親歷者 遲福林 改革建言：向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型

自我從事改革研究以來(lái)，政府改革與政府轉(zhuǎn)型始終是我研究的重點(diǎn)。例如，1984年，我還在中央黨校學(xué)習(xí)時(shí)，就開(kāi)始討論政治體制改革、特別是行政體制改革的相關(guān)問(wèn)題;1986年10月，我調(diào)入中央機(jī)關(guān)工作，研究的主要方向也是政治體制改革。1987—1990年，擔(dān)任海南省體改辦主要負(fù)責(zé)人期間，我工作的重點(diǎn)之一是推動(dòng)海南的“小政府、大社會(huì)”改革。我主持中改院工作27年，多次召開(kāi)關(guān)于政府改革的座談會(huì)和國(guó)際研討會(huì)，并且受中央相關(guān)部委委托，從事多項(xiàng)行政體制改革方面的咨詢項(xiàng)目。

遲福林中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)，研究員、博士生導(dǎo)師，第十一屆、十二屆全國(guó)政協(xié)委員。先后受聘為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng);享受?chē)?guó)務(wù)院特殊津貼專家，曾獲全國(guó)五個(gè)一工程獎(jiǎng)、孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)論文獎(jiǎng)等多項(xiàng)榮譽(yù)。

從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展大國(guó)，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大國(guó)。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，有效地發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌中的作用，是我國(guó)改革發(fā)展的一條主線。在我看來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，尤其是在國(guó)內(nèi)居民公共產(chǎn)品全球全面快速增長(zhǎng)的背景下，科學(xué)而嚴(yán)格地界定政府職能，使得政府從直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)中擺脫出來(lái)，更多地提供經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、制度性公共產(chǎn)品?；谝陨纤伎迹姨岢霾⒉粩嗌罨母?、政府轉(zhuǎn)型的研究。

黨的十六屆三中全會(huì)提出了以人為本和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀;黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定。此外，我國(guó)以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的基本格局初步形成以后，企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體、投資的主體。在此新形勢(shì)下，如何給政府重新定位，更好地發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力，成為亟待研究的新課題。

在此背景下，1997年1月，由中改院、國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、世界銀行、德國(guó)技術(shù)合作公司共同主辦了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府作用國(guó)際研討會(huì)”，專門(mén)討論政府改革與政府轉(zhuǎn)型的相關(guān)問(wèn)題。這次研討會(huì)層次非常高，時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任陳錦華、全國(guó)工商聯(lián)副主席王治國(guó)、國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局副局長(zhǎng)倪迪，原國(guó)家計(jì)委副主任兼宏觀經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)佘健明、副秘書(shū)長(zhǎng)白和金、政研室主任鄭新立等領(lǐng)導(dǎo)專家出席了這次會(huì)議。

我在這次研討會(huì)上發(fā)表了題為《中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府改革》的演講。其中，我提出了4個(gè)問(wèn)題：如何適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，政府更好地履行公共管理職能？如何有效地發(fā)揮政府作用，積極促進(jìn)市場(chǎng)中介組織的發(fā)展？如何科學(xué)分析我國(guó)政府人員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)及其對(duì)實(shí)現(xiàn)政府職能的影響？如何確保在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控下，合理劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，充分發(fā)揮地方政府在推動(dòng)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的作用？

2003年SARS危機(jī)是一次突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件。但在危機(jī)發(fā)生初期，由于多種因素的作用已在一定程度上產(chǎn)生了社會(huì)恐慌和社會(huì)危機(jī)。雖然中央政府采取了一系列重要決策，安定了民心，安定了社會(huì)，但也暴露出政府作為社會(huì)性公共服務(wù)主體的缺失。

為此，我在2003年6月提出“從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府”的相關(guān)建議。在當(dāng)年7月12日，我在京主持召開(kāi)了“建設(shè)公共服務(wù)型政府”座談會(huì)。在當(dāng)時(shí)的背景下，并不是所有人都贊成政府轉(zhuǎn)型，有專家不贊成，更有地方政府領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)。例如，有一次我在南昌市作學(xué)術(shù)報(bào)告，就有一位領(lǐng)導(dǎo)很不解，“不搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還要政府干什么？”

