特朗普政府對(duì)臺(tái)政策演進(jìn)及走向

佀 旭

特朗普?qǐng)?zhí)政以來，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)與博弈態(tài)勢(shì)日益加劇。“臺(tái)灣牌”作為美國制華遏華棋局中的重要“砝碼”，在特朗普戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中尤受青睞，臺(tái)灣問題也在美政府整體戰(zhàn)略考量中經(jīng)歷了從“交易籌碼”到“戰(zhàn)略籌碼”的轉(zhuǎn)變。美國對(duì)臺(tái)政策在調(diào)整中不斷變化演進(jìn)，其“一中政策”在顛簸中前行，從而對(duì)兩岸關(guān)系和臺(tái)海安全形勢(shì)構(gòu)成復(fù)雜深刻的影響。

一、特朗普政府對(duì)臺(tái)政策的演進(jìn)

特朗普勝選至今，這個(gè)善變的、商人色彩濃重的“非典型”總統(tǒng)給美國對(duì)臺(tái)政策帶來諸多不確定性。受此影響，美國對(duì)臺(tái)政策可謂“一波三折”，中美建交以來美國所奉行的“一中政策”也在不確定性中顛簸前行。

第一階段：主動(dòng)質(zhì)疑“一中政策”。特朗普候任美國總統(tǒng)時(shí)期，公開對(duì)“一中政策”的必要性提出質(zhì)疑，揚(yáng)言將臺(tái)灣問題與中美貿(mào)易問題等掛鉤，把臺(tái)灣視為解決中美其他矛盾與摩擦的“交易籌碼”。在美臺(tái)雙方的精心策劃下，2016年12月2日，特朗普接通了臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文的電話，打破了近40年來美臺(tái)高層無直接互動(dòng)的慣例，在國際社會(huì)引發(fā)軒然大波。特朗普通過推特將此事公之于眾后，面對(duì)美國內(nèi)外的質(zhì)疑，第一時(shí)間在推特上為自己辯解，稱：“多么有趣的事，美國向臺(tái)灣出售了數(shù)十億美元的武器裝備，但我卻不該接受臺(tái)灣方面的祝賀電話。”在外界廣泛擔(dān)憂商人總統(tǒng)對(duì)“一中政策”的嚴(yán)肅性不甚了解之時(shí)，特朗普在12月11日接受美國福克廣播公司采訪時(shí)稱：“我完全理解一中政策，但我不知道為什么我們必須受到它的約束，除非我們與中國在貿(mào)易等問題上能夠達(dá)成交易?！?017年1月13日，特朗普接受美國《華爾街日?qǐng)?bào)》時(shí)重申“不承諾奉行這一政策，除非看到北京在貿(mào)易和匯率等問題上取得進(jìn)步”，“一切都在談判之中，包括一個(gè)中國政策”。特朗普在就任總統(tǒng)前不斷在臺(tái)灣問題上挑起是非，制造事端，不管是否如他所說確實(shí)“理解一中政策”，但標(biāo)榜深諳“交易藝術(shù)”的特朗普要將臺(tái)灣問題作為“交易籌碼”的意圖昭然若揭。

第二階段：正面回應(yīng)“一中政策”。特朗普正式就任美國總統(tǒng)之后，向中方正式聲明將信守“一中政策”的立場(chǎng)，特朗普政府撲朔迷離的“一中政策”表面上又回歸了正軌。2017年2月10日，中美兩國元首首次通話，特朗普向中方鄭重聲明，美國政府將信守“一中政策”的立場(chǎng)。2017年4月份的“習(xí)特會(huì)”之前，美國白宮和國務(wù)院資深官員在回應(yīng)外界關(guān)切時(shí)，重申美國“一中政策”立場(chǎng)沒有改變，保證“在臺(tái)灣問題上不會(huì)出現(xiàn)意外”。出于對(duì)美國可能“棄臺(tái)”的強(qiáng)烈憂慮，臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文通過媒體與特朗普隔空對(duì)話，稱“不排除與特朗普本人再度通電話的可能”，卻遭到特朗普明確拒絕。特朗普聲稱，中國正“幫助我們解決一個(gè)大問題（朝核問題），不想在這個(gè)時(shí)候給習(xí)主席制造麻煩”。同年11月，特朗普首次對(duì)中國進(jìn)行國事訪問期間表示：“美國政府堅(jiān)持奉行一個(gè)中國政策?！笨梢哉f，在各方面壓力下，特朗普政策開始改變?cè)缙趯?duì)“一個(gè)中國”原則的態(tài)度立場(chǎng)，這也正是中美兩國展開良性互動(dòng)往來的前提和背景。

