把握政府投資審計職能定位創(chuàng)新政府投資審計工作

應(yīng)國平

政府投資審計是國家審計機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國審計法》及其實施條例等法律法規(guī)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計監(jiān)督。政府投資審計監(jiān)督的范圍已逐步由真實性、合法性審計逐步過渡到管理性審計、效益性審計，審計方式由工程決（結(jié)）算逐步過渡到跟蹤審計，初步形成了較完善的政府投資審計理念和方法。地方審計機關(guān)應(yīng)站在一個全新角度和一個全新高度正確把握政府投資審計職能定位，在政府投資審計工作中應(yīng)勇于理論和實踐創(chuàng)新。下面從把握政府投資審計職能定位角度，對創(chuàng)新政府投資審計工作進(jìn)行了一些思考。

一、創(chuàng)新政府投資審計理念

一是提升政府投資審計工作為我市經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的理念，圍繞黨委政府的重大投資決策部署開展政府投資審計。隨著政府重大重點項目快速推進(jìn)，新城建設(shè)日新月異，舊城改造取得突破，為適應(yīng)城市建設(shè)“大投入、大建設(shè)、大發(fā)展”的形勢需要，政府投資審計工作要不斷創(chuàng)新工作思路和方法，全面審計、突出重點，找準(zhǔn)政府投資審計工作的關(guān)鍵點、切入點，圍繞構(gòu)建財政審計大格局思路，理念要新、眼界要寬、思路要廣、方法要多、重點要突出、熱點要聚焦，不斷拓展政府投資審計領(lǐng)域，將政府投資相關(guān)的建設(shè)單位、行業(yè)主管部門、行政管理部門作為政府投資審計監(jiān)督的重點對象，將全部政府性投資項目納入審計視野，努力構(gòu)建政府投資審計工作新格局，實現(xiàn)政府投資審計工作新發(fā)展。

二是提升政府投資項目管理審計在政府投資項目決（結(jié)）算審計中的地位，在制度、體制和機制層面上為市委市政府提出切實可行建議。以服務(wù)政府經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)來開展投資項目審計工作，通過工程決（結(jié)）算審計、工程投資管理審計和工程投資專項調(diào)查審計等審計方式，關(guān)注政府投資項目管理中的薄弱環(huán)節(jié)，注重揭示和反映政府投資管理中的普遍性和特殊性問題，揭示和反映政府投資項目管理中存在的重大問題，分析問題產(chǎn)生的原因，從制度、體制和機制層面上提出高質(zhì)量的建議，促進(jìn)健全有利于政府投資工作科學(xué)發(fā)展的外部環(huán)境，當(dāng)好政府投資決策和管理工作的好參謀和好助手。

三是提升績效審計在政府投資審計工作中的地位，創(chuàng)新政府投資審計工作模式。注重政府投資項目的政策執(zhí)行、項目管理、資金使用、資源利用、行政效能等方面評價工作，促進(jìn)政府投資建設(shè)單位、行業(yè)主管部門、行政管理部門等轉(zhuǎn)變職能和觀念，提高政府投資項目管理效能。注重對政府重大重點市政項目和重要民生資金建設(shè)項目開展績效審計，政府投資績效審計實際上是以工程項目的計劃、組織、決策和控制等管理職能為對象的一種經(jīng)濟效益審計，發(fā)揮審計監(jiān)督與服務(wù)職能，堅持以項目資金為主線，以項目管理為基礎(chǔ)，對項目建設(shè)全過程進(jìn)行審計，在項目管理審計基礎(chǔ)上對政府投資項目績效進(jìn)行評價。

二、創(chuàng)新政府投資審計工作制度

一是盡快研究制定和完善地方政府投資審計的相關(guān)規(guī)章制度。制定和完善政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督管理辦法，明確審計機關(guān)在政府投資項目審計的法律地位，為實施政府投資審計創(chuàng)造良好的法律、法規(guī)環(huán)境；建立政府投資審計經(jīng)費保障制度，制定和完善“政府投資項目審計經(jīng)費保障管理辦法”，政府投資項目審計所需要的審計經(jīng)費應(yīng)由財政予以充分保證，納入財政預(yù)算管理，專項用于政府投資項目審計。

