大數(shù)據(jù)時代的政府管理與服務(wù)

江小涓

政府?dāng)?shù)據(jù)開放中還存在不少問題。尤其是“信息孤島”現(xiàn)象即部門化、單位化、碎片化的問題，以及數(shù)據(jù)形態(tài)異構(gòu)問題，都降低了海量數(shù)據(jù)的作用。在一定程度上，部分政府系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合程度和利用程度滯后于同樣龐大規(guī)模的巨型企業(yè)和社會組織。今后，繼續(xù)打破部門之間的數(shù)據(jù)分隔，部門之間使用統(tǒng)一格式的數(shù)據(jù)平臺，不同部門的數(shù)據(jù)形成結(jié)構(gòu)相同、完整一體的數(shù)據(jù)集等要求，都是長期和艱巨的任務(wù)。

“民主”決策與“科學(xué)” 決策的沖突可能增加

民主決策是讓公民能夠參與決策過程，讓群眾充分表達(dá)對決策選擇方案的意見和建議，使決策符合民愿、尊重民意。科學(xué)決策是指依據(jù)科學(xué)理論和運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行決策的過程，典型的形態(tài)就是組成專家委員會進(jìn)行決策前研究并提出方案。民主決策強(qiáng)調(diào)的是合乎民意，而科學(xué)決策強(qiáng)調(diào)的是以最小成本達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)，兩者的利益導(dǎo)向并不一致。有時專家們提出了“科學(xué)”的決策建議，但在民主決策過程中卻不被認(rèn)同。在傳統(tǒng)決策理論中，解決民主決策中的利益牽制問題要靠所謂的“無知之幕”，即當(dāng)事人并不了解決策會對其自身利益產(chǎn)生哪些不利影響，從而使決策過程能夠推進(jìn)。在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)廣泛滲透、信息無所不在的情形下，“無知之幕”在很大程度上已不存在，個體在作出決策時已經(jīng)難從“無個人利益”的立場出發(fā)給出公允判斷。這就造成了決策中的兩難：如果民主決策不到位，有可能無法準(zhǔn)確了解公眾的訴求，決策也無法有效執(zhí)行；而如果讓民眾廣泛參與決策過程，則有可能會很大程度上背離“科學(xué)性”。需要針對不同情況，在兩者之間尋求積極平衡。

壟斷問題的監(jiān)管難題

大數(shù)據(jù)時代，平臺型大企業(yè)具有明顯的直接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，具有顯著的市場優(yōu)勢和影響力。然而，用傳統(tǒng)的反壟斷理論對其進(jìn)行監(jiān)管碰到難題，因?yàn)闊o論是定價還是獲利，一些巨型企業(yè)并不符合壟斷企業(yè)的行為特征。例如搜索引擎巨頭不會利用其市場影響力向消費(fèi)者高收費(fèi)，而是免費(fèi)提供使用，同時加載廣告來獲利。由于資本市場的深度參與，有些平臺企業(yè)對當(dāng)下是否盈利并不敏感，可以極具“耐心”地等待，其行為甚至近似于“軟約束”。即使有些企業(yè)收入可觀，也更多的是技術(shù)和創(chuàng)新收益而非壟斷收益。因此，雖然有些企業(yè)的確具有較高的市場份額和市場控制力，但其產(chǎn)生的負(fù)面影響卻難于識別和量化。總之，對壟斷的傳統(tǒng)定義無法判斷免費(fèi)市場中大企業(yè)控制力對消費(fèi)者福利的影響。這些都為政府管控壟斷行為帶來困難。

數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和個人隱私保護(hù)的矛盾日益突出

網(wǎng)絡(luò)時代，每個人的大量信息都會自覺不自覺地上傳至互聯(lián)網(wǎng)，即使不被商家拿去謀利，絕大多數(shù)人也不愿意自己的私事被公諸于眾。例如個人醫(yī)療信息就有高度的私密性，患者不會愿意被他人共享，更不能容忍用這些信息不當(dāng)牟利。國內(nèi)曾有平臺企業(yè)將一些病友互助貼吧的吧主位置出售給醫(yī)藥企業(yè)，后者在吧中發(fā)布相關(guān)醫(yī)療和藥品信息，引起了廣大吧友和社會的強(qiáng)烈不滿。特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)，其特點(diǎn)是“挖掘”，原本的零散信息通過大數(shù)據(jù)的整合很可能變成對個人隱私“挖掘”很深的數(shù)據(jù)。比如私人偵探并不需要違法竊聽公民個人的通話內(nèi)容，卻能通過掌握呼入呼出號碼、通話人、通話時間以及通話人的行蹤、職業(yè)、收入、資產(chǎn)等多種信息，“挖掘”出大量隱私。因此，大數(shù)據(jù)時代如何保障國家安全、商業(yè)機(jī)密和公民隱私，是政府的職責(zé)，也是全社會共同的挑戰(zhàn)。

