當代韓國反腐敗的制度建設

[韓]宣玉京

[內(nèi)容提要] 在當代韓國，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，政治權力與經(jīng)濟權利更加緊密地聯(lián)系在一起。貪污腐敗隨之產(chǎn)生，并通過與政府、官僚、政治權力的結合和聯(lián)盟方式不斷加劇。面對嚴峻的腐敗形勢，韓國歷屆政府逐漸有了清醒的認知并不斷加大力度進行懲治。經(jīng)過50多年的階段性實踐和調(diào)整，韓國如今已經(jīng)建成一整套反腐敗的制度，為掃除國家經(jīng)濟發(fā)展的障礙、推進民主建設發(fā)揮了十分積極的作用。

自1948年5月18日擺脫了日本半殖民地命運后，韓國經(jīng)歷了軍事政權(特指樸正熙時代至盧泰愚時代)、平民政治(金泳三時代至今)的不同政治階段，其間每一次政權更替都與腐敗問題不無干系，每屆新政府上臺后盡管在政策目標、執(zhí)政風格上頗不一致，但都提到治理腐敗的問題，尤其在執(zhí)政初期都把反腐敗作為治國理政的主要任務。例如，1961年5月16日軍事政變中上臺的樸正熙總統(tǒng)在其六項革命公約中曾三次強調(diào)“要杜絕一切腐敗和舊惡并振興清廉之風”。[注]1961年5月16日軍事政變時軍事政府的改革公約http://www.ohmynews.com/NWS_Web/view/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001568794. (上網(wǎng)時間：2018年4月19日)金泳三總統(tǒng)在1993年2月25日的就職演說中提到：“腐敗問題是我國社會最大的公敵。(我們要)堅決杜絕一切該杜絕的、鏟除一切該鏟除的腐敗現(xiàn)象。”[注]金泳三總統(tǒng)在1993年2月25日的就職演講內(nèi)容，http://cafe.naver.com/smartnewroad/206. (上網(wǎng)時間：2018年2月16日)通過如此政策宣示呼吁治理腐敗、表達清廉政治決心以鞏固政權，是歷屆韓國政府的共同特征。事實上，韓國歷屆政府的確制定并實施了一系列反腐敗政策，既在一定程度上遏制了腐敗勢頭及其負面影響，又促進了反腐敗的制度建設。即便如此，貪污腐敗仍未能完全杜絕。本文從考察韓國政治腐敗現(xiàn)象及其緣由入手，探討韓國反腐制度的建設及效果，進而窺見韓國現(xiàn)代政治發(fā)展的經(jīng)驗教訓。

一

韓國現(xiàn)代史在某種程度上就是政府被腐敗污染、侵蝕的歷史，其間出現(xiàn)了接連不斷的腐敗問題。每任新總統(tǒng)都會在就職演說中強調(diào)，反腐敗是國家行政運作與改革的基本策略。但是每次政府換屆后，原執(zhí)政者及其周圍人的腐敗即會曝光。新政府借此機會揭露并抨擊前政府的腐敗問題，以樹立自身的良好政治形象。韓國從“8·15光復”至今經(jīng)歷了多次政權更迭，各種政府腐敗問題無以計數(shù)。[注][韓]金王修(Kim Wangsu)：“關于韓國社會的腐敗原因與理論考察”，《社會發(fā)展研究》，1998年，第12頁。全斗煥、盧泰愚因為秘密資金問題被處以罰金并判刑，在任時以清廉執(zhí)政為旗幟的金泳三、金大中因親戚腐敗等問題受到調(diào)查，盧武鉉更因涉嫌腐敗而自殺。最近的則是樸槿惠因濫用職權與行賄受賄等問題被罷免總統(tǒng)職務并遭拘留、判刑，李明博因腐敗與貪污等問題被拘留。

2018年2月，世界上反腐敗的著名非政府組織——透明國際(TI)發(fā)布了2017年世界腐敗指數(shù)。其中，韓國在滿分為100的統(tǒng)計排名中得分54，在180個被調(diào)查的國家和地區(qū)中排在第51位，在經(jīng)濟合作組織(OECD)35個成員中排名靠后、為第29位，在亞洲的排名中居新加坡、香港、日本、臺灣之后。另外，韓國在全球清廉指數(shù)(CPI)滿分為100的統(tǒng)計排名中得分53，在全球176個國家和地區(qū)中排在52位，為歷史最低點。[注][韓]李恩宰(Lee Eunjae)：“關于韓國的腐敗認識指數(shù)變動”， https://blog.naver.com/legaltimes/221213864516(上網(wǎng)時間：2018年3月1日)；“Trading Economics,” http://www.tradingeconomics.com/south-korea /corruption-index.(上網(wǎng)時間：2018年3月16日)此前20年中，除了2003年，韓國在CPI排名中一直保持在第30～40位。最新的排名劇降，主要是因為樸槿惠時期“崔順實門”曝光與樸槿惠遭彈劾事件。[注]“透明國際韓國分支機構的調(diào)查”， http://cafe.naver.com/bikecargogo/1860307.(上網(wǎng)時間：2018年2月26日)

