深化城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革展望
————以南京市為例

汪廣豐

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟工作的主線, 也是推動城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文結(jié)合南京實際，就深化城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有針對性地提出了對策建議。

一、準(zhǔn)確研判現(xiàn)狀

2016年以來，南京市主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。市委市政府召開了工作會議，出臺了《關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意見》等“1+5+3+3”系列文件，落實“三去一降一補”任務(wù)，取得階段性成效：建設(shè)行業(yè)供求關(guān)系、政府和企業(yè)理念行為發(fā)生積極變化；加大房地產(chǎn)市場調(diào)控力度，落實穩(wěn)控房價措施，擴大供地規(guī)模，加強市場監(jiān)管，穩(wěn)定市場預(yù)期，保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展；置換政府債務(wù)589億元，防范化解金融風(fēng)險，設(shè)立市城建發(fā)展基金；推進“放管服”改革，落實降成本“雙二十條”和減稅清費政策，打造網(wǎng)上批、快遞送、不見面政務(wù)服務(wù)新模式，推行投資項目預(yù)審代辦制；到2020年化解水泥產(chǎn)能448萬噸；聚焦基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障等短板領(lǐng)域?qū)嵤?20個項目，總投資7028億元，其中，“十三五”期間投資4825億元，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資年增幅達10%。

當(dāng)前，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍存在一些問題：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革扎實推進，但實現(xiàn)高水平供需平衡的任務(wù)還十分繁重；潛在隱患需要高度重視；協(xié)調(diào)推進能力有待增強。補短板與去杠桿、保持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展與解決房價高企問題之間需統(tǒng)籌兼顧。一些政策措施需要完善細(xì)化，補短板等工作還不精準(zhǔn)扎實；城鄉(xiāng)建設(shè)供給體系質(zhì)量效益和全要素生產(chǎn)率還不高，有效優(yōu)質(zhì)供給不足，供給結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象依然存在。

因此，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要全面把握基本要求，一要堅定目標(biāo)，以推進“三去一降一補”為當(dāng)前重點，以創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，提高全要素。二要做到七個結(jié)合，統(tǒng)籌部署與精準(zhǔn)施策相結(jié)合，重點突破與帶動一般相結(jié)合，市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，解決當(dāng)前突出問題和完善體制機制相結(jié)合，供給側(cè)改革和需求側(cè)管理相結(jié)合，促改革和穩(wěn)增長防風(fēng)險相結(jié)合，貫徹中央要求和立足本地實際相結(jié)合。三要統(tǒng)籌推進各項任務(wù)。

二、聚焦“三去一降一補 ”五大任務(wù)

（一）去桿桿

1.去土地財政桿桿

2014年5月，有關(guān)研究機構(gòu)以土地出讓收入占一般財政預(yù)算收入的比例得出土地財政依賴程度而推出的“2013年全國45個樓市限購城市土地財政依賴程度排名”顯示，大多數(shù)城市土地財政依賴程度超過50%，低于50%的只有12個城市，南京以110．0%居第3名。

（1）積極穩(wěn)妥推進財政體制改革。合理劃分中央與地方政府事權(quán)財權(quán)，理清不同層級政府供給公共產(chǎn)品的責(zé)任，實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配，保證地方政府擁有提供基本公共服務(wù)的穩(wěn)定財政收入來源，降低土地收入在財政中的占比。

（2）完善地方稅體系，讓地方稅成為城鄉(xiāng)建設(shè)的基本資金來源。培育地方主體稅種，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進，將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態(tài)空間。深化改革，激發(fā)社會活力，以繁榮的民營經(jīng)濟增加財政收入。