第三階段：逐步掏空“一中政策”。隨著美國對(duì)華戰(zhàn)略的大體確立，美對(duì)臺(tái)政策出現(xiàn)新轉(zhuǎn)折和新調(diào)整。在2017年底至2018年初，美國先后出臺(tái)三份重要戰(zhàn)略文件，正式將中國定性為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，揚(yáng)言將在軍事、經(jīng)濟(jì)、安全等關(guān)鍵領(lǐng)域與中國展開競(jìng)爭(zhēng)，并企圖構(gòu)筑“印太戰(zhàn)略”強(qiáng)化對(duì)中國的圍堵，甚至考慮在“印太”布局中為臺(tái)灣保留一席之地。2017年的美國《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》將“為臺(tái)灣提供合法防衛(wèi)需要和威懾力量”的相關(guān)內(nèi)容置于“印太地區(qū)戰(zhàn)略”板塊下加以明確。此后數(shù)月內(nèi)，美國政要紛紛在各種場(chǎng)合拋出臺(tái)灣是美國推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”重要一環(huán)的言論。與此同時(shí)，美國國會(huì)也積極配合已經(jīng)敲定的戰(zhàn)略構(gòu)想，加緊推動(dòng)多份涉臺(tái)友臺(tái)法案，特朗普亦簽署通過包括《2018財(cái)年國防授權(quán)法》 《與臺(tái)灣交往法》 《2019財(cái)政年度國防授權(quán)法》等有涉臺(tái)內(nèi)容的法案，涉及美臺(tái)政府間及軍隊(duì)間高訪、美臺(tái)軍艦互訪互停、臺(tái)軍參與美方軍事演習(xí)等內(nèi)容。美國一系列舉動(dòng)，嚴(yán)重背離“一個(gè)中國”原則和中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)相關(guān)精神，也脫離美國近40年來“一中政策”框架。美國一再重申“一中政策”立場(chǎng)沒有變，但在臺(tái)灣不斷被賦予新的戰(zhàn)略價(jià)值，“美臺(tái)關(guān)系”不斷被注入新的內(nèi)涵，自我承擔(dān)肩負(fù)更多“護(hù)臺(tái)”安全責(zé)任之下，美國一直聲稱所信奉的、本就刻意模糊的“一中政策”，正朝著更加空洞、虛化的方向發(fā)展。

二、特朗普政府重拾“臺(tái)灣牌”的邏輯與動(dòng)機(jī)

長(zhǎng)期以來，臺(tái)灣問題一直是美國制華棋局中的一枚重要“籌碼”。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著中美兩國關(guān)系不斷深化、中國國家實(shí)力的不斷增強(qiáng)和兩岸關(guān)系的逐步緩和，近年來臺(tái)灣問題在美國對(duì)華政策中的所謂“籌碼”作用，總體上呈現(xiàn)不斷弱化趨勢(shì)。中美之間合作面日趨增大、共同利益不斷拓展的結(jié)果，使得美國決策層逐步認(rèn)識(shí)到：利用“臺(tái)灣牌”的邊際收益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低過中美的合作收益，美國利用“臺(tái)灣牌”更趨于“低調(diào)”和“謹(jǐn)慎”。然而，特朗普當(dāng)選后，出于對(duì)美國霸權(quán)逐步衰落的事實(shí)，開始將中國視為最主要的戰(zhàn)略敵手，在政治、經(jīng)濟(jì)、安全等領(lǐng)域主動(dòng)對(duì)華進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)與博弈傾向劇增。在此背景下，美政府在戰(zhàn)略締造過程中愈發(fā)重視臺(tái)灣在牽制中國的“籌碼”作用，臺(tái)灣問題也開始從“交易籌碼”逐漸上升為“戰(zhàn)略籌碼”，利用臺(tái)灣問題向中國施壓也從早先策略性的談判手段轉(zhuǎn)變成為具有戰(zhàn)略意義的博弈籌碼。

