用途管制下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方式的研究

摘 要 農(nóng)地自古以來(lái)就是我國(guó)重要的物質(zhì)生產(chǎn)資料。隨著人類(lèi)文明的發(fā)展，人們對(duì)農(nóng)田的認(rèn)知不再只停留在生產(chǎn)層面，更加重視起農(nóng)地保護(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的作用。土地用途管制制度的提出對(duì)農(nóng)地資源的生產(chǎn)和生態(tài)功能進(jìn)行了最大化的利用，但這一舉措相應(yīng)會(huì)損害相關(guān)利益群體的利益。農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償制度是最重要的農(nóng)地用途管制保障制度，是平衡協(xié)調(diào)兩者之間的利益最有效的方式。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地 用途管制 生態(tài)補(bǔ)償方式

作者簡(jiǎn)介：熊木棉，廣西師范大學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.305

嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制制度難免會(huì)對(duì)管制區(qū)域內(nèi)的相關(guān)群體的利益造成損害。在高度經(jīng)濟(jì)化發(fā)展的背景下，相關(guān)利益群體有用地的權(quán)利和用地的需求，如果只有單一的強(qiáng)制性管制手段卻缺乏有效的補(bǔ)償機(jī)制有違環(huán)境公平。農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償制度平衡了各經(jīng)濟(jì)利益主體的需求，是農(nóng)地保護(hù)和管理的有效運(yùn)行機(jī)制。

一、相關(guān)理論問(wèn)題分析

相關(guān)的理論問(wèn)題有：

（一）農(nóng)用地及土地用途管制制度

《中華人民共和國(guó)土地管理法》將土地主要分為農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地。農(nóng)用地具體劃分為耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。

土地用途管制是指國(guó)家根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展情況，通過(guò)實(shí)踐中的土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)制度按照總體的土地資源利用規(guī)劃劃分土地的用途、對(duì)改變土地用途嚴(yán)格管制以及動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)土地利用的保證土地資源的合理利用和優(yōu)化配置的制度。土地用途管制制度具有法定性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，農(nóng)地要按規(guī)定地用途使用，如耕地就要進(jìn)行耕種不允許不經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)用途審批程序就違法占用、違法建設(shè)，即使是將耕地荒置也要承擔(dān)相應(yīng)的懲罰性后果。如此強(qiáng)制性設(shè)置地核心目的就在于切實(shí)保護(hù)農(nóng)地，嚴(yán)格管控農(nóng)用地的動(dòng)態(tài)總量，提高農(nóng)地的使用效率并優(yōu)化土地資源配置，從根本上達(dá)到保護(hù)農(nóng)地的目的。

（二） 農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償及補(bǔ)償方式

農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償是指，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)地使用者為了持續(xù)的創(chuàng)造收益，對(duì)農(nóng)地的過(guò)度使用使農(nóng)地生態(tài)環(huán)境惡化，為了降低生態(tài)惡化程度的同時(shí)保證人類(lèi)對(duì)農(nóng)地生態(tài)正常使用需求以及生態(tài)產(chǎn)品的需求，政府和社會(huì)第三方通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等生態(tài)補(bǔ)償方式對(duì)農(nóng)田保護(hù)利益相關(guān)群體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性或社會(huì)保障性補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償方式有兩種分類(lèi)方式，一是按照補(bǔ)償?shù)木唧w支付方法進(jìn)行分類(lèi)，分為貨幣和實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力技術(shù)補(bǔ)償；二是根據(jù)補(bǔ)償基金的來(lái)源可以分為私人交易、市場(chǎng)貿(mào)易、生態(tài)認(rèn)證及公共財(cái)政支付等。