（3）建立可持續(xù)的城鄉(xiāng)建設(shè)投融資體制。完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“錢從哪里來”的體制機制。打通地方政府直接融資渠道，改變過分依賴銀行貸款的融資結(jié)構(gòu)，形成包括間接和直接融資在內(nèi)的多元化融資結(jié)構(gòu)。在健全法律法規(guī)和地方政府債務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范透明的投融資機制，健全地方債券發(fā)行管理制度，搭建市場化投融資平臺，創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，發(fā)揮政策性金融機構(gòu)作用。積極穩(wěn)妥推廣PPP項目模式，完善制度，加強監(jiān)管，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力與效率。

（4）創(chuàng)新土地供應(yīng)政策。構(gòu)建出讓、劃撥、作價出資（或入股）、租賃或先租后讓、租讓結(jié)合的多元化土地利用和供應(yīng)模式，強化土地開發(fā)各環(huán)節(jié)剛性管理，讓土地儲備陽光化。

（5）再造城鎮(zhèn)化紅利分配機制。摒棄以地生財、融資、謀發(fā)展的模式，消除不公。變土地平衡為城市平衡，政府不再主要靠賣地而通過增加稅收來保證財源。

2.去地方政府債務(wù)桿桿

（1）健全地方政府債務(wù)管理體制。一是健全地方政府債務(wù)余額限額制度。二是實行政府債務(wù)預(yù)算管理全覆蓋。三是建立地方政府債務(wù)限額及債務(wù)收支情況隨同預(yù)算公開的常態(tài)機制。四是加強地方政府負(fù)債指標(biāo)考核，建立責(zé)任追究制度。

（2）嚴(yán)控新增債務(wù)投向。一是嚴(yán)格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟社會領(lǐng)域和對地方經(jīng)濟社會發(fā)展全局有重大影響的項目。二是明確新增政府債務(wù)使用方向。新增債券安排與地方風(fēng)險程度掛鉤。三是加快置換政府存量債務(wù)。在2018年底前，將符合置換條件的政府存量債務(wù)全部置換為政府債券，優(yōu)先置換高利率政府債務(wù)，降低債務(wù)成本，緩解當(dāng)期償債壓力。

（3）界定政府和企業(yè)債務(wù)責(zé)任。一是加強政府或有債務(wù)監(jiān)管。對確需政府代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，要將代償部分納入預(yù)算;對確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的，按程序報批后予以轉(zhuǎn)化;對違法違規(guī)擔(dān)保的，依法解除擔(dān)保關(guān)系。新增或有債務(wù)嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。二是推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型。劃清政府與融資平臺公司界限，融資平臺公司舉借的債務(wù)不得納入政府債務(wù)，政府不得為企業(yè)舉債承擔(dān)償還責(zé)任或提供擔(dān)保。

（4）主動防控各類債務(wù)風(fēng)險。一是嚴(yán)控政府債務(wù)風(fēng)險。嚴(yán)格劃清政府與企業(yè)債務(wù)責(zé)任，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，政府債務(wù)不得推給企業(yè)償還。建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。二是增強地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險的能力。

3.去招商引資杠桿

新區(qū)園區(qū)建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃，恪守生態(tài)底線。一是在各類新區(qū)園區(qū)嚴(yán)格依法執(zhí)行城市規(guī)劃。凡不符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進行建設(shè)的，一律按違法處理。未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域，不得進行建設(shè)。二是嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，促進提高新增產(chǎn)能質(zhì)量。提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，制定產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化新增產(chǎn)能布局和結(jié)構(gòu)，嚴(yán)禁新增低端落后產(chǎn)能，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（二）補短板

1.完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“投到哪里去”的體制

（1）以高質(zhì)量、均衡性為標(biāo)準(zhǔn)，找準(zhǔn)短板。高質(zhì)量包括基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)高質(zhì)量、市民生活高質(zhì)量、自然環(huán)境高質(zhì)量。均衡性是指發(fā)展的平衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。凡是不符合高質(zhì)量、均衡性要求的，就是短板。短板不同于問題，只有那些事關(guān)全局性、長遠性、基礎(chǔ)性、根本性的突出問題，才是短板；短板也不同于劣勢，有的板與其他系統(tǒng)相比是長板，但在系統(tǒng)內(nèi)部明顯滯后，也是短板。

