親歷者李鐵 從小城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，我親歷的改革政策制定過(guò)程

1992年，著名農(nóng)村問(wèn)題專家杜潤(rùn)生與中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)在新華社組織召開了一個(gè)關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的座談會(huì)。座談會(huì)上提出并討論了小城鎮(zhèn)發(fā)展的問(wèn)題：比如是不是應(yīng)該走農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路來(lái)解決農(nóng)村問(wèn)題？中國(guó)的小城鎮(zhèn)發(fā)展是不是應(yīng)該有其獨(dú)特的發(fā)展路徑？

李鐵國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事會(huì)理事長(zhǎng)、中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，多次參與中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草和制定。

當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門如國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部等都派代表參加了這個(gè)座談會(huì)。我作為國(guó)家體改委農(nóng)村司的官員也參加了這次會(huì)議。可以說(shuō)，這次座談會(huì)非常重要，促進(jìn)了國(guó)家體改委在農(nóng)村工作研究上的思路轉(zhuǎn)變。當(dāng)時(shí)國(guó)家體改委更多還是注重宏觀層面上的經(jīng)濟(jì)體制改革，例如國(guó)企改革、城市綜合改革、流通體制改革等。對(duì)于農(nóng)村的關(guān)注度明顯不夠，涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系重大制度問(wèn)題等仍是研究和政策制定的禁區(qū)，如戶籍管理體制的改革。

當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為，戶籍管理體制改革會(huì)影響到大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，擔(dān)心引發(fā)兩個(gè)問(wèn)題：一是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是否能夠保障供給，會(huì)不會(huì)影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展;另一個(gè)是擔(dān)心農(nóng)村搞小城鎮(zhèn)會(huì)到處蓋房子，侵占耕地。已經(jīng)出現(xiàn)的“村村點(diǎn)火、處處冒煙”對(duì)農(nóng)業(yè)也產(chǎn)生了一些所謂的負(fù)面影響。當(dāng)時(shí)的小城鎮(zhèn)發(fā)展確實(shí)已經(jīng)形成了一定的規(guī)模。比如廣東、浙江、福建、山東、江蘇，這5個(gè)省70%的產(chǎn)值是在縣以下創(chuàng)造的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民可以帶口糧進(jìn)鎮(zhèn)，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化非常重要的特色。

1993年，在農(nóng)村司領(lǐng)導(dǎo)的支持下，我向當(dāng)時(shí)的國(guó)家體改委馬凱副主任報(bào)了6個(gè)課題，包括土地、稅費(fèi)改革、農(nóng)產(chǎn)品流通、小城鎮(zhèn)等，結(jié)果他就在小城鎮(zhèn)課題上畫了一個(gè)圈兒。之后，在馬凱副主任的支持并親自協(xié)調(diào)下，推動(dòng)了以國(guó)家體改委為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)綜合改革工作。

“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”

1995年，國(guó)家體改委等11個(gè)部委聯(lián)合頒布了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，這個(gè)文件是針對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，怎樣深化農(nóng)村改革、推進(jìn)城鎮(zhèn)化而提出的。

我記得當(dāng)年馬凱同志在主持討論小城鎮(zhèn)問(wèn)題時(shí)提出了“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”的觀點(diǎn)，這也是當(dāng)時(shí)國(guó)家體改委推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展非常重要的出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)時(shí)我們城鎮(zhèn)化率很低，只有26%，全國(guó)12億人口，如果70%～80%的人都在農(nóng)村，人均一畝多地，一戶平均五六畝地，年收入才幾千元，無(wú)法解決農(nóng)民致富，更談不上促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。根據(jù)全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，馬凱同志提出，只有把農(nóng)民從土地上徹底轉(zhuǎn)移出去，才能從根本上解決農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題。

通過(guò)建設(shè)小城鎮(zhèn)，吸引農(nóng)民進(jìn)入，發(fā)展中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這是當(dāng)時(shí)比較符合現(xiàn)實(shí)的通過(guò)小城鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市，進(jìn)而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一條思路。

