行民交叉糾紛的一并審理問題研究

摘 要 在審判實踐當中，審理尤其是涉及不動產(chǎn)登記、行政許可以及行政機關對民事爭議所作的裁決等類型的案件時，往往會發(fā)現(xiàn)所審理的案件并非單一的行政或民事案件，各地對于如何處理這一問題也有著不同做法，既有合并審理，也有分開審理，兩者均有一定爭議。修訂后《行政訴訟法》第六十一條對這個問題給出了一個較為明確的答案。因此，本文結(jié)合實際思考該法條施行后可能會遇到的困難和問題，提出可行的建議，對于更好地解決行民交叉糾紛問題乃至推動行政法和民法的聯(lián)系互動都有積極意義。

關鍵詞 行政糾紛 民事糾紛 一并審理

作者簡介：李策，浙江省麗水市人民政府法制辦公室。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.288

一、行民交叉糾紛審理機制的現(xiàn)狀

（一）行民交叉糾紛的概念及類型

行民交叉糾紛的類型，根據(jù)引發(fā)糾紛的基礎法律關系不同而可以分為兩大類，即行政糾紛、民事糾紛哪一個是導致行民交叉糾紛的主因不同而劃分：

1. 民事糾紛是主因，行政糾紛主要伴隨民事糾紛而發(fā)生。這一類型的交叉糾紛主要反映在涉及行政登記和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中。行政登記往往是對民事行為產(chǎn)生的事實與責任、當事人地位，權屬等進行確認并宣告。行政裁決則是為了解決民事糾紛而產(chǎn)生的，民事糾紛是交叉糾紛中最初始的糾紛。

2. 行政糾紛是主因，民事糾紛主要伴隨行政糾紛而發(fā)生。這一類型的交叉糾紛主要反映在涉及行政許可、征收、征用的行政訴訟中。以行政許可為例，行政許可依行政相對人申請而賦予其某種法律資格或從事特定行為的權利。

（二）行民交叉糾紛當前的審理機制

在討論行民交叉糾紛的一并審理之前，筆者回顧了本次行訴法修訂之前的交叉糾紛審理機制：

1. 民事糾紛行政糾紛分別審理，即當事人分別提起兩種不同的訴訟，法院分別由民事和行政兩個審判庭分別審理并作出裁決。在實務當中，這種做法是比較普遍的一種，以筆者所工作的法院為例，通常依據(jù)上面提到的主因糾紛提前處理原則，如果以民事糾紛的裁判結(jié)果作為行政訴訟的前提，則先民后行，反之則是先行后民。

2. 民事糾紛行政糾紛同時審理，主要是在行政訴訟中附帶民事訴訟，其主要依據(jù)是最高人民法院關于行訴法的若干問題解釋第61條，只是在此前的實踐中對于該條能否作為民事糾紛行政糾紛同時審理的法律依據(jù)一直有一定爭議。

二、行民交叉糾紛一并審理機制的問題與爭議

（一）管轄權爭議問題

行民交叉糾紛一并審理的管轄權主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，行政案件集中管轄與民事案件管轄的爭議，其二，是對行民交叉糾紛的案件定性爭議。

現(xiàn)行的民事案件管轄與行政案件管轄分別是依據(jù)民事訴訟法與行政訴訟法，其中行政案件采用的是區(qū)域相對集中管轄原則，以筆者所在地為例，全市的行政案件主要2到3個法院集中管轄，在上述行政案件集中管轄法院對區(qū)域內(nèi)行政案件有管轄權的同時，他們對于行政案件相關的交叉的民事糾紛卻沒有管轄權。

這就造成了一個尷尬的局面，我們設計行民交叉糾紛一并審理機制的一個很重要目地就在于提高效率，一并解決糾紛，減輕當事人與法院的負擔。目前的民事案件管轄權與行政案件管轄權制度很大程度上制約了行民交叉糾紛一并審理機制所能適用的案件數(shù)量與地域范圍，許多當事人會因為集中管轄法院對民事糾紛無管轄權而無法要求對行民交叉糾紛一并審理，且可能不得不奔波于兩個不同法院應訴，于當事人而言是個不小負擔，于法院而言也無法提高效率。同時這一局面可能也無法很好地實現(xiàn)行民交叉糾紛一并審理機制的立法用意。因此，筆者以為如何解決行政案件集中管轄與民事糾紛管轄的矛盾是施行行民交叉糾紛一并審理機制后必須面對和解決的問題與爭議。