韓國貪污腐敗現(xiàn)象不是暫時的，也不是偶發(fā)的，而是隨著歷史發(fā)展和政治社會結構的演進逐漸形成并加劇的。其根本原因是，韓國1945年從日本殖民統(tǒng)治下解放后至今沒有確立起全民族整體的自律精神。韓國一大批官僚、警察以及親日企業(yè)家和地主勢力在日本帝國主義統(tǒng)治時期淪為剝削和壓迫國民的幫兇，解放后仍有許多人在國家機器里占據(jù)重要位置，并為了自身利益而一直相互抱團；在日本殖民物資的沒收拍賣以及美國救援物資和軍事物資的處置過程中，韓國新興的政府精英與企業(yè)家之間又逐漸結成緊密關系，埋下了此后官商勾結的基礎。以1961年5月16日通過軍事政變上臺的樸正熙政府時期為例，當時韓國國民的年平均收入僅為82美元[注][韓]金寶恩(Kim Boeun)等：“關于政府的反腐敗制度變化”，《現(xiàn)代社會與行政》，2011年8月，第2號，第174頁。，為世界最貧窮國家之一。為了改變這種狀況，樸正熙政府大力發(fā)展經(jīng)濟，力圖盡快從農(nóng)業(yè)社會轉向工業(yè)社會。樸正熙政府實施了外向型經(jīng)濟政策，但貸款資金的分配不均以及財政金融上的各種優(yōu)惠措施給腐敗現(xiàn)象留下縫隙，政府特權與財團之間在這個時期建立的“蜜月關系”使腐敗現(xiàn)象愈演愈烈。再加上財團企業(yè)的擴張及對商品市場的壟斷造成整個社會發(fā)展不平衡的結構性問題。其結果是腐敗問題逐漸集團化、大面積化，反過來加劇經(jīng)濟社會的不平等并引起基層民眾的不滿和反抗，進而助推財團與政府更加緊密地勾結在一起，形成惡性循環(huán)。具體地說，現(xiàn)代韓國的腐敗問題之所以愈演愈烈，主要有以下三方面的原因。

第一，在朝鮮半島南北長期對峙的僵局下，韓國政治權力過于集中，各級政府的行政人員缺乏監(jiān)督和約束。這是腐敗滋生的政治緣由。在朝鮮半島南北對峙的大背景下，韓國實行中央集權的政權架構，以便高效地處理各種相關和衍生的問題。韓國在1987年民主運動之后，民間團體急劇增加，提出了權力分散改革方案，努力防止權力集中，將中央集權改革為多地區(qū)分權制。但是，韓國社會受以往歷史的影響以及地方政府權力的獨立性不足所造成的集權化，導致腐敗問題持續(xù)不斷產(chǎn)生。

第二，隨著經(jīng)濟的高度發(fā)展，政治與經(jīng)濟的聯(lián)系越來越密切，官僚與工商界形成相互緊密連接的關系網(wǎng)絡和利益共同體，這在加速資本集中的同時，導致權力與資本的結合。簡單地說，官員給予企業(yè)家各種特惠，企業(yè)家回報給官員一些政治資金。政府的執(zhí)政與管理的過程中與商人相互勾結，兩者之間通過利益交換而產(chǎn)生典型的政治腐敗問題。值得注意的是，這種企業(yè)與政治權力機構相互勾結的腐敗現(xiàn)象又會引發(fā)金融政策操作者的諸多腐敗問題，并直接導致各種名義的特惠體制資金及其衍生的腐敗問題。上述狀況最終使得有關政府部門或機構在決定是否發(fā)放貸款時考慮的不是投資的可能收益和企業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ钦我蛩睾屠娼粨Q的程度。這肯定會對貸款效率和效益造成很多負面影響，還會帶來巨大的投資風險。這就不可避免地導致政府、官商結合的經(jīng)濟形式，同時使處于權力核心的官僚組織濫用特權，涉及所有的政策實施、管理、資金分配和利益劃分方面，特權與金錢相互勾結的腐敗在此過程中日益加深。這種傾向在全斗煥時期和盧泰愚時期尤為嚴重，當時發(fā)生了多種大型腐敗案件，顯示貪污腐敗問題已經(jīng)集體化。如此一來，腐敗問題已經(jīng)遍及個人意識和整個社會結構層面，與貪污腐敗有關的問題更是超越社會局部的形態(tài)和意識，升級為與整個社會相關聯(lián)的普遍性和結構性的問題了。正是制度不完善以及政客、商人甚至部分國民之間為了私利而相互勾結，導致了韓國貪污腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延。