在城鄉(xiāng)矛盾并不是特別突出的小城鎮(zhèn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，改革的風(fēng)險(xiǎn)較小，一些問(wèn)題可能容易松動(dòng)，原因有幾個(gè)方面：首先，對(duì)大城市利益觸動(dòng)有限。其次，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)后，實(shí)際上和周邊的農(nóng)村還有天然的聯(lián)系。這里是政府行政管理的薄弱環(huán)節(jié)，也是最容易取得政策突破的地方。特別是戶籍制度改革，在小城鎮(zhèn)率先進(jìn)行改革，不會(huì)產(chǎn)生較大的利益沖突，也不會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定。

《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》確實(shí)在這些方面取得了根本性突破，大概有以下幾個(gè)方面：

一是，第一次提出了戶籍管理制度改革，力爭(zhēng)在小城鎮(zhèn)試點(diǎn)，率先進(jìn)行戶籍制度改革。

二是，在土地管理制度上進(jìn)行改革，主要是提出了“以地生財(cái)”。1995年，我們選擇的以地生財(cái)試點(diǎn)是湖南瀏陽(yáng)的大瑤鎮(zhèn)。因?yàn)樾〕擎?zhèn)建設(shè)沒(méi)有資金來(lái)源，經(jīng)與原國(guó)家土地管理局商量和協(xié)調(diào)，在大瑤鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)所實(shí)行的政策是：小城鎮(zhèn)可以通過(guò)集體建設(shè)用地的出讓，用于解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入問(wèn)題。到1996年又在安徽蕪湖大橋鎮(zhèn)進(jìn)行了以地生財(cái)改革試點(diǎn)。在這兩個(gè)鎮(zhèn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)到所有大中城市。到目前土地財(cái)政已經(jīng)成為各級(jí)城鎮(zhèn)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的資金來(lái)源。

三是，行政管理體制改革。從80年代縣改市、地改市以后，管理體制的等級(jí)化越來(lái)越強(qiáng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展的小城鎮(zhèn)，資源逐漸上移。許多特大鎮(zhèn)創(chuàng)造的稅收可以占全縣的半壁江山，但是能留在鎮(zhèn)一級(jí)用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的卻微乎其微，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展非常滯后的重要原因。在這種背景下，我們提出小城鎮(zhèn)改革就是要針對(duì)這些最有活力的特大鎮(zhèn)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)鎮(zhèn)，要“還權(quán)于鎮(zhèn)”。

當(dāng)時(shí)我們?cè)谌珖?guó)選擇了57個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，進(jìn)行了涉及戶籍、土地，特別是行政管理體制中的機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的改革。比如建立鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政金庫(kù)，在鎮(zhèn)一級(jí)建立公安分局、規(guī)劃局等等。我們要求上級(jí)地方政府在行政上進(jìn)行配套，試點(diǎn)進(jìn)展較好的鎮(zhèn)，一把手建議提拔為縣一級(jí)，有利于協(xié)調(diào)縣級(jí)各部門的關(guān)系。在一些省份，小城鎮(zhèn)試點(diǎn)改革得到了省級(jí)政府的支持。例如，浙江省專門派省長(zhǎng)助理下到溫州的龍港鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)落實(shí)小城鎮(zhèn)的改革試點(diǎn)政策。但是實(shí)施大概三年以后，因?yàn)橛绊懙缴霞?jí)縣級(jí)政府的利益，當(dāng)初提出的這些政策以三年試驗(yàn)期滿為由，大多都退回去了。但是小城鎮(zhèn)試點(diǎn)改革的探索，為后來(lái)中央出臺(tái)的一系列政策積累了經(jīng)驗(yàn)，并為之后的中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的文件出臺(tái)，特別是為將近20年后制定中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化政策奠定了非常好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)化改革視角從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市

1998年，黨的十五屆三中全會(huì)公報(bào)上第一次提出了“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”，城鎮(zhèn)化改革開始逐步突破。