中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)加劇，美國“借臺(tái)遏華”企圖抬頭。在奧巴馬時(shí)期，中美兩國在中美保持合作并管控分歧達(dá)成共識(shí)，美國在處理臺(tái)灣問題上趨于謹(jǐn)慎。在美國致力于推動(dòng)的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，美國并未賦予臺(tái)灣明確的角色，避免給“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)，盡量減少中國大陸的戰(zhàn)略反彈。但近年來美國國內(nèi)“疑華”勢(shì)力總體呈上升趨勢(shì)。自2015年以來，美國政界、軍界、學(xué)界等陷入了一場(chǎng)規(guī)?？涨暗膶?duì)華戰(zhàn)略大辯論，直至2017年底特朗普政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，美國政府開始明確宣稱對(duì)華接觸政策的失敗，并將中國定義為美國的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”和現(xiàn)行國際秩序的“修正者”。為強(qiáng)化對(duì)中國的戰(zhàn)略壓力，特朗普上臺(tái)后，在經(jīng)歷了早期的搖擺后，開始在強(qiáng)化美臺(tái)關(guān)系尤其在強(qiáng)化對(duì)臺(tái)防務(wù)合作上進(jìn)行突破，正以“切香腸式”的方式逐步改變傳統(tǒng)對(duì)臺(tái)政策，不斷試探中國反應(yīng)，對(duì)中美兩國關(guān)系和兩岸關(guān)系均形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

美國內(nèi)親臺(tái)反華保守勢(shì)力蘇醒，推動(dòng)美臺(tái)關(guān)系急劇升溫。美國“一中政策”的推行已歷經(jīng)7位總統(tǒng)近40年的時(shí)間，但美國民主、共和兩黨在對(duì)臺(tái)政策上依然存在較大差異：民主黨在對(duì)臺(tái)政策傾向上一向較為謹(jǐn)慎，而共和黨更趨于強(qiáng)硬。共和黨總統(tǒng)候選人特朗普就任后，美國國內(nèi)政界、軍界、學(xué)界等親臺(tái)勢(shì)力明顯較奧巴馬時(shí)期更為活躍，陣容與能量更為強(qiáng)大，諸如現(xiàn)任國家安全事務(wù)助理博爾頓、國防部負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的助理部長(zhǎng)薛瑞福、眾議院外交委員會(huì)主席羅伊斯等人士均是赫赫有名的親臺(tái)高官。同時(shí)，受中美競(jìng)爭(zhēng)博弈日益加劇的影響，“親臺(tái)反中”逐漸成為美國政界的跨黨派、跨陣營的共識(shí)，“以臺(tái)制華”已成為一種新的“政治正確”。自2017年以來，美國國會(huì)拋出的諸多涉臺(tái)提案屢屢獲得參眾兩院壓倒性的高票通過，對(duì)提案本身是否違背“一個(gè)中國”政策并無太多異議。可見，美國“親臺(tái)”勢(shì)力正在形成合力，不斷加速推動(dòng)美臺(tái)關(guān)系的升溫，對(duì)中美政治基礎(chǔ)的沖擊作用將更加凸顯。