第三，在社會文化層面，東方式的人際關系網(wǎng)為韓國貪污腐敗現(xiàn)象的滋長提供了土壤 。受其影響，在處理公事上，比起客觀性的處理方式，首先會摻雜一些個人感情，從而產(chǎn)生負面的結果。同時，儒教思想在韓國社會根深蒂固，關系網(wǎng)在韓國社會占據(jù)了重要的位置。既有地緣、學緣等關系，更有親族的利益優(yōu)先的關系。這樣的關系網(wǎng)現(xiàn)象延伸至政府及其核心機關，在缺乏監(jiān)督和制約機制的情況下不可避免地導致假公濟私和權力尋租等腐敗現(xiàn)象。行使公權的人物為了報答別人的恩惠，在決定和處置公事時給予對方一些便利與優(yōu)惠，并且自認為是理所應當?shù)?。例如，在職的法官、律師通常都是以血緣、地緣、學緣等關系為中心形成關系網(wǎng)絡，法官與律師、檢察官相互勾連，很容易委托特殊的關系戶律師代理某些案件讓其獲得收益。[注][韓]金昇宰(Kim Seongeon)：“關于法律腐敗”，《韓國刑事政策研究》，1999年，第129～131頁。

二

在韓國歷史上，不同背景下上臺的歷屆政府在執(zhí)政初期都會把加大力度治理腐敗作為國家行政改革的主要任務，并借此建立起一系列制度。即便如此，貪污腐敗仍舊不能杜絕。其中一個原因就是，新政府難以擺脫前政權和既有制度的影響。反腐敗制度的建設所受的限制來自各種政治經(jīng)濟性危機、意識形態(tài)、創(chuàng)新能力以及政權更替等，因而在不同時期顯示出不同的特點。根據(jù)韓國反腐敗制度建設的歷程及其脈絡、架構，大致可以按照政權更迭、制度的相似性與差異性劃分出階段性，包括反腐敗制度初建(樸正熙及全斗煥時代)、反腐敗制度的調(diào)整與加強 (盧泰愚及金泳三時代)、反腐敗制度的深化與發(fā)展 (金大中、盧武鉉、李明博及樸槿惠時代)等三個歷史階段。

第一，反腐敗制度初建。樸正熙通過軍事政變上臺執(zhí)政的時期(1963年12月～1979年10月)，在韓國歷史上是實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化的關鍵時期。隨著工業(yè)化的推進，韓國經(jīng)濟逐漸增長，其間一些商人與官僚開始勾結，通過刺激官僚的物欲使其將公權力作為累積個人財產(chǎn)的手段。經(jīng)濟增長帶來的生產(chǎn)過剩和物質(zhì)富足滋生了官員腐敗。[注][韓]金寶恩(Kim Boeun)等：“關于政府的反腐敗制度變化”，第183頁。1972年樸正熙發(fā)動維新政變，實施憲政中斷的緊急措施，宣布全國進入緊急戒嚴狀態(tài)，解散國會、中斷政治活動，出現(xiàn)了完全由總統(tǒng)一人掌權、決斷的政治局面 。當時，各地民眾紛紛舉行民主運動，反對獨裁政權。政府強制鎮(zhèn)壓，接連采取緊急措施，禁止民眾發(fā)表任何有關反對獨裁政權、批評政府的言論。這種軍政權的獨裁統(tǒng)治加劇了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，并帶來其他諸多負面政治影響。[注]J. P. Dobel，The Corruption of a State, APSR，1978，p.72.盡管獨裁政權嚴厲控制輿論，腐敗仍然被視為社會的公害和毒瘤，由此逼迫政府出臺新的反腐敗措施，以緩解執(zhí)政危機。

為了反腐敗，政府頒行了《治理非法財產(chǎn)處理法1961》，據(jù)此沒收政府人員與高級公務員非法所得的財產(chǎn)，并建立了對非法選舉與軍事瀆職等進行處罰的司法制度，開除腐敗無能的公務員等等。為了調(diào)查涉嫌腐敗的公務員，樸正熙政府特別設立“公職腐敗特別調(diào)查班”，并將政府組建的憲法審計院和政府組織法中的監(jiān)察委員會于1963年3月合并為監(jiān)查院，而實際上監(jiān)查院是監(jiān)察委員會的擴大。樸正熙政府還組建了“行政改革調(diào)查委員會”，通過整頓政府機關作風，加強腐敗問題的治理。[注][韓]吳錫泓(O Seokhong)：“韓國政府行政革新的有關研究”，《行政論叢》，1997年，第69頁。此后，1975年又爆發(fā)了反腐敗的“庶政刷新”運動。韓國中央政府以及地方各級政府部門都成立了專門組織，覆蓋全部的政府部門及其行政環(huán)節(jié)。隨著運動的深入，標準越來越嚴格，在1977年3月的“一齊肅清”(約400名官員被趕出官場)中，當局以《總理指令》公布了12種整肅對象，其中包括擁有豪華住宅者、包養(yǎng)情婦者、懶惰和沒有時間觀念者等等。而且一旦被清除，就永不復用。統(tǒng)計顯示，在1977年的反腐風暴中，遭懲處的行政人員多達51468人。樸正熙政府為了遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生對公務人員實行行政制裁，并實行“系列連帶責任制”和“政務革新財務商法記錄簿”兩種制度，由于是通過行政措施實行，這些均沒有法律約束性，反而引發(fā)許多法律問題。[注][韓]尹泰範 (Yun Taebeom)：“對歷屆政府的反腐敗政策評價的有關研究”，《地方政府研究》，1998年，第19頁。當時樸正熙政府的大部分反腐敗制度建設都是為了維持和強化維新體制而采取的手段。因此這種政權下并沒有出臺真正有效的與反腐敗有關的策略與制度，也未開展反腐敗的運動、建立反腐體系、組建腐敗調(diào)查機關、完善法制、實行行政制裁等方式來杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是有些措施與方法畢竟為以后的反腐敗制度奠定了一定的基礎。

