農(nóng)村普惠金融亟待立法支撐

金川

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村普惠金融 立法理念 立法原則 立法支持

【中圖分類號】F832 【文獻標(biāo)識碼】A

普惠金融（Inclusive finance）這一概念是聯(lián)合國在2005年提出的，指以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。長期以來，我國金融體系對農(nóng)村地區(qū)覆蓋力不足，加大了農(nóng)民和農(nóng)村小微企業(yè)的融資難度。因此，在全面建設(shè)小康社會的今天，我們要正確認(rèn)識農(nóng)村普惠金融法律體系存在的問題，不斷完善農(nóng)村普惠金融法律體系，進而為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展提供更多的支持。

我國農(nóng)村普惠金融法律體系存在的問題

農(nóng)村普惠金融立法理念較為滯后。在全面推進小康社會建設(shè)以及實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的今天，農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)的重點是農(nóng)村金融法制的發(fā)展，其重點應(yīng)該放在如何以最小的金融成本來確保農(nóng)村弱勢群體獲得更多的金融服務(wù)和金融支持。農(nóng)村普惠金融中的公平、扶弱、靈活、創(chuàng)新等理念應(yīng)該成為農(nóng)村金融法制建設(shè)的基本價值原則。但從現(xiàn)實看，如今我國農(nóng)村金融法制建設(shè)過于強調(diào)其在促進經(jīng)濟發(fā)展中的穩(wěn)定性功能，而包容、扶弱、靈活等理念明顯不足，無法使農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)獲得更多的金融服務(wù)，因此也就無法為農(nóng)村普惠金融法律體系的發(fā)展提供更多的支持。

農(nóng)村普惠金融法律原則較為僵化。眾所周知，發(fā)展農(nóng)村普惠金融的目的是為了使受益者能夠以可以負(fù)擔(dān)的成本來獲得相應(yīng)的金融支持。農(nóng)村普惠金融的重點應(yīng)該是為農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)提供融資等方面的服務(wù)，但是當(dāng)前我國農(nóng)村金融法律體系主要側(cè)重于金融安全、金融效益、金融穩(wěn)定、有效監(jiān)管等原則，過度強調(diào)政府干預(yù)的作用，進而使得我國農(nóng)村金融法律體系建設(shè)滯后，制度創(chuàng)新力度不夠。

農(nóng)村普惠金融法律體系不夠完整。農(nóng)村普惠金融是農(nóng)村金融的基礎(chǔ)部分，也是一項系統(tǒng)工程。盡管我國制定了促進農(nóng)村普惠金融發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)范，但這些法律規(guī)范并沒有從農(nóng)村普惠金融的實際出發(fā)，導(dǎo)致了農(nóng)村普惠金融法律體系不夠完整。首先，我國至今尚未制定出農(nóng)村普惠金融發(fā)展的基本法律，進而使得農(nóng)村金融立法體系較為混亂，各類重復(fù)性規(guī)范較為突出，引發(fā)了農(nóng)村金融法律的沖突。其次，當(dāng)前農(nóng)村普惠金融的相關(guān)法規(guī)主要是依靠銀監(jiān)會、人民銀行、保監(jiān)會等部門的規(guī)章來進行規(guī)制。這些部門規(guī)章往往帶有臨時性、指導(dǎo)性色彩，不僅約束力和權(quán)威性不強，而且導(dǎo)致了執(zhí)法中的不力。再次，農(nóng)村普惠金融的專項立法不健全。農(nóng)村普惠金融不僅包括合作金融、小額信貸、民間金融等，還包括農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村信托等制度，對于這些專業(yè)領(lǐng)域，我國沒有專門的立法予以規(guī)范。最后，我國至今尚未制定農(nóng)村信用體系建設(shè)、農(nóng)村財產(chǎn)抵押制度創(chuàng)新等方面的立法，這在一定程度上弱化了農(nóng)村普惠金融的實施效果。

農(nóng)村普惠金融法律制度不夠健全。客觀而言，在過去的幾十年內(nèi)，我國就農(nóng)村新型金融機構(gòu)發(fā)展和創(chuàng)新、農(nóng)村不同金融類型的差異化監(jiān)管、農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的模式等方面制定了大量的制度規(guī)范，在這些領(lǐng)域制度體系較為完善，但是這些制度無法保障農(nóng)村普惠金融的創(chuàng)新與發(fā)展。具體而言：第一，農(nóng)村普惠金融的規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、信息披露等金融監(jiān)管制度基本上是缺位的，導(dǎo)致了農(nóng)村普惠金融發(fā)展的無序和高風(fēng)險，也為某些非法集資者提供了可乘之機。第二，對于農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利不夠關(guān)注，使得農(nóng)村普惠金融的普惠性效果大打折扣。第三，對政府部門、一般的涉農(nóng)金融機構(gòu)在農(nóng)村普惠金融發(fā)展方面的義務(wù)、責(zé)任規(guī)范不夠全面，進而使得部分涉農(nóng)機構(gòu)不愿意也沒有動力來參與農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。

