綜合管廊PPP模式回報機制淺議

黎 文

（中國瑞林工程技術股份有限公司 江西南昌 330002）

1 引言

綜合管廊是目前世界發(fā)達城市普遍采用的城市市政基礎工程，是一種集約度高、科學性強的城市綜合管線工程，它較好地解決了城市發(fā)展過程中的道路重復開挖建設問題，也是解決地上空間過密化，實現(xiàn)城市基礎設施功能集聚，創(chuàng)造和諧的城市生態(tài)環(huán)境的有效途徑。

自20世紀以來，我國陸續(xù)建設了一些綜合管廊，積累了一定的建設及運營管理經(jīng)驗，但總量仍較小。2015年，《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》及《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》的發(fā)布，更是推動了近幾年綜合管廊建設的熱潮。

但是綜合管廊的建設投資量大，在中國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)及地方債高企的大背景下，傳統(tǒng)的政府直接投資模式及平臺公司融資模式均受到了較大的限制，地方政府不得不重視PPP模式的應用。

由上述兩份文件可知，綜合管廊實行有償使用制度，主要由綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定入廊費及日常維護費標準，并由地方人民政府視情給予必要的財政補貼。而從實際情況看，如采用PPP模式運作，PPP項目合作期最長為30年，而管廊本體壽命期約100年，入廊費標準往往在考慮入廊管線單位可接受的條件下制定的，由此導致入廊費在合作期內(nèi)遠難以達到社會資本方回收建設投資的要求。從筆者實踐來看，為滿足合作期內(nèi)社會資本方收回建設投資的基本要求，一般政府補貼金額會高于入廊管線單位繳納的入廊費總額。因此，作為不具備完全市場化基礎的準經(jīng)營性項目，筆者擬結(jié)合在綜合管廊領域的工程咨詢實踐經(jīng)驗，從綜合管廊有償使用費標準的制定、回報機制的設置及與之匹配的風險分配原則等方面，提出便于實施的建議。

2 綜合管廊有償使用費標準的制定

上文所述兩份文件中，針對有償使用費標準，鼓勵由管廊建設運營單位與入廊管線單位協(xié)商確定，但從近幾年實踐來看，因管廊建設運營單位特別是社會資本方與相關入廊管線單位層級不對等，且涉及的單位多，協(xié)商難度非常大，往往還是由價格及住建部門委托第三方制定有償使用費標準作為指導價。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已有深圳、合肥、威海、南寧、石家莊、煙臺、廈門等多個城市陸續(xù)發(fā)布了有償使用費暫行標準。有償使用費包括入廊費及日常維護費，經(jīng)分析對比各城市標準，可以發(fā)現(xiàn)入廊費標準差異較大，且其差異不僅表現(xiàn)在具體數(shù)值，而且在于其標準制定的方法及適用范圍。

總體來看，各城市標準基本按照《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》中的原則，根據(jù)地下綜合管廊結(jié)構(gòu)設計使用年限100年內(nèi)各類管線新建和重復敷設直埋成本估算入廊費，即將100年內(nèi)各管線各年可能發(fā)生的直埋成本通過終值折現(xiàn)值計算為一次性入廊費，其基本原理整理成公式為：

上式中Ai為第n年敷設第i中管線的直埋成本；n代表管廊結(jié)構(gòu)設計使用年限100年內(nèi)1～100的年序。

不管是政府直接投資模式或是PPP模式，入廊費均可按一次性或分年方式收取，何種方式由管廊建設運營單位與管線單位協(xié)商確定，其基本邏輯為：如一次性收取入廊費，則該管線單位在一次性繳納入廊費后100年內(nèi)不需再行繳納管廊建設成本對應的入廊費，只需按年繳納日常維護費即可；如分年繳納入廊費，則按照協(xié)商確定的年限，對一次性入廊費按照現(xiàn)值折年值公式計算分年入廊費即可，到達約定的年限后管線單位后即可不再繳納入廊費。

但從已落地實施的綜合管廊PPP項目來看，入廊協(xié)議的成功簽訂及入廊費的收繳難度都比較大，分析其原因為：入廊管線中電力、通訊均屬央企，地方政府協(xié)調(diào)難度較大；污水、雨水、給水等管網(wǎng)工程一般為政府直接投資，實際由財政負擔；燃氣、熱力等一般則地方國企或特許經(jīng)營單位一體建設運營，但如需其繳納高昂的入廊費，則相應成本的增加需由財政補貼或提高燃氣與供熱價格。

因此，從提高綜合管廊實施效率的角度，建議基于現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗，從較高的層級，出臺綜合管廊有償使用費標準制定的相關細則，并明確PPP模式下一次性入廊費分攤的年限。

3 回報機制的設置

由上文可知，入廊費的標準是基于入廊管線的直埋成本制定的，難以覆蓋綜合管廊的建設成本，因此，PPP模式下，財政補貼是社會資本方回收建設成本的另一主要收入來源。一般情況下，針對建設成本的回收設置回報機制時，仍然基于以下公式：

當年財政的運營補貼支出=項目總投資補貼支出-當年入廊費上述公式中項目總投資補貼支出即對應項目公司總投資的回收，在純政府付費項目中俗稱“可用性付費”。

項目總投資補貼支出的設置基本為三種方式：①財金[2015]21號中公式，主要參數(shù)為合理利潤率與折現(xiàn)率；②等額本金方式，主要參數(shù)為“年投資收益率”；③等額本息方式，主要參數(shù)為“年投資收益率”。

盡管當年財政的運營補貼支出及入廊費的支付都是由財政及入廊管線單位基于管廊建設運營主體的服務質(zhì)量進行績效付費，但不可避免的，社會資本方會出于規(guī)避風險的考量，會在PPP合同中約定在入廊費不能按時收繳的情況下，由財政進行差額補足。

筆者認為，從公平分配風險的角度，在項目公司與入廊管線單位層級不對等的客觀情況下，建議考慮由項目公司中的政府方出資代表負責入廊費的收繳，同時應約定在績效考核的框架下，如入廊費不能正常收繳，由財政先行支付。即在社會資本方提供滿足績效要求的公共服務的情況下，不應承擔其不具控制力的入廊費收取的風險。

4 結(jié)束語

綜合管廊作為一種現(xiàn)代化、集約化的城市基礎設施，經(jīng)過國家層面幾年的大力推廣，已積累了一定的建設管理經(jīng)驗，同時也暴露了一些較為突出的協(xié)作機制上的問題。筆者建議，從提升綜合管廊前期階段決策效率的角度看，在國家層面出臺有償使用費標準制定的指導細則之前，PPP項目中有償使用費作為社會資本方回收建設投資的重要收入，按照公平分配風險的原則，此風險應由相對更有控制力的政府方承擔。