隨著民主正義黨上臺，并通過選舉推舉全斗煥少將擔任總統(tǒng)，全斗煥政府時期(1980年9月～1988年2月)拉開了帷幕。 這個時期維新政權已經(jīng)衰落，但是與通過軍事政變上臺的樸正熙政府一樣，為了維持其政權統(tǒng)治，官商勾結的腐敗現(xiàn)象依舊存在。[注][韓]尹泰範(Yun Taebeom)等：“政府官僚制的形成歷史和制度變化”，《政府學研究》，2004年，第15～19頁。軍事體制下的全斗煥政府加強了警察和軍隊的力量，警察和軍隊為了滿足膨脹的個人欲望，對公務員等行政機關實施了高壓的反腐敗政策。因此，人們普遍認為，全斗煥政府時期因高壓的反腐政策誘發(fā)了許多公務員的不安全感，導致多數(shù)公務人員無所事事和無所信仰。所以，為了恢復政府受損的威信和正當性，全斗煥政府通過果斷的改革和經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展來整頓舊政府遺留的政治問題，并制定了治理貪污腐敗的有關戰(zhàn)略和措施。1980年11月1日設立國務總理直屬的社會凈化委員會，進而開展社會凈化運動[注]1998年9月制定的《80年代社會凈化基本政策方向》確立了加強誠信公職風氣建設；確立公正補償體系；重建合理社會制度；確保明朗的生活環(huán)境；培養(yǎng)國民正確價值觀等五個不同領域的目標，作為社會凈化的基本推進方向，以實現(xiàn)鏟除貪污腐敗之風和支援國民運動這兩個中心目標。，力圖通過全民參與清除包括授受金錢物品、給好處費等商業(yè)賄賂行為。[注]Jun Jongsup, “The Paradox of Development，”Public Administration and Development，Seoul: Kyobo，1985.這些都是為反腐敗運動提供了基礎。為了使其更加制度化，政府1980年12月制定《公務員倫理憲章》和《公職人員倫理法》。盡管樸正熙政府實行反腐敗是為了維持其維新政權，全斗煥政府為標榜其正義廉潔而只是從形式上遏制腐敗，但也穩(wěn)固了反腐敗政策的基礎。正是這些政策和措施確立了現(xiàn)代韓國的反腐敗制度。

第二，反腐敗制度的調(diào)整與加強。在盧泰愚政府、金泳三政府時期，反腐敗制度的建設進入調(diào)整與加強的實質(zhì)性階段。隨著從獨裁政權到民主主義政權的轉變，政府反對與治理腐敗問題的有關理念及目標也已經(jīng)從強化政權合法性與統(tǒng)治能力而轉向?qū)嵸|(zhì)性地根除腐敗問題。

盧泰愚政府時期(1988年2月～1993年2月)也對反腐敗問題表現(xiàn)出了很積極的態(tài)度。[注][韓]尹泰範(Yun Taeheom)：“對歷屆政府反腐敗政策評價的有關研究”，第21頁。1990年，為了治理腐敗便以“新秩序、新生活運動”[注]“新秩序，新生活運動”的主要內(nèi)容是管理公職紀律，宣傳公職意識和強化特別教育、職場教育和各部門的談話教育，國務總理室主導下的整頓貪污腐敗和組建政府聯(lián)合特監(jiān)班，對容易滋生腐敗行為的業(yè)務實行日常監(jiān)察制并在各個高級機關設立活動專案組，并加強最高檢察院貪污特殊部門的行動力。等改革運動為開端強化公職人員倫理制度，擴大公職人員財產(chǎn)登記、納稅的范圍，并要求高級公務員以身作則，以加強清潔廉政之風，相應地全面改善公務員保障制度。與此同時，政府嚴格執(zhí)行期貨申報制度和公職人員財產(chǎn)登記制度，并實施嚴格的事后管理，社會凈化委員會還設立了國家保衛(wèi)安全對策委員會、特命情報班等體系化的組織，政府聯(lián)合特監(jiān)班也是在這個時期成立并運行。政府通過這些機構宣布緊急措施，對許多腐敗問題官員進行立案調(diào)查，且強化“行政改革調(diào)查委員會”“社會凈化委員會”等機構，對在公職人員在道德規(guī)范方面加強制度監(jiān)督。另外，為了查禁腐敗問題還成立了許多臨時機構，但對于反腐敗沒起到真正有力的作用。

