反腐新常態(tài)下基層公職人員的均衡激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建研究

陳建平

摘 要： 黨的十八大以來，在懲治行動(dòng)和制度建構(gòu)的張力中，我國廉政治理漸入新常態(tài)。在這一轉(zhuǎn)變過程中，短期內(nèi)必然伴隨著基層公職群體職業(yè)心態(tài)的起伏波動(dòng)，呈現(xiàn)出“畏”與“欣”、“拒”與“迎”共存并立的矛盾態(tài)勢，其中“為官不為”最為典型，表現(xiàn)為“不愿”作為、“不會(huì)”作為和“不敢”作為。因此，剖析反腐新常態(tài)下基層公職群體職業(yè)心態(tài)變化背后更深層次的行為邏輯和制度機(jī)理問題就顯得十分重要。新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)對基層公職人員的有效激勵(lì)，勢必要在均衡激勵(lì)的框架下進(jìn)行，從激勵(lì)主體、內(nèi)外激勵(lì)和外部環(huán)境的創(chuàng)建入手，努力實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)和個(gè)人的利益均衡，并且要物質(zhì)與精神層面并重，激勵(lì)導(dǎo)向的內(nèi)外環(huán)境聯(lián)動(dòng)，如此才能更好地調(diào)動(dòng)基層公職人員的工作積極性并激發(fā)其廉政潛能。

關(guān)鍵詞： 反腐新常態(tài);基層公職人員;職業(yè)心態(tài);均衡激勵(lì)

中圖分類號：D08 ?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）08-0011-04

一、問題的提出及研究意義

黨的十八大以來，中共中央將“全面從嚴(yán)治黨”納入治國理政的重大格局之中，正風(fēng)反腐力度持續(xù)加大，全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展。一方面，通過修訂頒布《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等90余部黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步突出制度化治理;另一方面，以“零容忍”的態(tài)度和決心，堅(jiān)持“打虎”“拍蠅”“獵狐”，深入開展反腐敗斗爭。從反腐敗打擊的力度來看，超過以往，懲治力度空前;從懲治空間來看，上下協(xié)同，內(nèi)外并舉;從懲治對象來看，呈現(xiàn)“差序格局”，由上而下懲治對象逐漸增多，基層公職人員從絕對量來看處于高位態(tài)勢。

人社部發(fā)布的《2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2016年底，全國共有公務(wù)員719萬人。但就其分布格局而言，我國基層公務(wù)員隊(duì)伍龐大，92%是科級以下干部，60%在縣以下基層單位。眾所周知，縣及縣以下行政機(jī)構(gòu)是政府行政運(yùn)作的末端，是基層行政組織。基層公職人員是貫徹落實(shí)中央政策“最后一公里”的執(zhí)行者，站在為民服務(wù)的最前線，他們的言行舉止與精神風(fēng)貌直接影響黨和政府的形象。有鑒于此，德國學(xué)者托馬斯·海貝勒和舒耕德等人把中國的縣鄉(xiāng)干部稱為“戰(zhàn)略性群體” ① ，指明其在我國國家治理中的重要地位。然而，在高壓反腐過程中，一些基層公職人員并未完全適應(yīng)“新常態(tài)”，呈現(xiàn)出明顯的“不適”癥狀，職業(yè)心態(tài)出現(xiàn)短期的起伏波動(dòng)，或多或少地影響其工作效能的正常發(fā)揮。

