親歷者 蒲海清 從三峽建設(shè)到西部大開發(fā)重慶直轄的戰(zhàn)略布局

1997年6月18日，重慶直轄市正式掛牌成立。重慶成為繼北京、天津、上海之后的第四個(gè)直轄市，也是西部地區(qū)唯一的一個(gè)直轄市。

蒲海清1997年重慶直轄后的首任市長(zhǎng)，后擔(dān)任國(guó)務(wù)院三峽辦主任。

直轄市在中國(guó)省級(jí)行政單位中具有獨(dú)特的地位。此前，沒有多少人會(huì)想到重慶會(huì)成為中國(guó)的第四個(gè)直轄市。21年過去，依舊還有很多人未曾充分認(rèn)識(shí)到重慶直轄對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)空間整體布局的巨大影響，以及重慶直轄對(duì)中國(guó)行政管理體制改革的先行價(jià)值。

鄧小平最先設(shè)想

重慶直轄后的首任市長(zhǎng)蒲海清向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》回憶，作為時(shí)任四川省委副書記、常務(wù)副省長(zhǎng)的他1996年1月第一次聽說中央正在研究重慶成立直轄市的消息時(shí)，第一感覺就是“不相信”。三個(gè)月后，蒲海清到北京向時(shí)任中央政治局常委、書記處書記胡錦濤同志匯報(bào)干部工作和黨建工作時(shí)，胡錦濤提出要求：“中央原來準(zhǔn)備讓你做四川省省長(zhǎng)，但是考慮到重慶要成立直轄市，重慶的工作任務(wù)更艱巨，中央準(zhǔn)備調(diào)你到重慶市工作。這件事情要絕對(duì)保密?！?/p>

此時(shí)，重慶直轄進(jìn)入緊鑼密鼓的實(shí)質(zhì)籌備工作之中，而其緣起則要追溯至1985年。直接的動(dòng)因是三峽工程，為此，當(dāng)時(shí)甚至一度有過“三峽省”的規(guī)劃。蒲海清也認(rèn)為，三峽移民是重慶直轄的重要任務(wù)之一。

1985年1月19日，改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平參加建設(shè)廣東大亞灣核電站有關(guān)合同簽字儀式后，專門聽取了時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李鵬關(guān)于建設(shè)三峽工程的匯報(bào)。當(dāng)匯報(bào)“正在考慮專門成立三峽行政區(qū)，用行政區(qū)的力量來支持三峽工程建設(shè)，做好淹沒區(qū)的移民和經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作”時(shí)，李鵬提出：“這個(gè)行政區(qū)應(yīng)該包括重慶市，有了大城市，有一定的工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人員智力的支援，便于發(fā)展經(jīng)濟(jì)?！钡囆∑疆?dāng)即表示：“可以考慮把四川分為兩個(gè)省，一個(gè)以重慶為中心城市，一個(gè)以成都為中心城市?！?這是鄧小平提出設(shè)立重慶直轄市的最初設(shè)想，也為以后此項(xiàng)工作的推進(jìn)指明了方向。

這段歷史，李鵬同志寫進(jìn)《眾志繪宏圖——李鵬三峽日記》當(dāng)中，該書于2003年出版。

1994年，三峽工程上馬。次年，已經(jīng)擔(dān)任國(guó)務(wù)院總理的李鵬同志考察三峽工程時(shí)提及鄧公當(dāng)年的設(shè)想，表示可以據(jù)此考慮設(shè)立重慶直轄市。

百萬移民是世界級(jí)難題。從地理位置來看，三峽工程雖然建設(shè)在湖北省境內(nèi)，但上百萬的庫區(qū)移民卻有85%來自重慶市轄區(qū)?？梢哉f，三峽工程成敗的關(guān)鍵在于移民，不將三峽移民安置好，三峽工程就無法順利實(shí)施。

如何實(shí)現(xiàn)三峽庫區(qū)的大發(fā)展、大穩(wěn)定？前提是強(qiáng)有力的統(tǒng)一管理，重慶直轄被視為最佳方案。

1997年3月6日，在第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上，國(guó)務(wù)委員李貴鮮代表國(guó)務(wù)院向大會(huì)作《關(guān)于提請(qǐng)審議設(shè)立重慶直轄市的議案的說明》（以下簡(jiǎn)稱《說明》），《說明》指出，重慶直轄“有利于三峽工程的建設(shè)和庫區(qū)移民的統(tǒng)一規(guī)劃、安排、管理?，F(xiàn)在的重慶市和萬縣市、涪陵市的移民任務(wù)，占三峽庫區(qū)的80%以上。設(shè)立重慶直轄市，將移民工作統(tǒng)一管起來，有利于國(guó)家對(duì)三峽庫區(qū)開發(fā)性移民政策的落實(shí)、資金的統(tǒng)籌安排和管理，有利于把移民工作做得更好，促進(jìn)三峽工程建設(shè)?！?/p>