二、用途管制下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋厝恍苑治?/p>

從公共物品理論的角度來(lái)看，公共物品是與私人物品相對(duì)的概念，有廣義和狹義之分。狹義的公共物品是指供社會(huì)成員共同享有具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品。根據(jù)公共物品理論和我國(guó)的土地國(guó)情，農(nóng)地具有公共物品的屬性。在自利原則的驅(qū)使下，無(wú)需購(gòu)買(mǎi)就能進(jìn)行消費(fèi)的公共物品使人們會(huì)產(chǎn)生一種“搭便車(chē)”的現(xiàn)象，希望自身最大化公共物品的利用，只想要享受更多社會(huì)提供的福利，最終造成公共物品消費(fèi)過(guò)度，避無(wú)可避的產(chǎn)生哈丁“公地悲劇”式的后果。在這種情勢(shì)之下，我國(guó)采用強(qiáng)制性的用途管制制度讓管制區(qū)內(nèi)的利益群體承擔(dān)農(nóng)用地保護(hù)的大部分成本，雖然有效的遏制了“搭便車(chē)”現(xiàn)象，但可能有違機(jī)會(huì)公平和環(huán)境公平。

農(nóng)地在生態(tài)系統(tǒng)中承擔(dān)重要職能，其物質(zhì)資料的特性為使用者增加經(jīng)濟(jì)收益，維持社會(huì)安定；自然資源的屬性維系穩(wěn)定的生態(tài)安全。我們必須要對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，但又不能無(wú)端損害管制區(qū)內(nèi)群體的利益，因此我們必須要在現(xiàn)實(shí)的博弈中找到一個(gè)化解爭(zhēng)端的平衡點(diǎn)。

從外部性理論的角度來(lái)說(shuō)，薩繆爾森將外部性定義為生產(chǎn)或消費(fèi)環(huán)節(jié)中隊(duì)其他團(tuán)體給予了無(wú)需補(bǔ)償?shù)氖找妫ㄕ獠啃裕┗驈?qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀荆ㄘ?fù)外部性）的情形。對(duì)管制區(qū)內(nèi)利益群體而言，農(nóng)地用途管制制度使其使用農(nóng)地的發(fā)展機(jī)會(huì)受到限制，如果沒(méi)有補(bǔ)償機(jī)制來(lái)平衡協(xié)調(diào)受損的利益就是負(fù)外部性。

所以，農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)利益協(xié)調(diào)制度，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)地收益結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，為各利益相關(guān)主體二次分配利益關(guān)系，由各方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮激勵(lì)利益相關(guān)群體投身農(nóng)地生態(tài)保護(hù)的機(jī)制，是最有效的在能夠解決搭便車(chē)現(xiàn)象的同時(shí)還能進(jìn)一步激勵(lì)人們對(duì)農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行主動(dòng)的保護(hù)，使外部經(jīng)濟(jì)性擴(kuò)大的設(shè)想成為可能的方式。而農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方式作為生態(tài)補(bǔ)償制度的重要組成部分，它的設(shè)置合理與否、效益高低對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行云鸬疥P(guān)鍵的作用。

三、用途管制下現(xiàn)有農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方式及存在的問(wèn)題

在用途管制的背景下，我國(guó)實(shí)踐中的農(nóng)地生態(tài)保護(hù)所采用的生態(tài)補(bǔ)償方式以及實(shí)踐中存在的問(wèn)題有：

（一）實(shí)踐中的生態(tài)補(bǔ)償方式

較早開(kāi)始以生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)調(diào)節(jié)農(nóng)地在用途管制制度下所產(chǎn)生的利益沖突的有上海市、昆山市、蘇州市、無(wú)錫市等等，這些地區(qū)都是以地方權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)出臺(tái)意見(jiàn)辦法的途徑來(lái)規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w方式，如2009年上海市政府出臺(tái)的《建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若干意見(jiàn)》提出對(duì)農(nóng)地的生態(tài)補(bǔ)償方式要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，還要政策扶持生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)和發(fā)展生態(tài)旅游，以此作為農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞剑?011年昆山市政府出臺(tái)的《昆山市基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》明確政以財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式貨幣作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞剑?013年蘇州市委常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整完善生態(tài)補(bǔ)償政策的意見(jiàn)》以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法對(duì)農(nóng)田進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕椒?，但是蘇州市在積極探索建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式。由此可見(jiàn)，各地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償方式主要是以政府縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主。