二是建立和完善政府投資審計工作協(xié)調(diào)配合機制。通過與發(fā)展改革委、重點辦、建委、財政局、監(jiān)察局等部門建立政府投資項目審計工作聯(lián)席會議制度，不定期地向各成員單位通報政府投資審計結(jié)果，更好地發(fā)揮投資監(jiān)管機制的整體效能作用。通過與政府投資建設(shè)責(zé)任單位建立審計工作聯(lián)系制度，及時了解和掌握政府投資項目建設(shè)進(jìn)展情況，及時提供政府投資審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

三是完善審計部門投資審計工作機制和業(yè)務(wù)制度。制定和完善政府投資項目竣工結(jié)算審計操作規(guī)程、政府投資項目結(jié)算審計審核會商管理暫行規(guī)定等方面規(guī)章制度，完善政府投資審計工作程序，完善委托工程造價咨詢公司工程結(jié)算審計工作規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，完善委托社會中介公司協(xié)議及承諾文書，明確委托業(yè)務(wù)雙方權(quán)責(zé)利關(guān)系，實現(xiàn)投資項目長效管理，形成用制度管人、按制度審計的良好局面。

三、創(chuàng)新政府投資審計工作管理

一是規(guī)范投資審計管理，夯實投資審計基礎(chǔ)工作。逐步完善政府投資項目信息收集、整理、歸納、更新等工作，有計劃開展政府投資項目基本情況的調(diào)查摸底工作，建立和完善政府投資項目審計對象數(shù)據(jù)庫，保持對項目動態(tài)信息的定期更新，創(chuàng)造條件實現(xiàn)現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)和日常項目管理運用審計管理系統(tǒng)在政府投資審計工作中的運用，提高政府投資審計工作效率，為政府投資審計工作科學(xué)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

二是嚴(yán)格執(zhí)行項目計劃管理，杜絕項目安排隨意性。將投資審計項目列入了地方年度審計項目計劃管理，結(jié)合政府投資建設(shè)項目計劃、項目實施、項目竣工情況，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，每年從符合審計條件的政府主導(dǎo)投資的建設(shè)項目庫中選擇投資項目列入年度審計工作項目計劃，經(jīng)審計機關(guān)黨組討論通過后報市政府批準(zhǔn)實施。投資審計項目納入年度審計項目計劃管理后，項目計劃在執(zhí)行中一般不追加任務(wù)，體現(xiàn)投資審計項目計劃的嚴(yán)肅性。

三是加強聘請外部人員的管理，確保協(xié)審工作質(zhì)量。為有效緩解政府投資審計力量不足與審計工作任務(wù)繁重的矛盾，通過政府購買勞務(wù)、服務(wù)外包等方式，積極聘請外部專業(yè)人員參與政府投資建設(shè)項目審計。規(guī)范聘請外部人員參與政府投資審計工作的行為，通過采取建章立制、嚴(yán)格準(zhǔn)入、質(zhì)量控制、結(jié)算復(fù)核、業(yè)務(wù)考核等多項管理措施，加強對外聘人員、協(xié)審質(zhì)量、協(xié)審風(fēng)險、廉能建設(shè)等方面的監(jiān)督管理，確保政府投資審計工作質(zhì)量。

四、創(chuàng)新政府投資審計工作方法

一是做好投資項目決（結(jié)）算審計工作，加強工程項目管理審計。政府投資審計工作應(yīng)以結(jié)算審計為基礎(chǔ)，加大項目管理審計力度，豐富投資審計內(nèi)容，投資審計工作應(yīng)實現(xiàn)從單純的工程決（結(jié)）算審計向工程管理審計發(fā)展。政府投資項目管理審計包括前期基本建設(shè)程序管理、招投標(biāo)程序管理、合同管理、簽證變更管理、項目資金管理、工程預(yù)算執(zhí)行管理、工程造價控制管理、工程結(jié)算數(shù)超概算以及工程質(zhì)量等內(nèi)容，投資審計層次提高，投資審計內(nèi)容在每年財政“同級審”報告中才能得以較大篇幅反映，體現(xiàn)投資審計工作成果，投資審計工作地位才能體現(xiàn)。政府投資項目管理審計充實了項目投資審計報告的內(nèi)容，審計報告不再是簡單的核減數(shù)字，還包括項目管理方面的問題，并針對性的提出整改意見和建議，對于政府投資相關(guān)的建設(shè)單位、行業(yè)主管部門和政府行政管理部門提高政府投資項目管理水平、提高政府投資效益有重大意義。