同一年，由于機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家體改委與國(guó)務(wù)院特區(qū)辦合并成立國(guó)務(wù)院體改辦，原來(lái)的16個(gè)司、局變成6個(gè)司、局，農(nóng)村司被撤銷了，成立了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心。我從主持農(nóng)村司工作的副司長(zhǎng)轉(zhuǎn)成了小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，組建了一個(gè)團(tuán)隊(duì)，專門從事小城鎮(zhèn)、農(nóng)村政策和城鎮(zhèn)化政策研究，并繼續(xù)推動(dòng)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)工作。

“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”提出之后，按照中央領(lǐng)導(dǎo)要求，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)馬凱和中財(cái)辦副主任段應(yīng)碧把起草《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的任務(wù)交給了國(guó)務(wù)院體改辦。當(dāng)時(shí)在國(guó)務(wù)院體改辦副主任邵秉仁的牽頭協(xié)調(diào)下，包括中財(cái)辦陳錫文同志在內(nèi)的很多領(lǐng)導(dǎo)同志都參與了這個(gè)文件的討論和起草。國(guó)務(wù)院體改辦則由我們小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心和產(chǎn)業(yè)司來(lái)負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)和文件起草工作。經(jīng)過(guò)一年的充分醞釀和討論以及起草工作，《意見》最后以中共中央國(guó)務(wù)院2000年11號(hào)文件頒發(fā)。

《意見》里提出的很多改革措施，雖然在當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)上還有較大的分歧，還要與相關(guān)部門協(xié)調(diào)之后有妥協(xié)，但是對(duì)后來(lái)的涉及城鎮(zhèn)化改革政策的制定都產(chǎn)生了積極的影響并有著明顯的效果。比如《意見》里明確提出縣級(jí)市以下進(jìn)行戶籍管理制度改革，放開農(nóng)民進(jìn)城的戶口管理制度限制。公安部根據(jù)《意見》，在2001年制定了《公安部戶籍管理制度改革的試點(diǎn)指導(dǎo)意見》。一年多的時(shí)間里，大概有1000多萬(wàn)農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)戶口。

此外，《意見》中還提出了投資體制改革，允許民資、外資參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在之前也是嚴(yán)格禁止的。文件發(fā)了以后，經(jīng)貿(mào)委、商務(wù)部之前的一些政策就相應(yīng)取消了。所以說(shuō)《意見》影響是很大的，可以說(shuō)是中國(guó)城鎮(zhèn)化歷史上最重要的一個(gè)文件。

由于在中央領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題認(rèn)識(shí)上取得了共識(shí)，黨的十六大第一次把城鎮(zhèn)化問(wèn)題寫進(jìn)了報(bào)告，那一段的標(biāo)題是“繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”，把城鎮(zhèn)化問(wèn)題和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、發(fā)展，以及農(nóng)村改革連在一起。

隨著時(shí)間的演變，我們的認(rèn)識(shí)也在逐漸深化，感覺(jué)到從農(nóng)村的角度去談小城鎮(zhèn)，實(shí)際上對(duì)政策作用的影響有限。只有從城市發(fā)展的角度去談城鎮(zhèn)化問(wèn)題，談農(nóng)民進(jìn)城給城市帶來(lái)的活力問(wèn)題，從城市的公共服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)問(wèn)題出發(fā)，才有可能得到城市政府的支持。所以我們后來(lái)也在逐步調(diào)整關(guān)于城鎮(zhèn)化政策的研究角度，深入到城市的視角看待城鎮(zhèn)化問(wèn)題，看待農(nóng)民進(jìn)城問(wèn)題。