蒲海清說，1996年10月底，三峽工程四川庫區(qū)移民工作順利移交重慶市接管。實(shí)踐證明，成立重慶直轄市的決策是正確的。到2007年，重慶基本完成了百萬三峽移民（實(shí)際達(dá)137萬人）的艱巨任務(wù)，城鎮(zhèn)移民“零就業(yè)”家庭基本消除。

1997年2月19日，改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平同志去世當(dāng)日，李鵬總理讓秘書將《關(guān)于設(shè)立重慶直轄市的議案》送達(dá)人民大會(huì)堂的全國(guó)人大常委會(huì)辦公處。

這是向偉人的敬禮。

?“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略選擇，西部大開發(fā)的序曲

如果說當(dāng)初考慮重慶直轄是為解決三峽工程帶來的系列難題，那么，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一日千里的發(fā)展，重慶直轄的戰(zhàn)略意義則遠(yuǎn)超最初動(dòng)因，全國(guó)均衡發(fā)展的戰(zhàn)略思想與西部大開發(fā)戰(zhàn)略決策為重慶發(fā)展進(jìn)一步指明了方向。

早在改革開放之初，鄧公就明確提出了“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略思想，一個(gè)大局是：東部沿海地區(qū)要加快對(duì)外開放，先發(fā)展起來，中西部地區(qū)要顧全這個(gè)大局;另一個(gè)大局是：當(dāng)發(fā)展到一定時(shí)期，就要拿出更多的力量幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展，東部沿海地區(qū)也要顧全這個(gè)大局。

蒲海清向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，到1997年，除了考慮三峽工程，重慶直轄首先考慮的是四川省人口過多，1.1億人口，面積過大，57萬平方公里，管轄23個(gè)地級(jí)行政區(qū)、221個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，是我國(guó)管轄縣級(jí)以上行政區(qū)域單位最多的省，本身不便于有效管理?！拔以谒拇ó?dāng)了11年副省長(zhǎng)、副書記，還沒有把所有的縣走完。汶川大地震的震中汶川縣，我只到過縣城，其他地方都沒有去過?！?/p>

但在蒲海清看來，重慶直轄更長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義在于：作為長(zhǎng)江上游最大的城市，它的直轄可以充分發(fā)揮其中心城市輻射功能，利用它的區(qū)位優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展。

李貴鮮在《說明》中指出，設(shè)立重慶直轄市是國(guó)家為加快中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所采取的一項(xiàng)重要舉措。這樣做，有利于充分發(fā)揮重慶市作為特大經(jīng)濟(jì)中心城市的作用，帶動(dòng)川東地區(qū)以至西南地區(qū)和長(zhǎng)江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。重慶市與西南各省、長(zhǎng)江上游地區(qū)有著密切的聯(lián)系。以重慶市為中心，川、黔、滇三省部分地、市參加的重慶經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，經(jīng)過多年的工作，促進(jìn)了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和商品流通。因此，設(shè)立重慶直轄市，有利于進(jìn)一步發(fā)揮它的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、龍頭作用、窗口作用和輻射作用。

縱觀中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖，重慶恰好位于中國(guó)中西部的結(jié)合點(diǎn)上，既是長(zhǎng)江上游最大的經(jīng)濟(jì)中心城市，也是西南地區(qū)重要的交通樞紐和科技、文化、教育事業(yè)的中心，這決定重慶可望成為中國(guó)內(nèi)陸發(fā)展的重要引擎。其實(shí)，歷史也可以證實(shí)這樣的判斷。

從1891年起，重慶就是中國(guó)內(nèi)陸最早對(duì)外開埠的通商口岸;抗戰(zhàn)時(shí)期，又作為國(guó)民政府“陪都”;新中國(guó)成立之初，“西南局”設(shè)立于此，統(tǒng)轄中國(guó)西南地區(qū);改革開放之后，重慶成為中國(guó)14個(gè)計(jì)劃單列市（副省級(jí)）之一，經(jīng)濟(jì)實(shí)力遠(yuǎn)非一般地級(jí)城市可比。歷經(jīng)如此百年發(fā)展，重慶異軍突起，作為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局“戰(zhàn)略支點(diǎn)”，可以說是時(shí)代的必然選擇。

1997年的重慶直轄成為西部大開發(fā)的序曲。三年后，西部大開發(fā)戰(zhàn)略正式啟動(dòng)，改革開放向內(nèi)陸挺進(jìn)，“兩個(gè)大局”思想落地生根。

