親歷者 劉仲藜 分稅制化解中央財(cái)政危機(jī)

經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研和征求意見，中國(guó)從1994年開始正式實(shí)施以分稅制為核心的財(cái)稅體制改革，中央財(cái)政重獲活力。分稅制改革是新中國(guó)成立以來(lái)涉及范圍最廣、調(diào)整力度最大、影響最為深遠(yuǎn)的一次財(cái)稅改革。

劉仲藜曾任財(cái)政部部長(zhǎng)，1994年初又兼任國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)。

從“包干”到“分稅”

新中國(guó)成立后，我國(guó)財(cái)政體制先后經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政包干和分稅制三個(gè)階段。

分稅制改革從提出到出臺(tái)，歷經(jīng)八載。1987年10月召開的黨的十三大報(bào)告就提出，要“在合理劃分中央和地方財(cái)政收支范圍的前提下實(shí)行分稅制”。但是在“包”字占改革主導(dǎo)思想的當(dāng)時(shí)，是沒有條件去具體實(shí)施的。

據(jù)時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)、1994年初又兼任國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)的劉仲藜回憶，黨的十一屆三中全會(huì)以后至1993年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌需要，以充分調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)積極性為導(dǎo)向，以放權(quán)讓利為主線，形成了兩個(gè)包干體制：一是財(cái)政包干制，二是企業(yè)承包制。

“大包干”調(diào)動(dòng)了地方政府積極性，但稅收的調(diào)節(jié)功能弱化，而且影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，特別是中央財(cái)政收入下降，弱化了宏觀調(diào)控能力。

劉仲藜回憶，中央財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，即人們當(dāng)時(shí)常講的“兩個(gè)比重”逐年下降，中央財(cái)政連續(xù)多年出現(xiàn)赤字。

“1992年，小平同志的南方談話，猶如一聲春雷，使得大家的思想豁然開朗。黨的十四大做出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的決定，并明確了財(cái)稅改革的方向和任務(wù)，即逐步實(shí)行‘稅利分流和分稅制?！眲⒅俎颊f(shuō)。

1993年，以分稅制為主要內(nèi)容的財(cái)稅改革迅速啟動(dòng)。1993年4月22日，中央政治局常委會(huì)專門聽取了財(cái)政部部長(zhǎng)劉仲藜和國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)金鑫關(guān)于財(cái)稅體制改革的匯報(bào)。4月28日，中央政治局常委會(huì)批準(zhǔn)了稅制改革的基本思路，并決定由朱镕基負(fù)責(zé)幾項(xiàng)重大改革方案的領(lǐng)導(dǎo)工作。7月22日，國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)決定加快財(cái)稅體制改革步伐，將原定的分步實(shí)施方案改為一步到位，要求9月前拿出具體方案，并于1994年1月1日起在全國(guó)推行。中央成立了財(cái)稅改革領(lǐng)導(dǎo)小組，劉仲藜任組長(zhǎng)。

“分稅制是什么意思呢？就是在財(cái)政體制上不再搞什么包干、什么分成，而是按稅種劃分中央和地方的財(cái)政收入，中央收哪幾種稅，地方收哪幾種稅?！?在1993年7月23日同時(shí)于北京召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議和全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上，朱镕基對(duì)分稅制做了這樣的解釋。隨后的幾次講話中，他說(shuō)了分稅制的目的：一是為了增加中央財(cái)政收入，二是為了實(shí)現(xiàn)共同富裕。

1993年9月2日、3日，中央政治局常委會(huì)會(huì)議同意財(cái)稅改革方案。同年9月9日，《人民日?qǐng)?bào)》刊登《統(tǒng)一認(rèn)識(shí)加快財(cái)稅體制改革》的座談會(huì)發(fā)言摘要，討論與分稅制有關(guān)的財(cái)稅體制改革問(wèn)題。

1994年財(cái)稅改革涉及的內(nèi)容較多，核心是分稅制改革。分稅制的主要內(nèi)容是：在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財(cái)政支出范圍;按稅種劃分收入，明確中央與地方各自的收入范圍;分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu);建立中央對(duì)地方的稅收返還制度。

“毛主席說(shuō)，手中沒把米，叫雞也不來(lái)，更何況這么大一個(gè)國(guó)家呢？后來(lái)分稅制改革決定里面有一句非常重要的話：‘為了國(guó)家的長(zhǎng)治久安，這句話不僅僅是從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)說(shuō)的，也是有深刻政治含義的?！眲⒅俎蓟貞浀?。

廣東抵觸較大：“重切蛋糕”并非易事

但是，如何分稅是面臨的一個(gè)重大課題。

在分稅制改革方案中，中央將稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分上劃，消費(fèi)稅、關(guān)稅劃為中央固定收入，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方;增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成。

財(cái)稅改革內(nèi)容多、動(dòng)作大，涉及多方利益，要“重新切蛋糕”并非易事。

從1993年9月9日到11月21日的74天時(shí)間里，朱镕基親自帶領(lǐng)中央財(cái)政、稅務(wù)、經(jīng)貿(mào)等有關(guān)部門同志，先后分10站走了17個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（包括計(jì)劃單列市），一個(gè)地方一個(gè)地方地解釋、溝通分稅制方案。其中，第一站是海南，接著是廣東。