（2）投資擴張必須適度。在面臨的主要矛盾是結(jié)構(gòu)性而不是周期性的情況下，進才是穩(wěn)的根基。進就是解決經(jīng)濟運行中的供給側(cè)、結(jié)構(gòu)性、體制性問題。供給側(cè)是主要矛盾，需求側(cè)起著為解決主要矛盾營造環(huán)境的作用。投資擴張只能適度，不能過度，決不可主次不分。

（3）減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給。一是以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城市建設(shè)。實現(xiàn)多規(guī)合一和城鄉(xiāng)一體及城市設(shè)計全覆蓋。二是健全城建項目民主化科學(xué)化決策機制，構(gòu)建群眾參與決策的有效機制。三是提高前期工作質(zhì)量，形成分級儲備、滾動實施的政府投資項目儲備機制。四是健全政府投資全過程監(jiān)控和績效評估制度。五是加強全過程工程質(zhì)量控制。六是強化創(chuàng)新驅(qū)動，建立企業(yè)主體、市場導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研融合的技術(shù)創(chuàng)新體系和國際化引領(lǐng)型工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，弘揚工匠精神。

2.推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

（1）加強制度供給。一是以戶籍制度改革為關(guān)鍵，實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，實現(xiàn)向新市民轉(zhuǎn)變。二是推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，釋放農(nóng)村土地的資本屬性。

（2）形成市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)機制。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。政府要恪守權(quán)力邊界，尊重市場規(guī)律，尊重農(nóng)民擇善而從的自主權(quán)，提供足夠的發(fā)展機會和社會保障，不能強迫農(nóng)民進城上樓，保證農(nóng)民工“進得來”“融得進”“住得下”“過得好”。

3.統(tǒng)籌推進重點項目建設(shè)

（1）優(yōu)化城市布局。構(gòu)建 “多心開敞、軸向組團、擁江發(fā)展”的城市空間布局和“主城區(qū)——新城——新市鎮(zhèn)——鄉(xiāng)村”的網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)體系，建設(shè)江北新區(qū)、新城副城和空港、海港、高鐵樞紐經(jīng)濟區(qū)。構(gòu)建“四城、七片、多點”多中心的地下空間系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和干線、支線、纜線型多級銜接的地下綜合管廊網(wǎng)絡(luò)。推進區(qū)域融合發(fā)展，先行推進寧鎮(zhèn)揚毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展。

（2）打贏污染治理攻堅戰(zhàn)。把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，以雨污分流為基礎(chǔ)，黑臭水體整治為突破，加強水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護，確保飲用水質(zhì)安全，有序建設(shè)海綿城市。以調(diào)整產(chǎn)業(yè)、能源、交通結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局為重點，持續(xù)治理大氣污染。有效管控土壤污染，整體修復(fù)山水林田湖草自然生態(tài)。

（3）構(gòu)建綜合立體交通系統(tǒng)。建成以南京為中心的“米”字形放射狀省域綜合交通及高速鐵路網(wǎng)絡(luò)，“八射一聯(lián)”都市圈城際軌道網(wǎng)，“十四射”放射狀高速公路網(wǎng)，南京以下12．5米深水航道和24座過江通道。建成“井字三環(huán)、 軸向放射、組團快聯(lián)”的高快速路網(wǎng)和主城“經(jīng)六緯十”的主干路網(wǎng)框架及主城與副城新區(qū)的快速通道體系，落實“窄馬路、密路網(wǎng)、小街區(qū)”的空間布局，打通“斷頭路”，標(biāo)本兼治緩解交通擁堵，構(gòu)建“公交＋自行車＋步行”的綠色出行模式，以軌道交通為主導(dǎo)落實公交優(yōu)先，合理增建停車設(shè)施。

