì)的力量都調(diào)動(dòng)起來了，老百姓買房的積極性很高了，房地產(chǎn)企業(yè)也如雨后春筍般出現(xiàn)，從那時(shí)起中國房地產(chǎn)迎來十年黃金開發(fā)時(shí)代。

成就

98房改使過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的住房體系變成了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的住房體系，真正走上了商品化、市場化的道路，是中國諸多改革當(dāng)中最成功的改革之一，這樣說一點(diǎn)都不過分。

98房改對中國房地產(chǎn)和中國經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用巨大，與之相伴的，形成了住房制度改革四輪啟動(dòng)。

第一個(gè)輪子是分配制度改革。改變了過去的實(shí)物分配為貨幣分配。第二個(gè)輪子是供給制度改革。由過去由國家、企業(yè)供應(yīng)，變成了對不同收入家庭采用不同住房供應(yīng)制度，低收入家庭提供廉租房，中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房，中高收入家庭提供商品房。第三個(gè)輪子是市場制度改革。開放二手房市場，全面啟動(dòng)房地產(chǎn)市場的各個(gè)環(huán)節(jié)。第四個(gè)輪子是房地產(chǎn)金融體制改革。發(fā)展房地產(chǎn)金融，特別是個(gè)人住房抵押貸款，使中國的住房制度發(fā)生了一個(gè)質(zhì)的變化。

盡管房改成功了，現(xiàn)在回過頭看，有一些意想不到，比如，原來反復(fù)糾纏、非常難辦的、恨不得吵架的事情，諸如購房補(bǔ)貼，在真正實(shí)施中，反而沒有想象得那么難，各地各顯神通，很快就推進(jìn)了。相反，我們當(dāng)時(shí)認(rèn)為很容易的事情，比如，供應(yīng)體制的改革、經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)，現(xiàn)在看來問題還不少。當(dāng)時(shí)我們設(shè)計(jì)的時(shí)候，沒有考慮得那么細(xì)，也沒想到會(huì)遇到執(zhí)行當(dāng)中的許許多多的問題。現(xiàn)在看來，盡管我們的保障房蓋了不少，但是精準(zhǔn)度不夠，而且當(dāng)中還出現(xiàn)了尋租行為、違規(guī)行為。

當(dāng)初我們的想法是，城市的住房可以像新加坡那樣來解決，就是以經(jīng)濟(jì)適用住房作為我們供應(yīng)的主體，也就是相當(dāng)于新加坡的組屋，中低收入家庭都能買得起經(jīng)濟(jì)適用型住房，向低收入家庭提供公租房。

在實(shí)際進(jìn)行當(dāng)中，東北和湖南等地大概百分之五六十的房子都是經(jīng)濟(jì)適用型住房，其他城市經(jīng)濟(jì)適用型住房的比例要小得多，比如上海就沒有建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用型住房。

經(jīng)濟(jì)適用型住房的供應(yīng)，是面向中低收入家庭要有限制、要核定誰是中低收入家庭，還是要放開供應(yīng)？北京的辦法是放開供應(yīng)，盡管說是面向中低收入家庭，實(shí)際上，市場上的所有人都可以買，就出現(xiàn)了開著寶馬去買經(jīng)濟(jì)適用型住房的現(xiàn)象。當(dāng)然，也有一些城市比如廈門等，對經(jīng)濟(jì)適用型住房的供應(yīng)對象是嚴(yán)格審查的。

一直到現(xiàn)在，我們還沒有真正形成所謂的中低收入家庭的概念，現(xiàn)在的房子大多數(shù)是采取搖號(hào)分配的辦法。這個(gè)任務(wù)比較重，需要我們在今后的深化改革當(dāng)中，要認(rèn)真地加以改進(jìn)。

黨的十九大提出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”?！皟啥嘁徊ⅰ钡淖》恐贫?，這是新住房制度的框架，也是1998 年房改方案的延續(xù)，接下來，我們要在20 年前的房改方案的基礎(chǔ)上，深化住房制度改革的各個(gè)方面，落實(shí)十九大提出的全體人民住有所居，在這個(gè)目標(biāo)上邁開實(shí)際性步伐。

（顧云昌口述，撰稿：《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者王紅茹）

責(zé)編：張偉

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第50期）