金泳三政府時期(1993年2月～1998年2月)是韓國對反腐敗制度進行重大調(diào)整的時期。金泳三是民主選舉的總統(tǒng)，他組建的國民政府在大韓民國政權建設的歷史轉變中意義非同尋常。金泳三政府為了提高行政效率與民主性，確立了人稱“小而強的政府”的行政改革目標，客觀而具體地了解國民對政府的要求，吸引國民對政府政策的關心與支持，以提高國民對政府的信任度。為了建設新韓國黨，金泳三政府確定了鏟除貪污腐敗、清除負面殘留物、穩(wěn)固實際性民主化、宣揚適應21世紀潮流的創(chuàng)新性改革的四大主題和“實行社會公平、公正、不貪污腐敗的廉潔政府”的目標。金泳三在總統(tǒng)就職演講中多次提到反腐問題，指出了腐敗的危害，尤其是腐敗加劇對國家政權的踐踏與破壞等。[注][韓]尹泰範(Yun Taebeom)：“我國腐敗防止體制的評價和發(fā)展方向”，《腐敗防止法制定10年紀念大論壇》，2001年，第116～119頁。金泳三還多次強調(diào)，其政府的核心目標就是反腐敗。這些措施和理念使金泳三政權與歷屆政權有很大的不同。金泳三政府為了加強執(zhí)政的公開透明性，首次實施《行政程序法》《行政信息公開法》等等。為了顯示政府反對腐敗的態(tài)度、意志及整治腐敗的決心和力度，金泳三政府對涉嫌腐敗的前任總統(tǒng)盧泰愚、全斗煥進行拘留調(diào)查。

金泳三政府在上臺初期為實行強硬而廣泛的反腐敗政策，出臺了治理腐敗的國情課題及指標，其方式完全擺脫了形式主義，更接近制度改革和反腐敗制度的完善。其中，為了提高行政效率和加強民主性、增強國民對政府的信任，金泳三政府開展了“清理上游運動”[注]清理上游運動：高級公務員的道德性問題被認為是國家性質(zhì)的問題，高級公務員的行為對基層公務員以及公職人員整體產(chǎn)生重大影響，故國家開展此項運動，以倡導高級公務員以身作則，建設清正廉潔的公職社會。，以期從根本上解決腐敗問題。1981年12月頒行《公職人員倫理法》，將財產(chǎn)登記確定為公職人員的義務；1993年6月、8月頒行《公職人員倫理法》和“金融實名制”，1994年3月頒行《公職人員選舉和選舉不公防治法》，1995年3月頒行“不動產(chǎn)實名制”，1996年12月頒行《信息公開法》等，這一系列法律條例的頒布和實行在廣泛范圍內(nèi)建起了反腐敗的法制體系結構。應該特別指出的是，1993年修訂后的《公職人員倫理法》對1980年的《公職人員倫理法》中公職人員道德性義務的提案作出修訂，擴大財產(chǎn)登記、納稅的范圍，加大對財產(chǎn)登記弄虛作假、違反就業(yè)規(guī)定等行為的處罰力度，并且賦予公職人員倫理委員會對登記財產(chǎn)的審查權力，使其內(nèi)容更加具體化。金泳三政府與其他政府不同的是，通過首次頒布《行政秩序法》《行政情報公開法》等法律條例，提高政府執(zhí)政的透明度。

第三，反腐敗制度的深化與發(fā)展。20世紀90年代末，韓國同樣遭遇了國際金融危機的沖擊，因而首次引進IMF管理體制并且開始實行宏觀結構調(diào)整。為此，韓國市場引入國際市場的標準、規(guī)則。政府由之前的“大政府”向“小政府”進行職能轉換與接軌。這個時期，腐敗問題已經(jīng)對國家的國際化和經(jīng)濟發(fā)展造成了阻力。