“為什么先到海南、廣東？因?yàn)楹Ｄ鲜侵袊?guó)最大的特區(qū)，而廣東實(shí)行‘特殊政策，靈活措施，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的，如果不能得到這兩個(gè)省的支持，稅制改革在全國(guó)就推不開?！眲⒅俎冀榻B說(shuō)。

最關(guān)鍵的一站是廣東，廣東的財(cái)政包干體制運(yùn)行力度一直較大，因此對(duì)分稅制抵觸較大，要求繼續(xù)實(shí)行承包制。劉仲藜回憶，廣東兩位主要負(fù)責(zé)人找到朱镕基，談了兩個(gè)多小時(shí)。他們問(wèn)朱镕基，廣東的特殊政策還要不要實(shí)行？如果包干制取消，我們還要不要在20年內(nèi)趕上亞洲“四小龍”？他們認(rèn)為，按財(cái)政會(huì)議上所提出的辦法，廣東就什么大事也不干了。

“我們反復(fù)解釋，實(shí)行分稅制之后，中央是多拿了一些，但蛋糕做大了，地方的財(cái)力也會(huì)有更大的增長(zhǎng)，不會(huì)因此影響廣東追趕‘四小龍。這期間有博弈，也有碰撞?！?劉仲藜說(shuō)。

中西部地區(qū)的一些省份一度反應(yīng)消極，他們提出，既然轉(zhuǎn)移支付，錢早晚要返回來(lái)，增值稅能不能不按75∶25分成，能否100%留地方？消費(fèi)稅中央能不能不拿走？有的地區(qū)則擔(dān)心轉(zhuǎn)移支付力度不夠等。但最后，改革還是得到了地方政府的支持和理解。實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一分稅制大原則，始終沒有動(dòng)搖。

事后，朱镕基曾經(jīng)半開玩笑地說(shuō)過(guò)，自己那段日子是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心，有時(shí)忍氣吞聲，有時(shí)軟硬兼施，“實(shí)行分稅制，來(lái)自地方的阻力非常大。我是一個(gè)省一個(gè)省地去談，商量，妥協(xié)，總算談下來(lái)了，我自己則掉了5斤肉?！?h3>分稅制喜中帶憂

“從1993年末國(guó)務(wù)院正式?jīng)Q定進(jìn)行財(cái)稅體制改革，到1994年初實(shí)施改革那一段時(shí)間，我的心情用一個(gè)詞形容最貼切——如履薄冰?！眲⒅俎蓟貞浾f(shuō)，“改革的決定是中央作出的，但方案是財(cái)政、稅務(wù)部門提出的，具體組織實(shí)施也是財(cái)稅部門的事。賬要由財(cái)政部門算，各種稅要靠基層稅務(wù)人員收。我是第一責(zé)任人，責(zé)無(wú)旁貸。”

無(wú)論對(duì)征管人員，還是對(duì)納稅人而言，新稅制都是全新的內(nèi)容。

“令人感動(dòng)的是，許多省的主要負(fù)責(zé)同志在百忙之中，主動(dòng)學(xué)習(xí)和研究新的財(cái)稅體制。”劉仲藜說(shuō)，“當(dāng)時(shí)的安徽省委書記盧榮景、副省長(zhǎng)汪洋來(lái)京，我借機(jī)向他們了解新財(cái)稅體制的執(zhí)行情況。交談中，我驚奇地發(fā)現(xiàn)，他們對(duì)新稅制和分稅制的內(nèi)容比有些財(cái)稅人員還明白，講起來(lái)頭頭是道。”

但是喜中也有憂，“比如我到北京郊區(qū)基層稅務(wù)所調(diào)研時(shí)，征管員的回答就不盡如人意?？偟膩?lái)說(shuō)，盡管財(cái)稅改革草案進(jìn)行了多次調(diào)整，但絕大部分同志都基本掌握了新財(cái)稅體制的基本內(nèi)容?！?/p>

在組織實(shí)施財(cái)稅改革過(guò)程中，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)原方案進(jìn)行了完善。僅1994年第一季度就下發(fā)有關(guān)調(diào)整補(bǔ)充文件84個(gè)。改革的成功，也帶來(lái)了后來(lái)每年一兩千億乃至幾千億元稅收的增長(zhǎng)。

“當(dāng)然，由于種種原因，財(cái)稅體制還存在這樣那樣的問(wèn)題，如地方稅收體系尚未建立，資源稅等還需要進(jìn)一步改革，政府間事權(quán)劃分與財(cái)力配置還不配套，省以下財(cái)政管理體制還不夠完善，部分地區(qū)縣級(jí)財(cái)政仍然有困難等等。這些都有待在未來(lái)的改革中繼續(xù)完善。”劉仲藜說(shuō)。

（撰稿：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者謝瑋）

責(zé)編：陳棟棟

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第50期）