為廣泛征求專家意見(jiàn)、凝聚共識(shí)，中改院在2003—2006年先后6次召開(kāi)國(guó)際研討會(huì)，專題討論公共服務(wù)型政府建設(shè)問(wèn)題。我先后提出，建設(shè)公共服務(wù)型政府對(duì)我國(guó)改革進(jìn)程有決定性影響;傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府難以為繼;呼吁加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。

以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政體制改革

我在2006年前后，相繼提出以政府轉(zhuǎn)型為主線推進(jìn)行政體制改革的一系列政策建議，對(duì)相關(guān)決策發(fā)揮了一定的參考作用。在我看來(lái)，行政體制改革不突破，建設(shè)公共服務(wù)型政府就難以有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2006年2月6日上午，溫家寶總理在國(guó)務(wù)院小禮堂主持召開(kāi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者座談會(huì)，重點(diǎn)討論政府工作報(bào)告和“十一五”規(guī)劃綱要草案。我在這次座談會(huì)上建議將“加快行政管理體制改革”寫(xiě)入政府工作報(bào)告，并建議“及早組織力量研討‘十一五時(shí)期行政體制改革總體方案”。溫家寶總理當(dāng)場(chǎng)表示，報(bào)告中改革的分量要進(jìn)一步加強(qiáng)，關(guān)于改革的內(nèi)容不要吝惜筆墨。

我很高興地看到，無(wú)論是當(dāng)年的政府工作報(bào)告還是“十一五”規(guī)劃綱要中，都用較大篇幅敘述“行政管理體制改革”，并明確“加快轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制改革的核心”。

2008年3月9日，在全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議上，我以《推進(jìn)新階段全面改革的三點(diǎn)建議》為題作了大會(huì)發(fā)言。這是我第一次作為全國(guó)政協(xié)委員在人民大會(huì)堂發(fā)言。

我認(rèn)為，行政管理體制改革不僅涉及到政府轉(zhuǎn)型及公共服務(wù)領(lǐng)域的問(wèn)題，也涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等一系列問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的主要考慮是，同以往的30年相比，新階段行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需求要大得多，迫切得多。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，首先在于通過(guò)行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向由市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，為市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用提供體制保障;推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，重點(diǎn)在于通過(guò)行政管理體制改革，確立政府在公共服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用，以強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，提高政府的公共服務(wù)能力;解決腐敗問(wèn)題，重點(diǎn)在于通過(guò)行政管理體制改革，從制度上制約權(quán)力與資本的結(jié)合，解決體制性、機(jī)制性的腐敗問(wèn)題，使權(quán)力正確行使;統(tǒng)籌中央與地方關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)行政管理體制改革形成一個(gè)合理的中央地方權(quán)力和利益格局，并建立與此相適應(yīng)的財(cái)政稅收體制和官員考核機(jī)制。

2013年3月，我在全國(guó)政協(xié)十二屆一次會(huì)議上以《以政府改革帶動(dòng)全面改革的突破》為題作了第三次大會(huì)發(fā)言。之所以在如此重要的場(chǎng)合提出這一建議，主要是因?yàn)辄h的十八大以后，改革再次成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，以改革紅利釋放發(fā)展?jié)摿Φ姆諊挖厔?shì)正在形成。全社會(huì)對(duì)能不能抓住當(dāng)前政府換屆的改革時(shí)間窗口，以政府改革為切入點(diǎn)實(shí)現(xiàn)全面改革的突破有著很大的期待。對(duì)此，我主要提出3點(diǎn)建議：

第一，以改變“增長(zhǎng)主義”政府傾向?yàn)橹攸c(diǎn)理順政府與市場(chǎng)關(guān)系。第二，以政府向社會(huì)放權(quán)為重點(diǎn)深化社會(huì)體制改革。第三，把優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)作為行政體制改革的重點(diǎn)。