臺(tái)灣戰(zhàn)略價(jià)值的提升，誘發(fā)美國重塑臺(tái)灣戰(zhàn)略角色。在亞太區(qū)域范圍內(nèi)，臺(tái)灣具有極為關(guān)鍵的地緣政治價(jià)值。臺(tái)灣自古素有中國“七省之藩籬、東南之鎖鑰”之定位，尤其對(duì)中國這個(gè)正由陸及海邁進(jìn)的新興大國而言，臺(tái)灣更具安固海防、邁向深藍(lán)的戰(zhàn)略意義；而對(duì)美國來說，臺(tái)灣位于西太平洋上“第一島鏈”的中樞，在冷戰(zhàn)時(shí)期是對(duì)抗蘇聯(lián)陣營的“不沉的航空母艦”，在冷戰(zhàn)后是推進(jìn)“民主化”改造的“燈塔”。隨著中國海外利益的拓展，維護(hù)海洋合法權(quán)益及主權(quán)的意愿與能力逐漸提升，臺(tái)灣作為中國大陸走向海洋的門戶，戰(zhàn)略價(jià)值越發(fā)得到美國的重視。在特朗普的“印太戰(zhàn)略”視角下，臺(tái)海、南海區(qū)域是美國構(gòu)筑“菱形”安全體系的重心與要道。今年來，美國艦機(jī)頻繁在臺(tái)海、南海海域出沒，通過售臺(tái)潛艇技術(shù)等提升臺(tái)灣軍力水平，將“美國在臺(tái)協(xié)會(huì)”新館打造成針對(duì)大陸的“軍情堡壘”，簽署多份深化美臺(tái)防務(wù)的法案，逐步推進(jìn)與“印太戰(zhàn)略”的兼容對(duì)接。美國正通過加強(qiáng)美臺(tái)防務(wù)合作方式，將臺(tái)灣塑造為“印太戰(zhàn)略”的重要支點(diǎn)。

蔡英文當(dāng)局加大向美迎合力度，美國樂見其作為遏華“馬前卒”。蔡英文執(zhí)政以來拒不承認(rèn)“九二共識(shí)”，封閉兩岸對(duì)話的大門。在一系列內(nèi)外困局和執(zhí)政危機(jī)面前，蔡英文當(dāng)局企圖通過美國幫扶尋求“突圍”。與此同時(shí)，特朗普對(duì)其海外安全承諾不以為然的態(tài)度及其善變作風(fēng)，使得蔡英文當(dāng)局不得不擔(dān)憂有被美國“拋棄”風(fēng)險(xiǎn)，從而更加堅(jiān)定其依靠美國、抗拒大陸的決心。為此，蔡英文多次向美國公開喊話，宣稱“臺(tái)灣有能力也有意愿與美國在印太區(qū)域共同合作，做出更多的貢獻(xiàn)”。為此，臺(tái)方在“外交部”下設(shè)“印太科”，在組織架構(gòu)上緊跟美國戰(zhàn)略步伐，企圖促進(jìn)臺(tái)灣融入美國的印太體系。臺(tái)方還隨美附和“中國威脅論”，將“一帶一路”倡議妖魔化，呼吁國際社會(huì)“一起來制約中國大陸”。此外，臺(tái)方在中美貿(mào)易糾紛、美對(duì)臺(tái)武器出口、向美軍方“租借”太平島等問題上，主動(dòng)向美國納“投名狀”，努力降低美國“棄臺(tái)”風(fēng)險(xiǎn)，迎合美國保守勢(shì)力，甘愿充當(dāng)美國遏華棋局中的馬前卒。