歐盟于2016年制定了《歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）并已經(jīng)于2018年5月生效，這個條例堪稱有史以來最嚴(yán)苛的針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境下個人數(shù)據(jù)保護(hù)的專門立法。然而，該條例一經(jīng)發(fā)布就引起不少爭論，法學(xué)界、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、有關(guān)專家和社會各相關(guān)方面觀點(diǎn)不一，爭論激烈。谷歌、臉譜等一些國際互聯(lián)網(wǎng)巨頭和一些專家學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)價值相當(dāng)一部分來自于數(shù)據(jù)共享，抓取數(shù)據(jù)和匯總巨量數(shù)據(jù)中的信息是大數(shù)據(jù)的本質(zhì)，不允許數(shù)據(jù)收集，大數(shù)據(jù)無從談起。總之，是強(qiáng)調(diào)隱私保護(hù)還是強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)利用是一個兩難選擇。無論如何，GDPR出臺并生效實(shí)施，反映了現(xiàn)階段社會公眾和監(jiān)管機(jī)構(gòu)給予隱私保護(hù)更大的權(quán)重。在我國，公民信息保護(hù)問題特別突出，全國人大常委會已經(jīng)出臺了《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，其中一些措施還需要細(xì)化，以真正能夠?qū)δ切┦占裥畔s又不能安全存儲的企業(yè)進(jìn)行追責(zé)，對非法獲取并倒賣個人信息的行為施以重罰，保護(hù)公民的合法權(quán)益。

從長期看，要尋求多種價值目標(biāo)的平衡。由于數(shù)據(jù)保護(hù)問題是我們目前的弱項(xiàng)和短板，因此加大力度很有必要。但是，如果采取不切實(shí)際、難以操作的嚴(yán)苛規(guī)則和措施，就有可能淪為一紙空文。近些年，中國網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展、突出貢獻(xiàn)和強(qiáng)大競爭力有目共睹，與此同時，個人信息的保護(hù)也日益受到重視，但是從GDPR的角度來看，不合規(guī)之處很多，對中國數(shù)字企業(yè)涉歐業(yè)務(wù)帶來不確定性和多方面壓力。因此，要立足我國實(shí)際情況，積極穩(wěn)妥推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展和個人數(shù)據(jù)保護(hù)工作，統(tǒng)籌考慮個人信息保護(hù)、技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新、競爭效率和產(chǎn)業(yè)安全等多個目標(biāo)，同時要積極尋求與國外相關(guān)機(jī)構(gòu)的溝通，促進(jìn)形成公平公正公認(rèn)的國際競爭規(guī)則。

網(wǎng)絡(luò)空間公私邊界的重構(gòu)

傳統(tǒng)公共管理理論認(rèn)為，公共物品、外部性、自然壟斷和信息不對稱等市場經(jīng)濟(jì)的固有缺陷，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)理由。然而在網(wǎng)絡(luò)空間，公共治理的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)邊界。我們僅舉幾個方面。首先，網(wǎng)絡(luò)空間中的市場主體通達(dá)范圍極廣，可以不受限制地干擾他人。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中商家和消費(fèi)者的互動，不會明顯干擾非買家的生活，互聯(lián)網(wǎng)則不然，頁面上時常不可控地彈跳出讓人毫無需求并心生不悅的畫面，就是對他人生活的不當(dāng)干擾。其次，不實(shí)網(wǎng)絡(luò)信息對社會秩序產(chǎn)生沖擊。大型平臺上人數(shù)眾多，利益關(guān)系復(fù)雜，又是匿名為主的系統(tǒng)，必定關(guān)聯(lián)公共利益，由于任何人都可以編寫信息并發(fā)布到網(wǎng)頁上，與講求公信力的媒體和需要同行評審的專業(yè)刊物相比，網(wǎng)絡(luò)對信息并無篩選功能，那些有誤解、有偏見甚至故意造謠和煽動的觀點(diǎn)也有可能得到廣泛傳播，從而帶來無法預(yù)期的社會影響。網(wǎng)絡(luò)社交媒體還有一個傳統(tǒng)媒體所沒有的重要性質(zhì)，即實(shí)時的信息反饋。一個倡議通過報(bào)紙或廣播電視傳播，只起到傳遞消息的作用，每個受眾并不知道有多少人以什么方式響應(yīng)這個倡議。但是在網(wǎng)絡(luò)社交媒體上，受眾的反應(yīng)和準(zhǔn)備采取的行動可以被及時反饋，當(dāng)人們相信有較多的人會響應(yīng)時，就會有更多的人響應(yīng)，因此群體性事件的策劃組織更加容易。最后，網(wǎng)絡(luò)空間沒有物理的國界、海關(guān)和邊防，容易被國外機(jī)構(gòu)和組織攻擊和利用。

總之，網(wǎng)絡(luò)空間上的私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的邊界出現(xiàn)模糊和交錯，“廟堂”與“江湖”邊界相互交叉，部分融合，需要打破政府和企業(yè)原有的責(zé)任邊界，共同進(jìn)行治理。一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)造了這個無處不在無所不包的網(wǎng)絡(luò)空間并從中獲利，就需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之外的部分社會責(zé)任。另一方面，政府介入網(wǎng)絡(luò)空間的治理，深入到企業(yè)層面甚至產(chǎn)品和服務(wù)層面進(jìn)行管制，也不能一概視為政府對市場和私人領(lǐng)域的不當(dāng)干預(yù)，而是承擔(dān)社會治理職責(zé)的需要?？萍冀?、企業(yè)、消費(fèi)者和政府等共同構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)新世界，都應(yīng)共同擔(dān)負(fù)起治理責(zé)任。大數(shù)據(jù)時代，政府面對海量資訊來源和多種意見通道，在利用新技術(shù)進(jìn)一步做好管理與服務(wù)的同時，還需要探討適應(yīng)新形勢的理念、機(jī)制和程序，做到平衡各種信息來源，恰當(dāng)解讀數(shù)據(jù)意義，明示社會公共利益，權(quán)衡比較各種選項(xiàng)。這些需要經(jīng)濟(jì)理論、社會理論、公共管理理論等提供支撐，理論研究需要立足國情、立足時代，與時俱進(jìn)，創(chuàng)新發(fā)展。