有學(xué)者曾經(jīng)針對基層公務(wù)員心理狀況展開過調(diào)查研究，雖然數(shù)據(jù)顯示基層公務(wù)員心理健康狀況總體良好，但剛?cè)肼毣蚣墑e較低的公務(wù)員群體的心理健康狀態(tài)和壓力感知明顯低于平均水平，79.89%的基層公務(wù)員存在有輕度工作倦怠的現(xiàn)象。 ② 隨著反腐步入新常態(tài)，學(xué)界和媒體開始關(guān)注到“為官不易”“官不聊生”“在崗不在狀態(tài)”等現(xiàn)象。2014年《人 民論壇》雜志通過向東中西部10多個(gè)省市的黨政干部隨機(jī)發(fā)放書面問卷，有效調(diào)查了3450位黨政干部。結(jié)果顯示，壓力大了、信心足了、牢騷多了、更糾結(jié)了等六大心態(tài)較為普遍，值得關(guān)注。 ③ 甚至少數(shù)干部表示“要想不出事就要少干事、不干事”。經(jīng)過一年的努力，《人民論壇》雜志的再次調(diào)查顯示，74.0%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前官場呈現(xiàn)了新秩序，但同時(shí)85.1%的受訪者認(rèn)為官場新秩序具有不穩(wěn)定性;53.7%的受訪者認(rèn)同官場存在“懶政”“怠政”的不作為心態(tài)。 ④ 可見上述復(fù)雜心態(tài)并未完全消除，人們的擔(dān)心也并非空穴來風(fēng)。學(xué)者李永忠指出，高壓態(tài)勢讓一些人收斂、收手、不敢亂作為的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些不作為、慢作為的現(xiàn)象。 ⑤ 季乃禮從政治心理的角度分析指出：“反腐壓力的加大，導(dǎo)致期望值降低，影響的另一個(gè)結(jié)果是利益得失的判定，進(jìn)而影響將來采取冒險(xiǎn)還是保守的行為。”“反貪壓力強(qiáng)大的情況下，許多官員會(huì)由追求自我實(shí)現(xiàn)的層次，轉(zhuǎn)到安全的層次?！?⑥ 可見，反腐新常態(tài)對于基層公職人員職業(yè)心態(tài)的影響是不言而喻的，多元性復(fù)雜心態(tài)的呈現(xiàn)以及當(dāng)事者自身不同心聲的流露引發(fā)我們思考。隨著反腐步入新常態(tài)，要在保障基層公職人員“廉”的同時(shí)又發(fā)揮其“能”，打造“三清”（干部清正、政府清廉、政治清明）政治，就需要建構(gòu)一套科學(xué)有效的均衡激勵(lì)機(jī)制。正如黨的十九大報(bào)告在談到干部隊(duì)伍建設(shè)時(shí)指出的，“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁” ⑦ 。

二、反腐新常態(tài)下基層公職人員職業(yè)心態(tài)的表現(xiàn)形式

如前所述，黨的十八大以來，隨著反腐步入新常態(tài)，基層公職人員職業(yè)心態(tài)具有明顯的波動(dòng)起伏性，復(fù)雜且多樣。具體來說，有的表現(xiàn)為患得患失，亦焦慮，亦害怕，心態(tài)表露出頗為消極的一面;有的表現(xiàn)為對政治生態(tài)清朗化抱有較高的期待，亦自信，亦輕松，心態(tài)呈現(xiàn)出較為積極的一面。筆者認(rèn)為，隨著反腐步入新常態(tài)，短期內(nèi)基層公職人員主要呈現(xiàn)以下兩種矛盾心態(tài)。

1.“畏”與“欣”的心態(tài)并存

近年來，中央持續(xù)的高壓反腐讓許多做慣了“太平官”的公職人員感到了久違的畏懼、緊張和焦慮，特別是隨著“小官巨腐”“蟻貪”等現(xiàn)象被社會(huì)“聚焦”放大，從業(yè)壓力增大。一些基層公職人員往往產(chǎn)生明哲保身的想法，在實(shí)際工作中表現(xiàn)為“為官不為”，即“不愿”作為、“不會(huì)”作為和“不敢”作為?！安辉浮弊鳛橹饕从诟邏悍锤瘞淼母鞣N或明或暗的“待遇”變化而產(chǎn)生的失落感。如禮節(jié)禮品被禁、隱性福利被切斷、灰色收入受阻等給部分基層公職人員帶來心理沖擊。加之基層工作本身的繁雜性以及工作高度服從性與規(guī)范性特點(diǎn)容易引發(fā)心理疲勞與職業(yè)倦怠感，于是，有的基層公職人員“新疾舊病”疊加，造成“不愿”作為?！安粫?huì)”作為主要源于個(gè)人本領(lǐng)恐慌引發(fā)的心理焦慮。以前，“不管白貓黑貓，只要能抓到耗子就是好貓”，黨的十八大后，不僅要求“抓耗子”，更要求以正確的方式方法“抓耗子”，由此造成一些基層公職人員不會(huì)作為?！安桓摇弊鳛橹饕从谝蚋邏悍锤壬奈窇指小Ｔ谌鎻膰?yán)治黨背景下，有的基層公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心工作中出岔子，抱著多一事不如少一事的心態(tài)，工作中畏首畏尾，裹足不前。

