信訪法治化的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇

摘 要 信訪是作為國家核心制度的補(bǔ)充而存在的，且具有中國特色的制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，大量的社會(huì)沖突、矛盾等現(xiàn)象往往會(huì)通過信訪渠道而體現(xiàn)出來。目前，我國現(xiàn)行的信訪制度與大量的信訪境象相比，則存在滯后問題，且弊端叢生。由于我國司法體系尚不夠完善，各種權(quán)力制衡與社會(huì)正文的維護(hù)尚存在諸多問題。本文就信訪法治的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇進(jìn)行系統(tǒng)闡述，以期為實(shí)現(xiàn)信訪法治化提供更多的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞 信訪 信訪制度 法治化 政府 公民

作者簡介：林華東，淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院副教授，中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院2017級行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向：行政法學(xué)、行政法治。

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.304

隨著我國改革開放的不斷深入、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，促使我國社會(huì)逐步進(jìn)入了一個(gè)人民內(nèi)部矛盾的凸顯期，同時(shí)也加劇了信訪“洪峰”的出現(xiàn)。雖然，我國在國家層面上不斷地出臺各種信訪條例、規(guī)定，但目前的信訪“洪峰”問題卻未得到根本性變化與解決，且信訪機(jī)構(gòu)仍處于高負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)。因此，加強(qiáng)對信訪、信訪制度建設(shè)的研究，則成為了當(dāng)前學(xué)界所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。本文認(rèn)為：欲完善我國信訪制度須從制度內(nèi)部的體制關(guān)系著手，通過信訪法治化之路才能真正進(jìn)一步規(guī)范信訪法律援助制度、信訪處理聽證制度等，最終實(shí)現(xiàn)高效保障信訪制度的時(shí)代性，滿足人民需求。本文就信訪法治的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇進(jìn)行系統(tǒng)闡述。

一、信訪的概念梳理與歷史沿革

（一）信訪概念的厘定

信訪是指公民、法人或其他組織依法、依規(guī)通過書信、現(xiàn)代通信平臺、電話以及走訪等形式向各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)反映當(dāng)前社會(huì)情況或個(gè)人生活（或工作）情況等，或提出自己投訴請求，或提出相關(guān)的意見、建議等行為。因此，信訪即是公民向各級行政主體表述意愿的一種活動(dòng)，也是參與國家政治生活的重要方式之一。

信訪制度則是以信訪活動(dòng)為核心設(shè)計(jì)的相關(guān)制度。廣義的信訪制度：是由國家層面設(shè)計(jì)、確定的，并對信訪人、被信訪對象產(chǎn)生高度的規(guī)范、約束作用；狹義的信訪制度：自建國以來的相關(guān)信訪制度性安排。因此，信訪制度具有高度的政治民主性、人民維權(quán)性以及“半司法性”的特點(diǎn)。

（二）信訪制度的歷史沿革

1951年，我國信訪制度與組織體系的逐步完善，但在文革期間則一度處于“癱瘓”或“半癱瘓狀態(tài)”。直至1995年時(shí)，國務(wù)院頒布《信訪條例》，這也標(biāo)志著我國信訪工作真正邁向法制化。2014年時(shí)，國家信訪局頒布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》，同時(shí)明確提出：要通過改革信訪工作制度，逐步健全、及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。同時(shí)，也再一次加快了信訪法治化的進(jìn)程。

二、信訪法治的現(xiàn)實(shí)困境分析

（一）多元組織體系，削弱了政治權(quán)威性

目前，我國信訪制度是一個(gè)多元組織體系，其機(jī)構(gòu)重疊、歸口不一，在各級黨委、人大、政府機(jī)構(gòu)以及相關(guān)職能部門均設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)（或信訪窗口）。雖然，各不同機(jī)構(gòu)受理的信訪側(cè)重點(diǎn)不同，其性質(zhì)卻是相同的，但是受多元化信訪組織體系的影響，既造成了各機(jī)構(gòu)的信訪工作效率卻極為低下，也導(dǎo)致很多案件在各部門之間進(jìn)行著“流轉(zhuǎn)”即無法找到真正的相關(guān)責(zé)任部門。正是這種多元組織體系造成了各信訪機(jī)構(gòu)缺乏管制協(xié)調(diào)，加之信訪信息不共享而造成了信訪者的不認(rèn)同，甚至導(dǎo)致大量信訪不斷升級現(xiàn)象的發(fā)生。長久下去，必然會(huì)導(dǎo)致黨政機(jī)關(guān)政治權(quán)威性被削弱。