站在改革開放40年的今天，重慶直轄的意義更加凸顯。2015年，隨著國(guó)家“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，處在“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“Y”字形大通道連接點(diǎn)上的重慶，被視為印度洋通向太平洋，恒河流域通向揚(yáng)子江流域，甚至是南亞、中東、非洲、歐洲通往中國(guó)的重要樞紐，在國(guó)家區(qū)域發(fā)展和對(duì)外開放的棋局中具有獨(dú)特而重要的戰(zhàn)略地位。

重慶是第三座歐亞大陸橋的重要中轉(zhuǎn)站，如今，從重慶首發(fā)的“渝新歐”鐵路占到全國(guó)中歐班列貨運(yùn)總量的近50%。2017年，重慶自貿(mào)區(qū)設(shè)立，開放的紅利進(jìn)一步釋放，重慶內(nèi)陸開放高地特征更加凸顯，為西部大開發(fā)、“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)注入了無可替代的強(qiáng)大動(dòng)力。

蒲海清充滿感情地對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說：“回過頭來看，重慶設(shè)立直轄市以后的發(fā)展，不僅使自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展上了一個(gè)大臺(tái)階，而且對(duì)長(zhǎng)江上游、整個(gè)西南地區(qū)的輻射作用、帶動(dòng)作用都非常明顯。小平同志是最早提出把重慶從四川獨(dú)立出來的，他不愧是改革開放的總設(shè)計(jì)師，站得高、望得遠(yuǎn)?！?h3>四個(gè)方案之爭(zhēng)與重慶行政體制改革

如果從1985年開始算起，重慶直轄的方案經(jīng)過深入而縝密的調(diào)查、討論，據(jù)蒲海清回憶，中央先后提出過四個(gè)方案：

其一，以三峽庫區(qū)為中心建立一級(jí)行政區(qū)，成立省或者直轄市，包括湖北宜昌，也就是和之前的“三峽省”模式差不多。但后來覺得牽涉地方太多，不能精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，中間管理成本過高，放棄了，沒有怎么討論。其二，在原來重慶計(jì)劃單列市的基礎(chǔ)上，直接升級(jí)成一個(gè)直轄市。這是最簡(jiǎn)單的辦法，也不會(huì)觸動(dòng)各方利益。但這個(gè)方案不僅解決不了四川人口過多的問題，也解決不了三峽移民問題。其三，在現(xiàn)在重慶直轄市的格局上，還把廣安、達(dá)川、南充等也拿過來。其四，就是現(xiàn)行的重慶市區(qū)劃，只包括重慶、萬縣（今萬州）、涪陵和黔江。

為什么成立直轄市而不是“三峽省”？為何選擇現(xiàn)有方案？在蒲海清看來，重慶直轄還承擔(dān)著我國(guó)行政體制改革的重要使命。

按照當(dāng)前的省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)行政體制，設(shè)立省就需要四級(jí)，而直轄市只有三級(jí)，重慶當(dāng)時(shí)直管42個(gè)縣，直接去掉地市級(jí)機(jī)構(gòu)，減少三分之一的行政編制，減少行政經(jīng)費(fèi)，提高行政效率，有利于形成小政府、大社會(huì)的格局。

2007年，重慶直轄10周年之際，新華社發(fā)文介紹，自1997年成為直轄市開始，重慶探索行政體制改革的步伐一直未停，由于政府規(guī)模的“瘦身”，行政管理層次的減少和“扁平化”，不僅行政事業(yè)編制有了剩余，而且每年節(jié)約行政經(jīng)費(fèi)高達(dá)100億元。

地市級(jí)五大班子齊全，去掉之后怎么安排人員去向？重慶經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為：這是個(gè)偽難題。據(jù)蒲海清介紹，隨著重慶直轄市機(jī)構(gòu)編制的確定，很快就把地市級(jí)中間機(jī)構(gòu)取消了。地市這一級(jí)一大批干部怎么辦呢？有的提前退休，有的逐漸做巡視員，有的去了人大、政協(xié)，通過10年全消化了。多年以后，重慶還沒把中央給的編制用完，重慶公務(wù)員占總?cè)丝诒戎厥侨珖?guó)最低的。

當(dāng)然，減少行政層級(jí)、精兵簡(jiǎn)政和減少行政經(jīng)費(fèi)還只是行政體制改革的第一步。作為大農(nóng)村、大城市的綜合體，重慶還在探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新模式，朝著公共服務(wù)型政府方向邁出重要步伐，不斷深入探索行政體制改革的新空間。蒲海清對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說：“從我個(gè)人的工作經(jīng)歷來看，行政體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用也是很大的，甚至更加重要?！?/p>

在行政體制改革亟待深化的今天，重慶直轄所帶來的經(jīng)驗(yàn)，無疑極為寶貴。

（《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者李永華采訪報(bào)道）

責(zé)編：鈕文新