行民交叉糾紛的案件定性爭議主要行民交叉糾紛在法院內(nèi)部的分工上。我國是一元制司法體系的國家，民事糾紛和行政糾紛交由同一法院體系下的不同的審判庭來審理。那么施行行民交叉糾紛一并審理機制后，是否意味著該類型的糾紛全部都依當事人申請交由行政審判庭審理呢。筆者以為這顯然是不妥當?shù)模@在加重行政審判庭過重負擔的同時也是對法院內(nèi)部既有分工體系的一種破壞，在上文中筆者針對行民交叉糾紛中引發(fā)糾紛的基礎法律關系不同而將其進行了分類，因此在具體案件審判實務中，對于行民交叉糾紛不應不加區(qū)分一律地交由行政審判庭審理，而應根據(jù)交叉糾紛中占主要地位的糾紛類型具體問題具體分析，加以解決。

（二）民事行政兩種訴訟機制的不協(xié)調(diào)問題

這種不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在民事訴訟程序與行政訴訟程序兩者并存上。兩者在證據(jù)規(guī)則、歸責原則以及能否適用調(diào)解等這幾個方面均有一定的差異。

根據(jù)民事證據(jù)規(guī)則，民事糾紛的舉證責任分配主要遵循“誰主張誰舉證”，而行政糾紛依其證據(jù)規(guī)則，舉證責任分配主要是舉證責任倒置原則；在歸責原則上，民事糾紛通常采用的是過錯責任原則，而行政糾紛的歸責原則在法條中并無十分清晰明確的規(guī)定，從保護行政相對方的角度很多時候采用的是過錯推定原則。兩者如何并行同時又相互融合成為保障行民交叉糾紛一并審理機制順利運行的一個關鍵。

調(diào)解是解決民事糾紛眾多機制較為常用也有效的一種，而在行政糾紛解決機制，對于調(diào)解適用有著嚴格的限制甚至基本不適用調(diào)解。而行民交叉糾紛實質(zhì)是平等主體之間的矛盾沖突，只是因為有了行政機關的國家公權力因素介入而有其特殊性，使其具有公共性的色彩，筆者以為此時在不影響社會公共利益的情況如何適當運用調(diào)解也是解決行民交叉糾紛的一個重要的可選路徑。

（三）法院現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)與行民交叉糾紛的沖突

我國現(xiàn)有的法院體系對于內(nèi)部各業(yè)務庭的職能與分工是明確而有邊界的，盡管法院內(nèi)部會有輪崗制度，但從實際情況出發(fā)來看絕大多數(shù)時候一線各辦案法官除去新進法院時期外，都長期比較固定在某一業(yè)務庭工作。

這種情況勢必使各業(yè)務庭法官長期從事特定領域?qū)徟泄ぷ鳎ㄖ笮纬杀容^穩(wěn)定裁判思維模式與習慣，加之兩者在審判程序、舉證、歸責原則等多方面較大差異，對于此外的領域難免覺得有些生疏不適應，這種情況同樣存在于行政審判庭。通過與多位行政審判法官的交流，他們均表示的確對于如何一并審理行民交叉糾紛中的民事糾紛的確存在裁判思路上的不習慣與不適應。因此，如何在不打破法院現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)的情況組建一個結(jié)構(gòu)合理的審判合議庭來審判行民交叉糾紛是落實行民交叉糾紛一并處理機制的重要環(huán)節(jié)。

三、關于行民交叉糾紛一并解決機制的建議

經(jīng)過上文的討論分析，筆者以為當下行民交叉糾紛一并審理機制中主要存在管轄權爭議、訴訟機制不協(xié)調(diào)、法院組織機構(gòu)不適應這幾個問題，因此，結(jié)合域外經(jīng)驗，以《行政訴訟法》第六十一條為思考原點，在此嘗試提出解決問題的一些建議。