（二）剛性責(zé)任機(jī)制，萌發(fā)了基層激進(jìn)主義

為了切實(shí)將矛盾解決在基層，實(shí)現(xiàn)確保社會(huì)穩(wěn)定的目的，中央就信訪工作責(zé)任制進(jìn)行了強(qiáng)化，甚至將信訪工作納入到地方政績考核體系之中。雖然，在剛性責(zé)任機(jī)制下，各地政府均對信訪工作予以了高度重視，但因一些信訪案件本身就針對當(dāng)?shù)卣?，這也導(dǎo)致個(gè)別地方政府在無法解決群眾上訪問題時(shí)，也采用了過激、錯(cuò)誤的“堵”、“抓”、“黑名單”等手段，在無法有效解決上訪問題時(shí)，越級上訪事件也隨之增加，這也促使基層激進(jìn)主義顯現(xiàn)萌發(fā)、發(fā)展，甚至造成了不良的社會(huì)輿情。

（三）權(quán)利救濟(jì)功能，弱化了國家治理基礎(chǔ)

法治社會(huì)中解決矛盾糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的基本途徑就是司法途徑。但是，當(dāng)前的信訪制度卻更多的是借助行政權(quán)威來執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致行政權(quán)威承擔(dān)公民權(quán)利救濟(jì)功能。盡管，信訪制度下的行政權(quán)威幫助了很多公民實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)正義，但這種依靠上級行政主體的介入實(shí)現(xiàn)信訪、救濟(jì)途徑的同時(shí)，即使矯正了司法不公，但也存在個(gè)別權(quán)力機(jī)關(guān)、高層黨政領(lǐng)導(dǎo)“過度”替代了司法救濟(jì)功能，甚至一些基層群眾將信訪視為是優(yōu)于司法救濟(jì)的“特殊權(quán)利”，既造成信訪功能出現(xiàn)錯(cuò)位，也消解、沖擊了各級司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性，從另一角度來看，這是對國家治理基礎(chǔ)的一種弱化。

三、信訪法治化的路徑選擇

信訪應(yīng)是柔性扶助制度，但事實(shí)上卻逐步成為了另一種救濟(jì)方式，并與其他主要救濟(jì)制度出現(xiàn)了“抗衡”，甚至被基層群眾視為一種“優(yōu)于”，甚至是超越國家司法救濟(jì)或其他行政救濟(jì)的重要救濟(jì)形式，并出現(xiàn)了一股“信訪不信法”、“有事就信訪”的錯(cuò)誤思想，并在潛移默化之中弱化了國家治理的基礎(chǔ)。

（一）改變多元組織體系下的信訪困境

首先，從各級行政機(jī)關(guān)（或相關(guān)職能部門）將信訪機(jī)構(gòu)分離出來，僅在人大建立信訪機(jī)構(gòu)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：爭議解決機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨(dú)立性是絕大多數(shù)的訪民訴求。因此，我國信訪法治化路徑的選擇過程中，既要避免因各級行政機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)在處理大量信訪案件過程中效率低問題，也要確保信訪機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性，這就需要將信訪機(jī)構(gòu)從行政機(jī)關(guān)予以脫離，并通過單獨(dú)設(shè)立來提高信訪機(jī)構(gòu)的公信力，這對提升信訪案件處理的高效性、有效性具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。有機(jī)地將信訪與人大制度結(jié)合，既可以避免“向上負(fù)責(zé)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，還有利于促進(jìn)信訪制度逐步由原來的“向上負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)向“向下負(fù)責(zé)”。作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，其在法理上具有超越司法、行政機(jī)關(guān)的效力；最重要的一點(diǎn)就是人大代表是人民群眾切身利益的“代言人”，其可以有效地對人民群眾的切身利益予以維護(hù)。因此，應(yīng)在人大常委會(huì)增設(shè)信訪工作委員會(huì)，其職責(zé)就是指導(dǎo)、監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的信訪工作。同時(shí)，還需在市縣兩級設(shè)立專門的信訪協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織各責(zé)任部門共同地、集中地接待上訪群眾，真正實(shí)現(xiàn)“一站式接訪、一條龍辦理”，在提高信訪工作效率的同時(shí)，也能夠全面降低群眾信訪成本。

其次，完善行政權(quán)力監(jiān)督，完善行政監(jiān)察專員制度。由古至今，一切有權(quán)力的人都有可能出現(xiàn)覽勝權(quán)力的問題，因此，行政權(quán)力也需要被監(jiān)督。雖然，在國務(wù)院層面已設(shè)置了監(jiān)察部，但行政監(jiān)察效力卻出現(xiàn)了相對缺失現(xiàn)象，其行政監(jiān)察制度的不完善性也被“放大”。因此，可以將行政檢察權(quán)直接交予人大，并在法律層面上對紀(jì)檢部門、行政監(jiān)察專員的權(quán)力加以明確、并在其權(quán)力運(yùn)作程序予以規(guī)范，以提高行政監(jiān)察專員工作效力。

（二）從運(yùn)行機(jī)制上摒棄傳統(tǒng)信訪工作模式

十八大以后，中央已經(jīng)就信訪工作機(jī)制效能低下問題進(jìn)行著不斷的嘗試與改革，如改變了原有信訪排名通報(bào)制度等，且將更多的精力放在的信訪源頭治理問題上。本文認(rèn)為：欲推進(jìn)信訪法治化，還需要從以下幾方面入手：