（二）存在的問(wèn)題

根據(jù)國(guó)內(nèi)以上的生態(tài)補(bǔ)償方式的實(shí)踐，用途管制下的農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方式主要存在以下問(wèn)題：

1.資金來(lái)源單一

我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金的來(lái)源有二，一是政府縱向補(bǔ)償，即政府采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行補(bǔ)償。二是市場(chǎng)橫向補(bǔ)償，指市場(chǎng)交易主體在遵守政府根據(jù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的法規(guī)范圍內(nèi)利用市場(chǎng)交易的經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。但根據(jù)以上實(shí)踐，我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償方式一直沿用政府的縱向補(bǔ)償，市場(chǎng)橫向補(bǔ)償模式有少部分地區(qū)嘗試建立，但是進(jìn)程太慢，難以形成向國(guó)內(nèi)推廣的典型示范。單純一政府財(cái)政作為支撐這樣的方式下，不僅發(fā)放的人均補(bǔ)償金不高，還會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政造成壓力，也不利于社會(huì)財(cái)富總量的積累。

2.補(bǔ)償支付方式單一

對(duì)于農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方式基本上是貨幣補(bǔ)償，是“供血型”的補(bǔ)償方式，對(duì)于其他的生態(tài)補(bǔ)償支付方式還處在探索階段，像上海市這樣在法律文件中列舉“造血式”的補(bǔ)償方式的地區(qū)少之更少。不可否認(rèn)，直接的貨幣補(bǔ)償能夠最快的安撫用途管制區(qū)內(nèi)受益主體的情緒，彌補(bǔ)當(dāng)下因限制用地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，但這并非長(zhǎng)久計(jì)：第一，隨著整體收入水平的提高，單純的金錢(qián)補(bǔ)償不足以作為激勵(lì)受益主體長(zhǎng)期進(jìn)行農(nóng)地生態(tài)保護(hù)的機(jī)制，造成投機(jī)違法使用農(nóng)地現(xiàn)象的反彈；第二，不利于發(fā)揮農(nóng)地原本具有的物質(zhì)生產(chǎn)資料的價(jià)值；第三，不利于管制區(qū)內(nèi)主體的經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性問(wèn)題

在我國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)地使用主要用以維系使用者的家庭基本生活，所以，管制區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也是根據(jù)農(nóng)地使用者在使用農(nóng)地時(shí)的投入與產(chǎn)出后的純粹收益并結(jié)合地區(qū)的平均經(jīng)濟(jì)水平計(jì)算出的基本數(shù)額，以此作為貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)填平損失，并在穩(wěn)定、平衡的情況下激勵(lì)農(nóng)地使用者改變現(xiàn)有生產(chǎn)方式，積極參與到生態(tài)建設(shè)中去。但考慮到農(nóng)地使用者意識(shí)形態(tài)層面的問(wèn)題，根據(jù)蔡銀鶯等人的實(shí)證調(diào)查研究，他們?cè)敢鈪⑴c生態(tài)建設(shè)的決定性因素是收益能否替代原有的生計(jì)并產(chǎn)生高于原有收益水平的經(jīng)濟(jì)收入。所以，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性的角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在不斷的提高，現(xiàn)實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越不能抵消農(nóng)地使用者因管制受限的建設(shè)成本和機(jī)會(huì)成本。盡管管制區(qū)內(nèi)的政府會(huì)在中央統(tǒng)一的指導(dǎo)下根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等因素動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是這并不能從根本上改變因管制而落后的經(jīng)濟(jì)水平。