（一）建立合理管轄權爭議裁決機制

這里筆者主要以法日兩國立法模式作為借鑒吸收的對象，針對現(xiàn)實中存在的行政案件相對集中管轄的現(xiàn)狀以及行民交叉糾紛如何定性，該交由法院內(nèi)部哪個審判庭審理這兩個問題展開。

行政案件相對集中管轄是我國行政訴訟中一項重要的管轄權制度，實行已有較長的時間且實踐證明已經(jīng)取得良好的效果，同時民事案件管轄中的地域管轄也是其管轄權制度的基礎與核心。筆者以為對無論是對于民事訴訟法抑或行政訴訟法做出突破都是牽一發(fā)而動全身的，在實踐中不宜進行。那么參考結(jié)合日本法中的關聯(lián)移送制度，結(jié)合現(xiàn)有的民事訴訟中當事人可以選擇管轄地的相關規(guī)定，在立案階段，由法官向當事人進行釋明，告知其會依職權移送的情況，征得其同意，同時尊重當事人的自愿選擇權，最終決定是合并審理后的行民交叉糾紛的最終管轄法院，不失為可以選擇的一條路徑。

這一做法構(gòu)建于現(xiàn)有的行政與民事訴訟法基礎上，通過法官釋明，結(jié)合當事人的自愿選擇權，進行依申請或依職權的移送一并審理，既避免了行政案件集中管轄法院因為沒有民事糾紛部分管轄權而無法進行行民交叉糾紛一并審理的窘境，也避免了違反民事糾紛部分“不告不理”原則的問題。

（二）確立行政民事審判并行協(xié)調(diào)與融合機制

行政民事兩種不同的審判權運作有其各自的特點與差異，所謂融合兩者并行，從《行政訴訟法》第六十一條看，實際上該法條是以立法的形式清楚地確立了行政審判組織具有了特定情況下的民事審判權，從而打破了兩個部門法間的壁壘，這是兩者得以并行融合的前提。

筆者以為在審理行民交叉糾紛的案件中，針對其不同部分糾紛的情況還是應該融合中保持區(qū)別，在舉證責任、歸責原則上，還是應該民事糾紛部分適用民事訴訟的舉證責任分配與歸責原則，行政部分糾紛適用行政訴訟的舉證責任分配與歸責原則，考慮混合糾紛中各方當事人的具體情況，予以適當調(diào)整。在這一過程，筆者以為基礎法律關系先決原則是應該堅持，即在具體審理過程中，對于導致混合糾紛的基礎糾紛應該先行予以解決。

對于調(diào)解在行民交叉糾紛中的適用，針對行政法對于調(diào)解有嚴格的適用范圍的現(xiàn)狀，應予以充分遵守，但法官在具體審判中，可以綜合考量不損害社會公共利益這個大前提，從有利糾紛解決的角度出發(fā)，適當?shù)剡\用調(diào)解手段解決糾紛。

（三）設置相適應的審判組織

我國現(xiàn)行的法院組織機構(gòu)是嚴格區(qū)分各業(yè)務庭的審理案件范圍的，相應地各業(yè)務庭的法官也是術業(yè)有專攻的，實行行民交叉糾紛一并審理后，行政審判庭的法官將具有特定情況下的民事審判權。筆者無意貶低行政審判法官的民事審判能力，只是在實際中，由于長期從事某一特定領域案件的審理，也形成了自身穩(wěn)定的裁判模式與思維方式，不免對于另一領域案件的審理感到不適應，與專門的民事審判法官相比可能在思維模式上也有較大不同。

基于此，筆者設想在不新設機構(gòu)的情況下組建一個審理行民交叉糾紛的混合審判組織。得益于法院內(nèi)部的輪崗制度以及正常工作調(diào)整交流，實踐中，各級法院行政審判庭中一般均有一定數(shù)量同時具備豐富行政、民事案件審理經(jīng)驗的資深法官，他們可以擔任混合編成的合議庭的審判長，同是另外兩名合議庭庭組成人員則可以分別由來來自民事審判庭和行政審判庭的法官擔任，共同一并審理行民交叉糾紛，審判長維持平衡，盡可能保證一并審理的公正性與合理性。