明確農(nóng)村普惠金融的立法理念和立法原則

在農(nóng)村普惠金融的立法理念方面，要按照包容、扶弱的理念來構(gòu)建農(nóng)村金融普惠立法體系，不斷擴大農(nóng)村普惠金融服務(wù)的覆蓋范圍，保護農(nóng)村弱勢群體的利益，保障他們的金融權(quán)利。將金融公平作為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展目標(biāo)，通過制度體系的不斷完善，將金融公平理念與金融安全、金融穩(wěn)定等原則進行結(jié)合，促進金融改革成果在農(nóng)民中分享。將協(xié)調(diào)、創(chuàng)新等理念貫穿到農(nóng)村普惠金融立法體系，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)來為農(nóng)村弱勢群體提供創(chuàng)新性的金融服務(wù)，協(xié)調(diào)農(nóng)村各類主體的金融利益，不斷優(yōu)化農(nóng)村普惠金融的扶貧助弱效應(yīng)。

就農(nóng)村普惠金融的立法原則而言，一是市場主導(dǎo)原則。在金融領(lǐng)域，市場主導(dǎo)和政府干預(yù)是兩大基本原則。在農(nóng)村普惠金融領(lǐng)域，應(yīng)該正確處理這兩者的關(guān)系，必須明確市場主導(dǎo)為核心，即農(nóng)村普惠金融立法必須是建立在農(nóng)村普惠金融的市場化運作基礎(chǔ)之上，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能。在這個過程中，政府監(jiān)管是必要的，但必須明確政府的權(quán)力邊界。二是金融公平原則。金融公平是農(nóng)村普惠金融的最終追求，在堅持金融安全和穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過制度體系調(diào)整來提升農(nóng)村金融資源和服務(wù)的普惠性，確保弱勢群體能夠得到合理的金融服務(wù)。三是公眾參與原則。農(nóng)村普惠金融無疑是一項準(zhǔn)公共服務(wù)，具有明顯的正外部性。在這個過程中，要提升農(nóng)村普惠金融的惠及力，僅僅依靠政府和金融機構(gòu)的資金是極為有限的，必須要加大公眾參與力度，提升金融服務(wù)的民主性，在控制金融風(fēng)險的基礎(chǔ)上擴大資金來源。

完善農(nóng)村普惠金融的法律體系和基本制度

要完善農(nóng)村普惠金融的法律體系。具體而言：第一，出臺農(nóng)村普惠金融基本法律，將農(nóng)村商業(yè)金融、政策金融、合作金融和民間金融等內(nèi)容納入其中，明確政府、金融機構(gòu)、農(nóng)民等不同參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第二，完善農(nóng)村商業(yè)金融立法，明確各類商業(yè)銀行、商業(yè)保險機構(gòu)在農(nóng)村普惠金融體系中的作用，將村鎮(zhèn)銀行、小額信貸企業(yè)、農(nóng)村商業(yè)銀行等制度體系納入其中，構(gòu)建一個統(tǒng)一性的農(nóng)村商業(yè)金融立法。第三，完善農(nóng)村政策金融立法，應(yīng)該積極整合農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險等方面的法律法規(guī)，明確農(nóng)村政策性金融的目標(biāo)、任務(wù)和范圍，提升其在農(nóng)村普惠金融體系中的地位。第四，完善農(nóng)村合作金融立法，必須要回歸到合作金融的本義上，通過完善內(nèi)部治理體系和激勵措施，將農(nóng)村合作金融打造成為農(nóng)村普惠金融的主干部分。第五，規(guī)范民間金融立法，民間金融包括民間借貸、合會、集資等金融形式，要賦予其合法地位，引導(dǎo)其在陽光下發(fā)展。

要完善農(nóng)村普惠金融的基本制度。具體而言：第一，構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的管控制度。完善評價制度，明確其評價主體及職責(zé)，及時公布評價結(jié)果;發(fā)展促進制度，明確農(nóng)村金融機構(gòu)的組織形式、市場準(zhǔn)入機制;服務(wù)創(chuàng)新制度，構(gòu)建合理的價格、成本機制;建設(shè)風(fēng)險控制制度，各級政府要做好風(fēng)險評估和預(yù)警，對各種不良金融行為及時予以糾正。第二，構(gòu)建農(nóng)村弱勢群體的金融保護制度。明確農(nóng)民的金融權(quán)利，特別是要確立農(nóng)民的信貸優(yōu)惠權(quán)、保險豁免權(quán)、金融服務(wù)評價權(quán)等基本權(quán)利;明確農(nóng)民在特殊情況下的單方強制締約權(quán);明確農(nóng)村普惠金融的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實施農(nóng)村弱勢群體、貧困群體的費用減免制度。第三，構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的保障制度。明確農(nóng)村普惠金融的法律責(zé)任制度和農(nóng)村普惠金融服務(wù)中各個主體的法律責(zé)任，規(guī)范他們的服務(wù)行為;構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的糾紛解決制度，進一步明確其糾紛解決的主體、機制、程序以及結(jié)果等，進而減少糾紛的發(fā)生;強化監(jiān)管和監(jiān)督制度，明確人民銀行的監(jiān)管主體地位，強化銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門監(jiān)管職能，進而不斷規(guī)范農(nóng)村普惠金融的發(fā)展秩序。