金大中政府(1998年2月～2003年2月)通過制定各種法律、制度方案和倫理對策等，對反腐制度做出改革。首當其沖的一項舉措就是政府行政辦公的網(wǎng)絡化，進而是構建公職人員內(nèi)部信息網(wǎng)以實現(xiàn)公職人員之間的信息共享，增加了公職人員的行政透明度。同時，政府加強“公職人員倫理委員會”的審查職能，通過設立“反腐敗特別委員會”和“腐敗防治委員會”調(diào)查腐敗問題的現(xiàn)狀和認知度，以使反腐制度的改革更加符合客觀實際和民眾要求。最高檢察院1999年1月設立“公職人員反腐敗特殊調(diào)查總部”，6月以國務總理令的形式頒布“公職人員十大遵守事項”，9月全國53個地方檢察院和基層檢察院設立了“公職人員腐敗舉報窗口”。為了保證軍隊不受腐敗問題的侵害，確保軍隊的戰(zhàn)斗力，防止男性逃避義務兵役，1999年5月頒布關于兵役事項的申請和公開的有關法律，以此確立兵役實名制。國務總理秘書室也于1999年8月頒布了“防治違法綜合政策”。2001年9月頒布了《反腐敗基本法》、《腐敗防止法》與《反洗錢法》。為了提高公職人員的財產(chǎn)登記與審查工作的效率，金大中政府努力施行個人信息網(wǎng)絡化，還將“政府公職人員道德規(guī)范委員會”直接審查對象的范圍予以擴大，對負責審查的公務員進行特別培訓，通過制定公務員行為規(guī)范強化公職人員道德規(guī)范制度。監(jiān)察機構同時將制度更加具體化，實行了“市民監(jiān)察申請制度”、“市民監(jiān)察官制度”、“檢舉者保護獎勵制度”等，大大強化了市民監(jiān)督。讓市民參與其中從而保障其有效性，是這一時期反腐敗制度建設加強的重要特征。

盧武鉉政府時期(2003年2月～2008年2月)與其前任政府一樣，初期都是按照既定法律法規(guī)處理腐敗問題，不同的是樹立起杜絕腐敗社會、開展福利行政的旗幟，并從外部引入反腐敗監(jiān)察人員，加大基礎設施建設以便發(fā)揮電子系統(tǒng)的監(jiān)察功效。盧武鉉政府特別對與腐敗有關的《腐敗防止法》《政治資金法》《公職選舉和選舉不公防治法》提出修訂方案，增加了“股市保密信托制(2005)”[注]為防止公職人員出售跟職務有關的股票，或者將股票轉為保密信托從而在執(zhí)行公務的過程中與特定企業(yè)發(fā)生個人利益沖突而設立的確保其公務執(zhí)行的公正性的制度。，“金融機關客戶注意義務(2005)”， 增設“直系親屬與后裔告知拒絕允許制(2007)”。不僅在政府內(nèi)部設立了公正透明公開的人事管理體系，同時為了鏟除包括檢察院、法務部、行政自治部等部門存在的不正之風而設立了專案組，并對國家預算實行透明化管理，完善財政預算體系 ，有助于消除其間的腐敗現(xiàn)象。這一時期所建防治公務員腐敗的各種機制，為鞏固反腐敗制度打下了堅實的基礎。盧武鉉政府在此過程中提出“參與政府”的口號，既加大了政府反腐敗的力度，又促使普通國民群眾積極參與反腐敗運動，比如對行政公務人員在工作中犯的錯提出說明與解釋及要求，從而參與對行政部門的行政監(jiān)督，以助于各種相關法律法規(guī)和措施的修改，促進了反腐敗的公共活動和制度建設。

李明博政府(2008年2月～2013年2月)上臺后，將“杜絕公職人員貪污腐敗”的課題作為政府的重要課題來解決。之前的政府都是把防治腐敗的重點放在制度和體系建設上，李明博政府則聚焦于“務實性政務”“先進化”等與具體行政管理有關的方面，在反腐敗問題上除了部分抽象的觀點并無戰(zhàn)略性政策，但實際反腐敗工作的總體力度加大了。李明博政府在這方面的突出舉措包括改善預防性制度和加大對腐敗犯罪的處理力度，制定與加強了《對內(nèi)部舉報者和對侵害公共權益的舉報者的保護力度的反腐敗公約》。[注][韓] 金寶恩(Kim Boeun)等：“關于政府的反腐敗制度變化”，第191頁。特別是李明博政府還在2008年由總理室領銜組建了“特別監(jiān)察團”， 2011年通過制定《公職人員舉報人保護法》來保護內(nèi)部舉報人員，同時修改《公職人員倫理法》，并推薦選舉金融貨幣委員，實現(xiàn)財產(chǎn)登記的公開化。這些法律法規(guī)和措施進一步完善了反腐敗制度，使之更加細化，更具可操作性。

樸槿惠政府(2013年2月～2016年12月)主張以“非正常的正?；闭邽橹行牡姆锤瘮≈贫取汩然菡J識到韓國社會腐敗問題的嚴重性，針對過去腐敗揭發(fā)檢舉后處罰的薄弱與不力情況，著重完善預防腐敗的制度體系，以提高公務員行政的透明性，故而實施了反腐的“四大預防方案”，包括對國有企業(yè)與大型企業(yè)進行實時反腐監(jiān)視，對投資公司進行事前風險性管理，針對資金預算流失與浪費原因進行相關教育，從政府內(nèi)部強化公正公開。[注]韓國青瓦臺：“樸槿惠政府的主要政策”，http://m.president.go.kr/policy/polIc y_result/result.php?result_gb=5.(上網(wǎng)時間：2018年1月6日)此外還加強對歷任總統(tǒng)與財閥間的腐敗及不正之風的處罰，對前總統(tǒng)全斗煥的未繳贓款進行回收。為了贏得國民的認可，還制定了提倡清廉、反對公權私用的禁止不當請求與收受錢財?shù)姆ò浮督拐埻蟹ā?。該法案?016年9月28日開始實行，輿論稱之為提高整體社會清潔度的重要契機。