（4）加強歷史文化名城保護。串聯(lián)整合資源，保護“襟江帶湖、龍蟠虎踞”的山水環(huán)境，“依山就水、環(huán)套并置”的都城格局，“南北交融、承古啟今”的建筑風(fēng)格和歷史文化遺產(chǎn)、歷史軸線地段街區(qū)、工業(yè)遺產(chǎn)。

（5）發(fā)展裝配式建筑。突出龍頭企業(yè)引領(lǐng)，推行總承包建設(shè)模式，將BIM 技術(shù)融入建設(shè)全過程，打造完整產(chǎn)業(yè)鏈，推動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，推進建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（6）推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動。解決突出問題，補齊污水處理、生活垃圾治理、戶廁改造、糞污治理、危房改造等短板。提升村容村貌，保護鄉(xiāng)村山水田園景觀和傳統(tǒng)村落與建筑、歷史文化名村。提檔升級農(nóng)村公路，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)聯(lián)網(wǎng)互通。

（三）去庫存

一是堅決遏制房價上漲。堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，下決心解決房地產(chǎn)市場問題，建立嚴(yán)禁投機和促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制。二是形成金融和房地產(chǎn)的良性循環(huán)，防控金融風(fēng)險。三是健全廉租房制度，實現(xiàn)人人享有適當(dāng)住房。四是建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，完善多層次住房供給政策和市場調(diào)控體制。五是推進租購?fù)瑱?quán)，發(fā)展住房租賃市場特別是長期租賃，保護租賃利益相關(guān)方合法權(quán)益，支持專業(yè)化、機構(gòu)化、規(guī)?；庾》孔赓U企業(yè)發(fā)展，加大租賃住房建設(shè)和土地供給力度，租賃房供地占住房供地比例達30%以上。六是通過人的城鎮(zhèn)化去庫存，有效釋放農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)購房需求，跨越戶籍的門檻，進城安居樂業(yè)。七是加快保障性住房建設(shè)，實現(xiàn)中低收入住房困難家庭“應(yīng)保盡保”，推動公共住房建設(shè)由集中向分散、由整體開發(fā)向開發(fā)配建的轉(zhuǎn)變，推行多元混居模式?！笆濉逼陂g，全市開工建設(shè)1500萬平方米保障性住房，城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率不低于23%。八是保持合理住宅供地規(guī)模節(jié)奏，穩(wěn)定市場預(yù)期。八是完成全市現(xiàn)有1500萬平方米棚戶區(qū)改造，有序推進老舊住宅小區(qū)綜合整治。

（四）降成本

一是深化放管服改革，降低企業(yè)制度性交易成本。改革工程項目審批制度，推廣“不見面審批”和“雙隨機、一公開”監(jiān)管，削減行政審批事項和執(zhí)業(yè)資格數(shù)量，減少審批環(huán)節(jié)，降低中介評估費用，實施市場負(fù)面清單制度，構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系。二是推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事。三是降低企業(yè)稅負(fù)成本和稅費負(fù)擔(dān)。四是降低企業(yè)用能用地、融資、用工、物流等生產(chǎn)要素成本。

（五）去產(chǎn)能

1.淘汰落后產(chǎn)能

打通制度梗阻，注重定位、目標(biāo)、措施精準(zhǔn)，用市場和法治的辦法關(guān)停整治建設(shè)行業(yè)“三高兩低”企業(yè)，確保應(yīng)去盡去。提高環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等準(zhǔn)入門檻。

2.處置“僵尸企業(yè)”

按照企業(yè)主體、政府推動、市場引導(dǎo)、依法處置的辦法，分類有序處置，把職工分流安置放在重中之重。

深化城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點在于“三去一降一補”，不能因為包袱重而等待、困難多而不作為、有風(fēng)險而躲避、有陣痛而不前，要樹立必勝信念，堅定不移向前推進，全力打好攻堅戰(zhàn)。