但是，反腐新常態(tài)下，也出現(xiàn)不少可喜的變化。2015年人民論壇做了一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果顯示：74%的受訪者對當(dāng)前官場生態(tài)表示滿意;60%的受訪者認(rèn)為基層干部中霸道、不講理、不講法的現(xiàn)象“有所減少”;60.1%的受訪者認(rèn)為基層干部中傲慢，不親民、不愛民的現(xiàn)象“有所減少”。 ⑧ 上述數(shù)據(jù)表明：反腐成效受到大部分人的認(rèn)可。實(shí)際上，身處基層官場中的絕大多數(shù)清廉者對反腐持欣欣然的歡迎和樂觀態(tài)度，他們對于反腐新常態(tài)的形成和維持必將發(fā)揮重要作用。

2.“拒”與“迎”的心態(tài)共存

隨著反腐步入新常態(tài)，中央先后出臺了各項(xiàng)制度，對違紀(jì)違規(guī)人員加大了問責(zé)力度，特別是加大了整治群眾身邊腐敗問題的力度，這就使得發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題沒有了“市場”。以往“吃卡拿要”“雁過拔毛”等伎倆成為某些基層公職人員的辦事邏輯并成為一種“潛規(guī)則”，表現(xiàn)為“無公關(guān)”不“通關(guān)”。而正風(fēng)反腐主要就是針對上述行為，阻斷其獲益得利的不正當(dāng)渠道，這就會(huì)導(dǎo)致部分具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性的基層公職人員的心理抗拒和行為上的“軟抵抗”——辦事沒動(dòng)力，多做不如少做，少做不如不做?！澳樅每?，門好進(jìn)，但事兒依然不好辦”現(xiàn)象就是典型寫照。但基層公職人員中的“自清者”和“崇廉者”以及廣大群眾對正風(fēng)反腐各項(xiàng)措施是持歡迎、積極正向態(tài)度的。以往基層的“接待政治”“應(yīng)酬生活”等耗損了公職人員大量的時(shí)間和精力，使得他們無暇顧及公共服務(wù)事業(yè)，群眾也不甚滿意。由“八項(xiàng)規(guī)定”破題而帶來的正風(fēng)反腐新常態(tài)使基層公職人員有更多時(shí)間和精力聚焦基層公共管理和服務(wù)，他們堅(jiān)定擁護(hù)中央各項(xiàng)方針政策，對全面從嚴(yán)治黨持熱烈歡迎的心態(tài)。

三、反腐新常態(tài)下基層公職人員均衡激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建路徑

誠如有學(xué)者指出的：“反腐治吏和官員激勵(lì)并非非此即彼、你伸我縮的‘矛盾體。” ⑨ 完善當(dāng)下基層公職人員群體的合理激勵(lì)機(jī)制，既有利于鏟除腐敗滋生的土壤，又有利于激發(fā)基層公職人員干事創(chuàng)業(yè)的潛能。筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)對基層公職人員的有效激勵(lì)，勢必要在均衡激勵(lì)的框架下進(jìn)行。

1.構(gòu)建國家、社會(huì)、個(gè)人三者兼顧的利益均衡激勵(lì)機(jī)制

有學(xué)者指出，公務(wù)員激勵(lì)的最佳機(jī)制應(yīng)該是將社會(huì)公共利益與公務(wù)員個(gè)人價(jià)值較好地結(jié)合起來，在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)公務(wù)員個(gè)人價(jià)值的最優(yōu)化。 ⑩ 在當(dāng)前正風(fēng)反腐新常態(tài)下，均衡激勵(lì)機(jī)制的主體應(yīng)包含國家、社會(huì)和基層公職人員三者，在國家利益和社會(huì)利益得到保障的前提下，探索基層公職人員個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，三者的利益均衡是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。出于“理性人”的假設(shè)，在高壓反腐態(tài)勢下，基層公職群體可能會(huì)基于自身利益打破舊的均衡，力爭實(shí)現(xiàn)低水平向高水平利益均衡狀態(tài)的過渡，但最終也必須融合國家與社會(huì)的利益訴求形成新的均衡?；鶎庸毴藛T的利益要服從國家和社會(huì)的需求，與此同時(shí)，國家和社會(huì)利益要盡量協(xié)調(diào)達(dá)成統(tǒng)一。三者相互依存，并可通過基層公職人員的努力實(shí)現(xiàn)利益均衡狀態(tài)的水平上升。