三

韓國反腐敗制度的建設以樸正熙政權的《治理非法財產(chǎn)處理法》和維新運動為開端，經(jīng)過全斗煥時期的《公職人員倫理法》和社會凈化運動，到盧泰愚政府的新秩序新生活運動，如今日益完善和穩(wěn)固。金泳三政權時期被認為是韓國反腐敗制度變化和發(fā)展的關鍵時期，其行政透明性建設對韓國反腐敗制度具有革新性的意義。金大中、盧武鉉政權帶給反腐敗制度的最大影響是實施《腐敗防止法》以及提升市民通過社會和情報信息監(jiān)督腐敗的能力、意識。從金大中政府以后，反腐敗制度比之前更加穩(wěn)定，政府在修改與制定相關法律的同時引入各種情報信息系統(tǒng)，強化了政府各種行政活動的透明性，并依靠國民大眾的覺醒和對監(jiān)督的參與，增進了反腐敗制度的有效性。李明博和樸槿惠政府時期在反腐敗政策上沒有作出大的改動，反腐制度在穩(wěn)定中趨于完善。因此，韓國反腐敗制度同歷史制度建設、與穩(wěn)定性相通的穩(wěn)定持續(xù)性、與重大過渡相通的制度性變化一樣，逐漸出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)象。[注]P. A. Hall and C. R. Taylor, “The Potential of Historical Institutionalism: A Response to Hay and Wincott,”Political Studies, Vol. 46, No.5, 2010, pp. 958-962.概括地說，韓國反腐敗制度在樸正熙、全斗煥時期逐步形成，盧泰愚、金泳三時期進行了重大調(diào)整，到金大中、盧武鉉、李明博時期進一步深化和發(fā)展。尤其是從2016年9月28日開始施行關于禁止不當請求與收受錢財?shù)姆ò浮督拐埻蟹ā芬詠?，加強了對涉嫌腐敗的政治人物如高層官員、檢察官、法官及新聞單位的調(diào)查與監(jiān)管，推動了韓國社會向清正、透明化社會的發(fā)展。對此，韓國內(nèi)外輿論總體上給予了肯定和好評。2016年10月4～6日，韓國蓋洛普調(diào)查研究所對全國1009人就如何看待《禁止請托法》的實施進行了調(diào)查。其結果是，“認為正確的”占71%，“認為錯誤的”占15%，“保留意見的”占14%。2016年12月13日，韓國行政研究院委托韓國現(xiàn)代調(diào)查對普通民眾和政治、新聞人物、企業(yè)家等共3562人進行的民意調(diào)查結果顯示，85.1%的調(diào)查對象贊成實行《禁止請托法》，85%的人認為《禁止請托法》的積極性影響大于其負面影響。特別是隨著接待現(xiàn)象的減少，職場人員提早下班而有更多時間與家人在一起，或提升個人能力、豐富個人生活等，讓人們切身體會到《禁止委托法》的順利實行對經(jīng)濟社會發(fā)展的正面作用。①“消除不滿的積極輿論 政府政策調(diào)整的重要性”， http://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2017010410580371946.(上網(wǎng)時間：2018年8月1日)所以，《禁止請托法》后來將適用對象擴大到民間機構如輿論機關、私立學校等，提高了它們的清廉度，對國家清廉度(CPI)的評價具有積極影響。透明國際和瑞士國際經(jīng)營研究院都發(fā)表了國別透明指數(shù)和廉政指數(shù)。韓國的透明度指數(shù)(CPI，Corruption Perceptions Index)②CPI是國際透明組織發(fā)布的腐敗認知指數(shù)，針對世界銀行等7個獨立組織對各國的公職人員腐敗程度所做的問卷調(diào)查進行綜合分析并作出相關評價。1997年在57個主要國家中的排位處于34位的落后位置，其后由于反腐敗制度的調(diào)整和完善而不斷提升，2002年居第47位；2008年在180國中居第40位, 2012年在176國中居第45位, 但2013年下降, 2014年略有回升后, 2016、2017年分別在176國和180國中居第52位、51位，呈整體下降趨勢。(見附表)③[韓]李恩宰(Lee Eunjae),“關于韓國的腐敗認識指數(shù)變動”， https://blog.naver.com/legaltimes/221213864516.(上網(wǎng)時間：2018年3月5日)這一下降趨勢的最大原因是樸槿惠執(zhí)政期間的國政爭議問題。

附表 韓國的腐敗認識指數(shù)變化情況(2008～2017)

說明：指數(shù)值2011年及之前以10分為滿分，2012年及之后以100分為滿分。

資料來源：Lee Eunjae,“關于韓國的腐敗認識指數(shù)變動”， https://blog.naver.com/legaltimes/221213864516.(上網(wǎng)時間：2018年3月5日)