首先，全面推進(jìn)信訪信息化建設(shè)。通過建立、完善信訪信息化制度，既可以利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢拓寬信訪渠道，也促進(jìn)了信訪的便捷化、公開化、高效化。同時(shí)，網(wǎng)上受理信訪制度，還可以引導(dǎo)群眾“多上網(wǎng)、少走訪”；并將受理、辦理、結(jié)果等重要環(huán)節(jié)通過網(wǎng)絡(luò)予以公開，最終實(shí)現(xiàn)信訪事項(xiàng)的溯源，即“可查詢、可追溯、可督辦、可評價(jià)”，這對提高信訪受理效率及訪民滿意度均具重要意義。

其次，依法規(guī)范信訪工作及相關(guān)流程。一是要嚴(yán)格按相關(guān)法定權(quán)限、程序?qū)π旁L機(jī)構(gòu)的職責(zé)、工作流程等進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)還要不斷提高信訪工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，提高其為人民服務(wù)意識與能力，使之能夠依法、依規(guī)為訪民辦實(shí)事，更要依法、依規(guī)去維護(hù)訪民的合法權(quán)益，最大程度地解決訪民訴求。二是要規(guī)范內(nèi)容，即按當(dāng)前《信訪條例》規(guī)定以及涉法、涉訴信訪工作改革要求，最大程度地發(fā)揮法定訴求表達(dá)渠道的各項(xiàng)功能、作用；同時(shí)，還要徹底將信訪、訴訟予以分離，真正將涉法、涉訴信訪納入到法治軌道之中，最大程度地維護(hù)司法權(quán)威。三是規(guī)范秩序，既要嚴(yán)格按照《信訪條例》中的相關(guān)規(guī)定、原則，及時(shí)、就地解決訪民合理訴求，并在完成、強(qiáng)化屬地責(zé)任的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)訪民能夠自主地通過合法的、理性的信訪渠道、信訪方式逐級去表達(dá)自己的訴求或意見等。

第三，完善信訪事項(xiàng)公開聽證制度。信訪機(jī)構(gòu)必須健全信訪事項(xiàng)公開、“陽光信訪”、“陽光查證”機(jī)制，利用信訪聽證為訪民釋疑、解惑。這樣一來，既可以提高訪民及一些不明事情（或事件）真相群眾的“知情權(quán)”。同時(shí)，公開聽證制度，還可以將更多群眾關(guān)心的問題擺在明處，讓群眾能夠清楚事件的真相，避免出現(xiàn)群體性治安事件等。另外，為了確保聽證會(huì)的嚴(yán)肅性、公正性及聽證意見的法律效力，須將聽證意見作為終結(jié)意見，并為依法打擊處理提供有力證據(jù)，避免上訪人出現(xiàn)無理纏訪等事件的發(fā)生。

（三）引導(dǎo)信訪人依法、有序上訪，將涉法、涉訴信訪納入到司法軌道中

首先，將涉法、涉訴信訪納入司法軌道。受信訪門檻低、走司法程序費(fèi)用高、耗時(shí)長、基層信訪機(jī)構(gòu)不作為等因素影響，導(dǎo)致很多上訪人對政法部門出現(xiàn)了不信任現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了“信訪不信法”的怪象。因此，必須不斷提高司法公信力，讓更多的信訪案件理性地回歸到司法程序之中，逐步在全體公民心中樹立起“信法不信訪”的法治理念，并加以踐行。由于，信訪與司法均為法律規(guī)定的救濟(jì)渠道，因此，必須逐步將涉法、涉訴信訪納入到司法軌道中來，在有效提升法律地位、司法公信力的同時(shí)，也能夠充分發(fā)揮司法機(jī)構(gòu)的重要作用。

其次，建立信訪法律援助制度。信訪法治化之路，既要設(shè)計(jì)出與信訪制度相匹配的制度，還要確保相關(guān)制度的有效運(yùn)行。因此，建立信訪法律援助制度，既可以發(fā)揮出法制在解決信訪問題中的重要作用，還可以發(fā)揮出提高社會(huì)管理水平、高效化解矛盾的協(xié)作機(jī)制；同時(shí)，在為訪民、群眾提供更多法律幫助的基礎(chǔ)上，還能夠讓訪民能夠遵循法律渠道來解決矛盾、糾紛，并通過理性、法律維權(quán)來降低上訪率。

綜上所述，信訪法治化的路徑選擇，既需要為信訪制度走向法治化創(chuàng)造良好的政治環(huán)境、司法環(huán)境，還需要地方政府成為信訪制度法治化的引領(lǐng)者。同時(shí)，也需要信訪部門積極掌握各種群眾訴求的信息與動(dòng)態(tài)，爭取將任何影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患、事件消除在萌芽狀態(tài)，避免事態(tài)走向極端化。

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