2.構(gòu)建物質(zhì)與精神并重的均衡激勵(lì)機(jī)制

Mitchell & Daniels（2002）曾對1990年以來激勵(lì)理論的研究進(jìn)行了回顧，并以“內(nèi)在激勵(lì)”和“外在激勵(lì)”為區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建了新的分析框架。 ?我國2006年頒布實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》明確規(guī)定，對公務(wù)員激勵(lì)采取“堅(jiān)持精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主”的原則。但長期以來，我國的激勵(lì)方式過于單一，重精神輕物質(zhì)，導(dǎo)致物質(zhì)和精神激勵(lì)的失衡。筆者以為，在反腐新常態(tài)下，宜適度強(qiáng)化物質(zhì)激勵(lì)。中國勞動(dòng)學(xué)會(huì)學(xué)者蘇海南根據(jù)近些年對全國各地公務(wù)員工資的調(diào)查指出，縣級以下的公務(wù)員工資水平較低。在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，有的基層公務(wù)員的工資是不低的，但從全國總體水平看，基層公務(wù)員工資普遍偏低。 ?較低的收入水平勢必導(dǎo)致基層公職人員困頓于生計(jì)，影響其工作積極性和廉潔性。正如有學(xué)者所言，雖然高薪未必就能養(yǎng)廉，但不反映績效、貢獻(xiàn)的工資制度幾乎必然導(dǎo)致公務(wù)員消極怠工，同時(shí)刺激腐敗。在正風(fēng)反腐政策實(shí)施初期，國家采取“一刀切”的方式，導(dǎo)致一些基層公職人員正常的福利待遇被削減，影響了基層公職人員工作的積極性。隨著新一輪的“薪政改革”開啟，基層公職人員的基本待遇得到一定改善，但力度和強(qiáng)度尚需因地、因時(shí)制宜，同時(shí)還需要細(xì)化相關(guān)改革方案并且完善配套措施。

3.構(gòu)建合理的職務(wù)晉升激勵(lì)機(jī)制

2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，提出要開辟晉升職級通道，調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員工作積極性。該《意見》的出臺將有助于打破基層公務(wù)員職務(wù)晉升空間小、待遇得不到提高的現(xiàn)狀，屆時(shí)基層公職人員將大大受益。但與此同時(shí)，文件規(guī)定每一級晉升的平均時(shí)間為13年。晉升周期的過長無疑會(huì)使基層公職人員產(chǎn)生失望的心理，表現(xiàn)在工作上就是敷衍塞責(zé)、得過且過。另外，在公務(wù)員考核方面，“德能勤績廉”是衡量我國公務(wù)員水平高低的基本維度，但由于在實(shí)際操作中受表層經(jīng)驗(yàn)判斷影響，“績”仍然作為主要依據(jù)，并以此對公務(wù)員職務(wù)作出升遷降免的決定。 而這往往直接導(dǎo)致“以GDP論英雄”的“晉升錦標(biāo)賽”現(xiàn)象成為常態(tài)。職務(wù)晉升的稀缺性是一種共識，必然只有少部分優(yōu)秀的人才能得到首肯與提拔。因而，對于“上面千條線，下面一根針”的基層工作生態(tài)，要引入公開、公平、公正、競爭的晉升機(jī)制，堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞倪x人用人原則，讓基層公職人員感受到不僅可當(dāng)“能吏”，通過治理努力與效能產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)晉升;也可以當(dāng)“廉吏”，為官清廉，兩袖清風(fēng)，在百姓心目中樹立良好的形象，以從政廉潔而實(shí)現(xiàn)晉升。

4.構(gòu)建內(nèi)外環(huán)境聯(lián)動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制