二是做好財務(wù)審計與工程結(jié)算審計有機結(jié)合工作，逐步改變單純的工程結(jié)算審計方法。整合審計資源，充分發(fā)揮審計部門財務(wù)審計職能優(yōu)勢，將基建財務(wù)審計與工程結(jié)算審計相結(jié)合，及時交流溝通，發(fā)現(xiàn)問題疑點，讓投資審計不留死角，將工程竣工結(jié)算審計與工程財務(wù)決算審計同步進(jìn)行，促進(jìn)基建工程結(jié)算和項目資產(chǎn)的順利移交。積極思考和探索財務(wù)審計方法在工程結(jié)算審計工作中運用課題。目前，工程項目結(jié)算審計工作主要是由有資質(zhì)的專業(yè)工程師完成，審計方法采用工程預(yù)決算工作方法，部分工程結(jié)算審計取證不夠完善；財務(wù)審計取證嚴(yán)謹(jǐn)，以事實為依據(jù)，以財經(jīng)法律為準(zhǔn)繩，財務(wù)審計方法在一定程度上能彌補工程結(jié)算方法的不足，財務(wù)審計方法運用在投資審計工作中是大勢所趨，對提高工程審計質(zhì)量和防范審計風(fēng)險意義重大。

三是做好建設(shè)項目跟蹤審計工作，實現(xiàn)投資項目的全過程監(jiān)督。檢查政府投資相關(guān)部門有無依據(jù)黨和國家重大方針政策及時出臺地方政府投資相關(guān)配套政策、實施細(xì)則等；檢查政府投資相關(guān)行業(yè)主管部門、行政管理部門有無依法履行各種行政管理的職能，嚴(yán)格執(zhí)行各項政策，嚴(yán)格項目管理。規(guī)范和完善政府投資項目審計監(jiān)督工作，正確處理管理和監(jiān)督關(guān)系，建立重點項目跟蹤審計制度，主動跟進(jìn)，關(guān)口前移，源頭防控，實施動態(tài)監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，把問題解決在萌芽狀態(tài)，做到事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督，促進(jìn)項目建設(shè)單位控制造價、加強管理、提高效益。

五、創(chuàng)新政府投資審計廉能管理

一是通過建章立制工作，從制度層面上加強政府投資審計效能建設(shè)。將政府投資項目結(jié)算審計程序、步驟、要求等以制度的形式確定下來，使投資審計工作公開透明、有據(jù)可依、陽光運行，最大限度的減少自由裁量權(quán)，規(guī)范投資審計行為。通過制度建設(shè)，進(jìn)一步推動政府投資審計工作的法制化、制度化和規(guī)范化，促進(jìn)政府投資審計工作質(zhì)量的提高和審計風(fēng)險防控。通過主動建立“防火墻、隔離網(wǎng)”，明確自身的定位，專業(yè)的工作交給專業(yè)公司去完成。

二是建立審計人員準(zhǔn)入機制，從人員素質(zhì)上加強政府投資審計效能建設(shè)。爭取政府對投資項目審計工作的重視和支持，采取不同措施解決投資審計力量不足的問題，如：通過設(shè)立投資審計中心或投資審計直屬專業(yè)局等專業(yè)機構(gòu)充實政府投資審計人員、從政府部門抽調(diào)和審計部門內(nèi)部培養(yǎng)政府投資審計人員、采用長期外聘的方式增加政府投資審計人員、服務(wù)外包方式向社會中介機構(gòu)購買服務(wù)等。

三是建立審計項目質(zhì)量控制機制，從采取切實有效措施上加強政府投資審計效能建設(shè)。建立和完善投資審計業(yè)務(wù)會議制度，健全投資審計業(yè)務(wù)操作規(guī)程，完善投資審計項目復(fù)核機制，尤其建立工程結(jié)算初審結(jié)果復(fù)審制度，解決“由誰復(fù)核、復(fù)核審計經(jīng)費保障”實際問題。

（作者單位：南昌市審計局）