在區(qū)域內(nèi)，韓國的腐敗問題國際認知有所好轉，其腐敗指數(shù)排位相對下降。根據(jù)香港政治經(jīng)濟風險顧問公司(PERC)2015發(fā)表的“2014年國家腐敗對企業(yè)的影響”報告，在香港等亞洲16個國家和地區(qū)的腐敗指數(shù)中，韓國得分7.05(7分是“清廉國”與“腐敗國”的警戒線)，比起2013年的6.98分上升了0.07分。④[韓]朱美京(Joo Migyeong)：“政治過程中政府的信任與政治領導能力”，《社會科學研究》，2016年10月，第1號，第109頁。而之前，一項關于亞洲各國外資企業(yè)2000多名高管腐敗情況的調(diào)查結果顯示，盡管韓國經(jīng)濟處在全球第10位的高水準，但是韓國的政治人物、官僚、企業(yè)家的腐敗程度還是比較嚴重的。⑤[韓]洪永善(Hong Yeongseon)：“腐敗防治法與腐敗防止委員會的作用”，《刑事政策研究》，2002年5月，第4號，第28頁。換句話說，韓國是唯一與發(fā)展中國家存在相同、相似程度腐敗問題的發(fā)達國家。如今，這種狀況并無根本性變化。

事實上，韓國在當代歷史上為反腐敗作出了不懈努力，反復進行了制度上的調(diào)整與改革，但每次政權交替時依然可見更嚴重的腐敗問題，特別是近一段時期以來前總統(tǒng)李明博與樸槿惠分別因腐敗被逮捕、被判刑。國民對于這一事件作出了積極正面的評價與反思?？梢钥闯?，韓國現(xiàn)任政府加強了反腐敗的制度建設與行政實踐，國民的反腐敗意識有了明顯提高。事實上腐敗是所有國家都面臨的共同問題，而反腐敗制度的建立和實行是每個政府為了預防和治理腐敗問題的共同選擇。韓國歷屆政府力圖通過持續(xù)改革運動遏制腐敗并取得了一定的效果和成績，但并沒有實現(xiàn)預期目標，要杜絕腐敗更需要堅定的思想革新與果敢的制度性政策、長時間的持續(xù)行動。

韓國反腐敗的制度建設與行政實踐提供了不少有益的啟示。它表明，要想從根本上防治腐敗問題，需要通盤考慮、系統(tǒng)施為。首先，全體國民意識要適時跟進。只依靠制度是不可能最終解決腐敗問題的。要想根治“腐敗病”，就要從根本上轉變?nèi)w國民的意識，贏得全體國民對反腐敗的支持，使腐敗現(xiàn)象無處藏身。否則，治理腐敗就會停留在形式層面上，甚至出現(xiàn)一些國民見怪不怪、對腐敗現(xiàn)象不以為然的情況，使得貪污腐敗現(xiàn)象扎根社會土壤的深層。其次，防治腐敗問題最重要的有效措施是制度性措施。雖然韓國頒行了與公務員犯罪有關的法令和法規(guī)，但現(xiàn)實卻是無法能動有效地處治公務員的犯罪行為。更重要的措施是，反腐敗制度改革中針對最終責任人的監(jiān)察體系必須具有中立性。因此，檢察機關為保證其政治中立和處罰公正，也有必要創(chuàng)立新的情報信息機關。在這方面，新西蘭、香港、新加坡和美國的相關制度和做法值得借鑒。在新西蘭，高級公務員的調(diào)查和起訴由特殊腐敗調(diào)查處(SPO)負責；在香港，對公務員金錢交易犯罪的調(diào)查由廉政公署(ICAC)負責；在新加坡，公務員貪污罪調(diào)查機構為腐敗行為調(diào)查局(CPIB)；美國也有專門負責腐敗調(diào)查的特別監(jiān)察機構等。此外，防治腐敗有無根本性途徑，取決于政府要不要放寬限制的問題。杜絕腐敗僅僅靠查處是不夠的，必須要消除發(fā)生腐敗的可能性。其中，具有代表性的是各種行政規(guī)定的取消與放寬政策。美國國會研究局(CRS)在《對韓國市場開放的展望》報告中指出，韓國嚴格的經(jīng)濟制度設計導致了韓國官員大規(guī)模的貪污腐敗案查記錄。①李恩榮(Lee Enyoung)：《腐敗問題如何處理》，NAMAN出版社，2001年，第121頁。發(fā)達國家的國民自主更廣更深入，使得對貪污腐敗的揭露和查處更廣更深入。故而，反腐敗必須朝著減少事先限制、加強事后制裁的方向前進。換言之，韓國政府必須通過各種行政制度的改善，放寬行政規(guī)定與管理標準，從簡化行政程序開始，減少企業(yè)之間自由、公平競爭的障礙。只有這樣才能使韓國政府的反腐敗體制得以加強和完善?！?/p>