參與“放管服”改革成效第三方評(píng)估

2015年7月，中改院受?chē)?guó)務(wù)院辦公廳委托，承擔(dān)“推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”相關(guān)政策措施落實(shí)情況的第三方評(píng)估。這是社會(huì)智庫(kù)首次參與國(guó)事評(píng)估。中改院組成了以我為組長(zhǎng)的評(píng)估調(diào)研組，在廣泛調(diào)研后，8月15日，我?guī)ьI(lǐng)團(tuán)隊(duì)共同完成《推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革向縱深發(fā)展——關(guān)于“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”政策落實(shí)情況的第三方評(píng)估報(bào)告》。9月16日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽(tīng)取匯報(bào)。我代表課題組就參與全國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)政策落實(shí)情況的第三方評(píng)估作簡(jiǎn)要匯報(bào)。

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后已成為深化簡(jiǎn)政放權(quán)的突出矛盾。主要表現(xiàn)在監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后的矛盾問(wèn)題突出、監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后掣肘簡(jiǎn)政放權(quán)改革，要以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)形成深化簡(jiǎn)政放權(quán)的現(xiàn)實(shí)路徑。建議把監(jiān)管轉(zhuǎn)型作為深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革的主攻方向，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體制進(jìn)行總體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性重構(gòu)，以此帶動(dòng)“含金量”更高、社會(huì)受益面更廣、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)更直接的行政權(quán)力下放。

在以上分析的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，第一，要提高監(jiān)管的有效性，必須要深化監(jiān)管體制改革，完善包括專業(yè)性監(jiān)管和綜合性監(jiān)管在內(nèi)的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管?chē)?yán)格分開(kāi)。第二，推行法人承諾制，形成以企業(yè)信用為基礎(chǔ)的事后監(jiān)管。第三，全面實(shí)施企業(yè)自主登記制度。同時(shí)，提出要率先推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管轉(zhuǎn)型，加快推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管法治化進(jìn)程。

提出行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的相關(guān)建議

2008年，我在向全國(guó)政協(xié)提交的提案中建議，建立中央改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)以及中央與地方的利益關(guān)系。2013年1月，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》出臺(tái)前，我在溫家寶總理主持召開(kāi)的對(duì)政府工作報(bào)告稿征求意見(jiàn)的座談會(huì)上提出，下一步的大部門(mén)制改革，要按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，把重點(diǎn)放在優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)上。在當(dāng)年的全國(guó)政協(xié)大會(huì)上，我作了題為《以政府改革帶動(dòng)全面改革的突破》的大會(huì)演講，其中第三點(diǎn)提出“把優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)作為行政體制改革的重點(diǎn)”，并提出了具體建議。

2015年1月26日下午，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取專家學(xué)者和企業(yè)界人士對(duì)政府工作報(bào)告的意見(jiàn)建議。在這次座談會(huì)的發(fā)言中，我提出了“行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整”的建議。李克強(qiáng)總理當(dāng)場(chǎng)“布置作業(yè)”，希望我所在的中改院繼續(xù)深入研究從中央政府到基層政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)?？偫斫晦k課題后，中改院立即成立了由我主持的課題組。我們首先要做的事情就是系統(tǒng)梳理我國(guó)歷次行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本歷程、經(jīng)驗(yàn)與矛盾問(wèn)題，并分析國(guó)際行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本經(jīng)驗(yàn)。在座談會(huì)后，我和我的同事加班加點(diǎn)完成，并提出行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改革成為新階段簡(jiǎn)政放權(quán)改革向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵和重點(diǎn)，在全面深化改革中居于中樞地位，牽動(dòng)影響全局，并正式提交《面向2020年的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改革（60條建議）》。我們高興地看到，這份報(bào)告中建議的“市場(chǎng)監(jiān)管總局”“金融監(jiān)管總局”“國(guó)家移民局”“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”等都在后續(xù)的機(jī)構(gòu)改革中有所反映。

今年是改革開(kāi)放40周年。40年來(lái)，我國(guó)以處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系為核心確立并不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義的成功之路，實(shí)現(xiàn)了走向經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的歷史跨越。當(dāng)前，我國(guó)的全面深化改革站在了新的歷史起點(diǎn)，以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的政府改革仍然面臨諸多重大課題，關(guān)鍵是進(jìn)一步解放思想，關(guān)鍵是重行動(dòng)、抓落實(shí)、見(jiàn)成效。

（本文為遲福林先生應(yīng)約為《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》“40年40個(gè)瞬間”欄目特別撰寫(xiě)）

責(zé)編：張偉