我們直接參與甚至是牽頭起草的另一個(gè)文件是關(guān)于農(nóng)民工的，即2003年國(guó)務(wù)院辦公廳1號(hào)文件——《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》。這個(gè)文件對(duì)中國(guó)整個(gè)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程來(lái)說(shuō)，又是一個(gè)里程碑式的文件。這個(gè)文件里面明確提出了農(nóng)民工在城市中應(yīng)該享受和城里人同等的公共服務(wù)待遇，而且很多歷史遺留的關(guān)于對(duì)農(nóng)民工包括所有外來(lái)人口受歧視的問(wèn)題在這個(gè)文件里基本都得到解決。比如，采取一系列措施，確保農(nóng)民工的工資不被拖欠;取消農(nóng)民工進(jìn)城打工要交的很多費(fèi)用;徹底取消對(duì)外來(lái)人口的強(qiáng)制遣返;打工子女免費(fèi)享受義務(wù)教育;完善社保繳費(fèi)，農(nóng)村戶口享受和城市戶口同等的待遇，等等。

這份文件在城鎮(zhèn)化歷史上，應(yīng)該說(shuō)具有劃時(shí)代意義，為農(nóng)民工在城市的就業(yè)和服務(wù)以及發(fā)展奠定了非常重要的基礎(chǔ)。

推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化真正進(jìn)入中央政策的主渠道是在2012年，當(dāng)年中央提出“通過(guò)新型城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需”。我們?nèi)虆⑴c了推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程，例如城鎮(zhèn)化規(guī)劃的起草和編制，改革思路的提出，以及后來(lái)的試點(diǎn)指導(dǎo)和相關(guān)的國(guó)際合作。

我們?cè)跁r(shí)任國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平的領(lǐng)導(dǎo)下，配合國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司全程參與新型城鎮(zhèn)化政策的制定過(guò)程。

相對(duì)于過(guò)去幾十年的進(jìn)展，戶籍管理制度改革已經(jīng)在中西部地區(qū)和三四線城市取得了較大的進(jìn)展。我們?cè)谥胁康貐^(qū)省份調(diào)查時(shí)，當(dāng)?shù)卣榻B，現(xiàn)在不是讓不讓農(nóng)民進(jìn)城的問(wèn)題，而是農(nóng)民想不想進(jìn)城落戶的問(wèn)題。當(dāng)然，在人口流入地區(qū)和超大城市，對(duì)戶籍的管理反而更加嚴(yán)格了。所以，全面放開戶籍管理已經(jīng)涉及到更深層次的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。

土地管理制度改革的進(jìn)展還是比較緩慢，目前已有的政策是“增減掛鉤”的政策繼續(xù)延伸，在個(gè)別試點(diǎn)或者城市也進(jìn)行了集體建設(shè)用地入市的探索，目前還是停留在試驗(yàn)階段。

縱觀改革開放40年，中國(guó)的城鎮(zhèn)有了明顯的變化。但是按照理想化的要求，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率還有16個(gè)百分點(diǎn)的差距，城鄉(xiāng)要素流通的市場(chǎng)還沒(méi)有完全被打開，土地管理制度改革和城鎮(zhèn)行政管理體制改革進(jìn)展舉步維艱，城市自身發(fā)展過(guò)度依賴土地財(cái)政和房地產(chǎn)，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在人口流入地區(qū)的各級(jí)城鎮(zhèn)距離真正解決農(nóng)民長(zhǎng)期居住和公共服務(wù)的均等化問(wèn)題，達(dá)到拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)公平、提高資源配置效率這三個(gè)總的目標(biāo)，還有比較大的差距。

透過(guò)今天城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，可以看到我們當(dāng)年在其中的心血和付出。涉及城鎮(zhèn)化的改革，涉及到城鄉(xiāng)要素流通的改革，涉及到一些農(nóng)村領(lǐng)域的改革，發(fā)端于國(guó)家體改委，最終也成為中央的重要戰(zhàn)略決策。

現(xiàn)在在中美貿(mào)易關(guān)系影響下，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尋找新的方法，如何深化改革，還有很多問(wèn)題需要解決。城鎮(zhèn)化的道路依然漫長(zhǎng)，并非短時(shí)間就可以實(shí)現(xiàn)。所以我們的工作仍任重而道遠(yuǎn)。

（本文為李鐵先生應(yīng)約為《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》“40年40個(gè)瞬間”欄目特別撰寫）

責(zé)編：姚冬琴

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第50期）