特朗普的個(gè)人性格特點(diǎn)，易于突破傳統(tǒng)共識(shí)。特朗普的商人出身，塑造了其主動(dòng)善變、精于算計(jì)的思維方式和強(qiáng)勢(shì)任性、實(shí)用主義濃重的性格特點(diǎn)，敢于為其所認(rèn)定的“利益”毫無顧慮地突破政策傳統(tǒng)，刻意制造不確定性以掩護(hù)真實(shí)企圖、肆無忌憚進(jìn)行戰(zhàn)略交易，這一點(diǎn)在其當(dāng)選之初曾將“一中政策”視為“交易籌碼”、上任前發(fā)出“免負(fù)責(zé)任”的言論當(dāng)中便暴露無遺。被外界看成是“特蔡通話”的幕后推手、美國傳統(tǒng)基金會(huì)研究員葉望輝就曾坦言：“‘特蔡通話’就是針對(duì)中國大陸，制造與大陸談判環(huán)境?！倍谔乩势照骄吐毢髮?duì)“一中政策”的“口頭上”回歸，并非緣于其將一改過往的不羈的行事作風(fēng)，而是通過許下“零成本”的口頭承諾，便于在穩(wěn)定中美關(guān)系的格局下，大膽地探索既能夠游走于一個(gè)中國原則邊緣、又能夠提升美臺(tái)實(shí)質(zhì)關(guān)系的一條“合法”挺臺(tái)路線，以此來不斷蠶食“一中政策”框架，并在日后與中國進(jìn)行博弈時(shí)占據(jù)有利地位。

三、特朗普政府對(duì)臺(tái)政策調(diào)整的影響及趨向

臺(tái)灣問題是牽動(dòng)中國的核心利益，也一直是影響中美兩國關(guān)系的主要障礙之一，美國大打“臺(tái)灣牌”已經(jīng)給中美關(guān)系和臺(tái)海局勢(shì)造成了巨大的負(fù)面影響。

沖擊中美關(guān)系政治基礎(chǔ)。特朗普當(dāng)選以來在臺(tái)灣問題上顛覆傳統(tǒng)，逐漸背離了美國近40年來對(duì)臺(tái)政策的基本框架，觸碰了中國在臺(tái)灣問題上的底線、紅線。中國政府一再強(qiáng)調(diào)，臺(tái)灣問題事關(guān)中國核心利益，絕不存有談判的余地。特朗普政府一意孤行推出的系列涉臺(tái)法案，沖擊了中美建交時(shí)形成的“一中”政治基礎(chǔ)，破壞了中美之間良性互動(dòng)的氛圍，加劇了中美戰(zhàn)略互疑，無益于解決中美貿(mào)易摩擦等問題上的分歧，是逆勢(shì)而為、開歷史倒車的表現(xiàn)。

助長(zhǎng)“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力囂張氣焰。近年來，在中國大陸的強(qiáng)力威懾下，“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力日漸衰弱，愈發(fā)不得人心。但美國近期不斷強(qiáng)化“美臺(tái)關(guān)系”的做法，無疑給“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力注入了一劑“強(qiáng)心針”，進(jìn)而助長(zhǎng)了“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力的囂張氣焰。從蔡英文將“中國大陸”改口為“中國”，到賴清德公開自稱“臺(tái)獨(dú)工作者”，從公然“去中國化”到炮制“公投法”并叫囂將于2019年付諸行動(dòng)，“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力的野心得到進(jìn)一步膨脹，行為更加肆無忌憚，美方釋放“挺臺(tái)”錯(cuò)誤信號(hào)的負(fù)面效應(yīng)正在顯現(xiàn)。

加大和平解決臺(tái)灣問題難度。美國不斷出臺(tái)涉臺(tái)法案，就是企圖為插手臺(tái)灣事務(wù)開啟“合法”綠燈，把臺(tái)灣問題納入美國國內(nèi)法框架體系，為中國解決臺(tái)灣問題設(shè)置障礙，加重對(duì)華博弈的戰(zhàn)略籌碼。美國若一味默許甚至縱容“臺(tái)獨(dú)”發(fā)展勢(shì)頭，“臺(tái)獨(dú)”行徑必然會(huì)突破中國大陸的容忍極限，付諸武力不得不成為解決臺(tái)灣問題的終極選項(xiàng)。