四、多元化農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方式

多元化生態(tài)補(bǔ)償方式的完善是解決當(dāng)前問(wèn)題的關(guān)鍵：

（一） 政府主導(dǎo)，市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的方式

社會(huì)情勢(shì)不斷動(dòng)態(tài)變化的，在生態(tài)補(bǔ)償方式建立的初期尚且可以只以政府縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)應(yīng)對(duì)。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)利益的追求的增長(zhǎng)，單純的政府補(bǔ)償方式捉衿見(jiàn)肘。所以，根據(jù)我國(guó)土地基本國(guó)情，探索建立健全以政府主導(dǎo)為前提，積極引導(dǎo)社會(huì)多方參與到其中，建立橫向市場(chǎng)補(bǔ)償方式，如生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證，調(diào)動(dòng)受償主體的農(nóng)地生產(chǎn)功能使用和市場(chǎng)參與的積極性，只有這樣順應(yīng)社會(huì)的變化和根據(jù)人們的意愿來(lái)多元化農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方式才能在優(yōu)化資源配置的同時(shí)提高生態(tài)效益。

（二）豐富生態(tài)補(bǔ)償方式

1.政策補(bǔ)償，指中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的權(quán)利和機(jī)會(huì)的對(duì)口式補(bǔ)償。被補(bǔ)償?shù)恼谑跈?quán)的權(quán)限和期限之內(nèi)，利用政策上的優(yōu)惠待遇，根據(jù)地區(qū)特色進(jìn)一步制定一些創(chuàng)新性的政策，籌措資金，大力扶持地區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)激勵(lì)其保護(hù)生態(tài)的積極性和主動(dòng)性。

2.智力和技術(shù)補(bǔ)償，主要是由補(bǔ)償主體向管制區(qū)提供如智力咨詢(xún)服務(wù)、技術(shù)輔導(dǎo)服務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)，為管制區(qū)內(nèi)特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)輸送和培養(yǎng)具有技術(shù)和管理、創(chuàng)新能力的智力型人才。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在發(fā)展地區(qū)特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，不能忽略農(nóng)地本身的生產(chǎn)功能?；A(chǔ)設(shè)施不健全導(dǎo)致部分農(nóng)地使用者將農(nóng)地荒置的現(xiàn)象，這會(huì)嚴(yán)重?fù)p失農(nóng)地的生產(chǎn)效益。所以，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對(duì)農(nóng)地資源的高效利用有著保障性的作用。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。天氣的波動(dòng)會(huì)直接對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)生影響，災(zāi)害性的天氣必然會(huì)導(dǎo)致減產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)收入的穩(wěn)定性得不到保障，被補(bǔ)償者從事農(nóng)業(yè)的積極性降低，農(nóng)地荒置不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)。因此，政府可以在財(cái)政預(yù)算中，編制農(nóng)地使用者農(nóng)業(yè)保障基金，用于設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。有了穩(wěn)定的保障，農(nóng)地使用者發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的意愿會(huì)更強(qiáng)烈。

（三）合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國(guó)目前的具體情況，要保證農(nóng)地生態(tài)建設(shè)的效果不能在局限于單純的貨幣補(bǔ)償。管制區(qū)內(nèi)的受償主體需要通過(guò)多元化的技術(shù)補(bǔ)償和智力補(bǔ)償?shù)确绞絹?lái)改變?cè)械纳a(chǎn)體系，在保證現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境不再遭受進(jìn)一步破壞并使現(xiàn)有環(huán)境得到改善的前提下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。在此過(guò)程中，受償主體投入的學(xué)習(xí)成本、時(shí)間成本等保護(hù)環(huán)境的各項(xiàng)成本大大增加。所以政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算中，有必要計(jì)算這些受償主體的合理成本投入。再者，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定還要考量地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及受償主體對(duì)農(nóng)地使用的依賴(lài)程度。通過(guò)多方面的因素考慮后，最終制定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

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