首先，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部與社會(huì)主體的意識契合。對基層公職人員精神面貌的聚焦、干群關(guān)系的關(guān)注、行為的監(jiān)督等方面都具有一定的共識，讓群眾、媒體抑或其他主體有敢于說話的意識和底氣。其次，引導(dǎo)輿論的理性表達(dá)。在當(dāng)下的輿情境遇中，輿論媒體在客觀、全面揭示腐敗案情時(shí)務(wù)必保持理性。在積極引導(dǎo)社會(huì)第三方參與監(jiān)督的同時(shí)，也要正視基層治理事務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性，客觀反映和評價(jià)基層公職人員的努力和付出，從而實(shí)現(xiàn)正負(fù)激勵(lì)的有效均衡。最后，維護(hù)監(jiān)督主體的正當(dāng)權(quán)益。對監(jiān)督主體依法實(shí)名舉報(bào)違紀(jì)違法行為的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)保護(hù)其人身和財(cái)產(chǎn)安全;對誣告陷害基層干部的則要追究其相關(guān)法律責(zé)任。

注釋

①[德]托馬斯·海貝勒、舒耕德、楊雪冬：《“主動(dòng)的”地方政治：作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部》，中央編譯出版社，2013年，第89頁。

②鄭建君：《基層公務(wù)員須身心共舉 德行兼修——關(guān)于基層公務(wù)員心理狀況的調(diào)查研究》，《光明日報(bào)》2013年1月22日。

③袁靜：《從嚴(yán)治吏背景下的官員六種心態(tài)》，《人民論壇》2014年第19期。

④⑧高驪、譚峰：《“官場生態(tài)重建”公眾滿意度調(diào)查分析報(bào)告》，《人民論壇》2015年第12期。

⑤《反腐新常態(tài)——專訪反腐專家李永忠》，《西部大開發(fā)》2014年第12期。

⑥季乃禮：《強(qiáng)力反腐下官員心理分析》，《人民論壇》2014年第28期。

⑦習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第64頁。

⑨張瀟爽：《調(diào)查報(bào)告分析一：當(dāng)前官員怕什么？顧慮什么？郁悶什么？》，《人民論壇》2014年第21期。

⑩蔣碩亮：《中國公務(wù)員復(fù)合利益均衡激勵(lì)論》，北京大學(xué)出版社，2008年，第144頁。

[美]波特，比格利：《激勵(lì)與工作行為》，機(jī)械工業(yè)出版社，2006年，第20頁。

《釋疑公務(wù)員工資下月調(diào)整：為何待遇要向基層傾斜？》，《新京報(bào)》2015年5月17日。

劉波：《公務(wù)員工資制度應(yīng)更有激勵(lì)性》，《華夏時(shí)報(bào)》2014年12月5日。

李和中：《21世紀(jì)國家公務(wù)員制度》，武漢大學(xué)出版社，2005年，第209頁。

責(zé)任編輯：浩 淼 ??文 刀 ?

A Study on the Construction of Balanced Incentive Mechanism for GrassrootsPublic Officials under the New Normal of Anti-Corruption

Chen Jianping

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， in the tension of punishment action and system construction， China′s clean government has gradually entered the new normal. In the process of this transformation， the career psychology of grass-roots public officials will undulate and fluctuate in a short period of time， presenting a contradictory situation of coexistence of "fear" and "joy"， "rejection" and "welcome". Among them， "not acting as an official" is the most typical one， which is manifested as "unwilling" to act， "will not" act and "dare not" act. Therefore， it is very important to analyze the deeper behavioral logic and institutional mechanism behind the change of professional psychology of grass-roots public officials under the new normal of anti-corruption. Under the new normal conditions， the effective incentive for grass-roots public officials must be carried out within the framework of balanced incentive. Starting with the creation of incentive subject， internal and external incentive and external environment， efforts should be made to achieve the balance of individual， social and national interests， and both material and spiritual aspects should be emphasized， and the internal and external environment of incentive-oriented linkage should be established. Only in this way can we better mobilize the enthusiasm of grass-roots public officers and arouse their potential for honest and clean government.

Key words： anti-corruption new normal; grass-roots public officials; career psychology; balanced incentive