美國的對(duì)臺(tái)政策服從于其整體對(duì)華戰(zhàn)略，受到中美關(guān)系的直接制約。對(duì)于美國來說，臺(tái)灣只是其制衡中國的一枚棋子，中美兩國的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)未發(fā)展到全面攤牌的地步，因此美國暫不會(huì)貿(mào)然在臺(tái)灣問題上與中國直接對(duì)抗，但同時(shí)亦不會(huì)放松對(duì)臺(tái)灣問題的干涉力度，仍然尋求在名義上的“一中政策”框架內(nèi)，逐步侵蝕對(duì)臺(tái)傳統(tǒng)政策，并尋求更多冒險(xiǎn)性突破。未來特朗普政府在臺(tái)灣問題上或?qū)⒃谝韵氯齻€(gè)方面做文章。

推動(dòng)美臺(tái)高層互動(dòng)?！芭c臺(tái)灣交往法案”是特朗普政府重磅炮制的一部專門的涉臺(tái)法案，未來圍繞美臺(tái)高層互動(dòng)，美國勢(shì)必?fù)駲C(jī)利用該法來向大陸施加壓力，向外界有意傳達(dá)“與臺(tái)灣交往法案”生效后對(duì)提升美臺(tái)關(guān)系的推動(dòng)作用。

提升美臺(tái)防務(wù)關(guān)系。從近期相繼出臺(tái)的2018財(cái)年、2019財(cái)年國防授權(quán)法案，再到仍處醞釀當(dāng)中的“臺(tái)灣防務(wù)評(píng)估委員會(huì)法案”、“2018年亞洲再保證倡議法案”等來看，在推動(dòng)美臺(tái)防務(wù)關(guān)系上保持著連貫一致的目標(biāo)規(guī)劃，即通過持續(xù)授權(quán)美臺(tái)之間更深層次的軍事交流，不斷強(qiáng)化美國在臺(tái)灣地區(qū)的軍事力量存在，不斷提升臺(tái)灣針對(duì)中國大陸的“不對(duì)稱戰(zhàn)力”，把臺(tái)灣塑造為服務(wù)于對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的“印太代理人”。

協(xié)助臺(tái)灣拓展“國際空間”。近一段時(shí)期以來，美國親臺(tái)人士頻頻在各種場(chǎng)合鼓動(dòng)其主動(dòng)拓展“國際空間”，并聲稱將有力聲援和支持臺(tái)灣參加國際組織活動(dòng)和多邊機(jī)制。美國還將通過多種渠道，協(xié)助臺(tái)灣以“政治實(shí)體”身份加入到國際社會(huì)，為其塑造與中國大陸對(duì)等的“國際合法身份”。

進(jìn)入特朗普時(shí)代以來，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，美國重新考量對(duì)華棋局中臺(tái)灣的戰(zhàn)略價(jià)值，頻繁利用“臺(tái)灣牌”加大對(duì)華施壓力度，企圖在海峽兩岸嵌入“楔子”，遲滯中國的統(tǒng)一進(jìn)程。必須指出的是，無論是將臺(tái)灣視為牽制中國的“交易籌碼”，抑或是所謂的“戰(zhàn)略籌碼”，美國的真實(shí)意圖只是為在制衡中國過程當(dāng)中擁有足夠靈活的“行動(dòng)自由”，而非真正顧及臺(tái)灣的前途命運(yùn)和臺(tái)灣人民的根本利益。因此，在美國對(duì)華總體戰(zhàn)略框架下，不排除美國因“籌碼”貶值或顧慮因臺(tái)灣問題而陷入與中國全面對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)，而隨時(shí)準(zhǔn)備交易或放棄此“籌碼”的可能性。對(duì)臺(tái)灣蔡英文當(dāng)局而言，寄希望于“倚美抗中”，試圖通過緊抱美國“大腿”、幻想美國為臺(tái)灣提供持久安全保障，將始終無法擺脫其“籌碼”命運(yùn)。