農(nóng)村改革的歷史脈絡(luò)與未來(lái)趨勢(shì)

葉興慶

在我國(guó)40年的改革進(jìn)程中，農(nóng)村改革一直引人注目。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)改革大幕是從農(nóng)村開(kāi)啟的，農(nóng)村改革初見(jiàn)成效增強(qiáng)了全社會(huì)推進(jìn)改革的信心和決心；另一方面也是因?yàn)檗r(nóng)村在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中占有重要地位，把農(nóng)村改革這篇文章做好了，有利于推動(dòng)其他領(lǐng)域改革。在改革開(kāi)放40周年之際，有必要結(jié)合改革實(shí)踐的新進(jìn)展，對(duì)農(nóng)村改革的歷史脈絡(luò)進(jìn)行再梳理，對(duì)未來(lái)農(nóng)村改革走向進(jìn)行展望。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生歷史性變化

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村改革走過(guò)了光輝歷程?！吨泄仓醒腙P(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》確立了農(nóng)村改革的重要指導(dǎo)思想，即在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障農(nóng)民的民主權(quán)利。40年來(lái)，沿著這一指導(dǎo)思想，農(nóng)村改革闊步前進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生歷史性變化。

其一，農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。改革開(kāi)放以來(lái)，中央關(guān)于農(nóng)村土地制度的改革安排，始終遵循著生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力的客觀規(guī)律，始終堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。改革伊始，以小崗村為代表的部分地方率先實(shí)行大包干改革，也就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)民拿到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，交夠國(guó)家、留足集體、剩下全是自己的。20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民開(kāi)始分工分業(yè)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始發(fā)生流轉(zhuǎn)。1984年中央1號(hào)文件規(guī)定，土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。1993年中央11號(hào)文件規(guī)定，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！掇r(nóng)村土地承包法》以及《物權(quán)法》等對(duì)此進(jìn)一步作了細(xì)化部署。黨的十九大報(bào)告明確指出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。

經(jīng)過(guò)40年的演變，農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。對(duì)沒(méi)有發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地而言，實(shí)現(xiàn)了土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，而且農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能不斷擴(kuò)大；對(duì)發(fā)生了流轉(zhuǎn)的土地而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，出現(xiàn)了所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”?！皟蓹?quán)分離”充分調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，“三權(quán)分置”堅(jiān)持了土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，也為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移就業(yè)、進(jìn)城農(nóng)民市民化提供了可能。

其二，農(nóng)民與村社共同體的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)戶成為獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中的地位和作用大大提高，政社合一體制已不適應(yīng)時(shí)代的需要。1983年發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，改革重點(diǎn)是實(shí)行新的鄉(xiāng)村治理體制。這些年來(lái)，村民自治在不斷地完善。黨的十九大提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，為下一步更好地完善鄉(xiāng)村治理指明了方向和路徑。40年來(lái)，通過(guò)這一系列改革，農(nóng)民與村社共同體的關(guān)系發(fā)生歷史性變化。

其三，工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生歷史性變化。改革開(kāi)放以來(lái)，從農(nóng)村支持城市到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系在40年間發(fā)生了一系列轉(zhuǎn)折性、里程碑式變化。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策方面，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家相繼實(shí)行提高統(tǒng)派購(gòu)價(jià)格、減少統(tǒng)派購(gòu)品種、全面市場(chǎng)化等改革，工農(nóng)產(chǎn)品交換關(guān)系朝著有利于農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展。農(nóng)業(yè)財(cái)稅政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。此外，國(guó)家在農(nóng)村實(shí)行了一系列社會(huì)保障制度，推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置，公共財(cái)政的陽(yáng)光更廣地照耀農(nóng)村，公共財(cái)政的雨露更多地滋潤(rùn)農(nóng)民。

深化農(nóng)村改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了全面深化的新階段。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是我國(guó)邁向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，與時(shí)俱進(jìn)全面深化農(nóng)村改革。

第一，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民不斷分化，給進(jìn)一步處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系提出了新要求。在新形勢(shì)下，要按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的思路，推進(jìn)耕地、林地、草原等農(nóng)用地制度改革，明確土地集體所有權(quán)的存在形式和具體權(quán)能；對(duì)承包權(quán)合理賦權(quán)，在有條件的地方探索“確股確利不確地”等承包權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，探索承包權(quán)市場(chǎng)化退出機(jī)制；盡快明確第三方經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性和具體權(quán)能，為新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展提供制度保障。處理農(nóng)民與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的關(guān)系，主要途徑是將這些土地產(chǎn)生的收益納入集體收益，并保障集體成員的民主管理權(quán)和收益分配權(quán)。處理農(nóng)民與宅基地的關(guān)系，應(yīng)逐步擴(kuò)大農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)的權(quán)能，可考慮以“房地一體”確權(quán)登記頒證為改革基礎(chǔ)，以“先房后地、地隨房走”為賦權(quán)邏輯，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

第二，加快構(gòu)建符合我國(guó)發(fā)展階段和世貿(mào)組織規(guī)則的新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。近年來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)稻谷和小麥增強(qiáng)最低收購(gòu)價(jià)政策彈性、部分農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行價(jià)格或收入保險(xiǎn)等改革，取得了一定成效。但我們?nèi)孕枰逍训乜吹?，未?lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化和農(nóng)戶兼業(yè)化現(xiàn)象會(huì)進(jìn)一步加劇，我國(guó)與主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易對(duì)象國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品成本和價(jià)格倒掛幅度亦會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，我們應(yīng)在分析研判未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度進(jìn)行系統(tǒng)性改革。一是大幅度減少市場(chǎng)價(jià)格支持，大幅度增加一般服務(wù)支持，特別是要增加農(nóng)田整理、水利設(shè)施、研發(fā)推廣、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。二是以綠色生態(tài)為導(dǎo)向完善相關(guān)補(bǔ)貼制度，引導(dǎo)農(nóng)民保護(hù)耕地地力，減少化肥和農(nóng)藥使用量，實(shí)現(xiàn)畜禽糞便和農(nóng)作物秸稈資源化利用。三是建議按“量能分治、市場(chǎng)定價(jià)，價(jià)補(bǔ)分離、補(bǔ)從史定”的思路，改革重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度?？煽紤]對(duì)產(chǎn)量和產(chǎn)能按不同的原則進(jìn)行治理，由市場(chǎng)供求關(guān)系決定生產(chǎn)者價(jià)格，把隱含在托市價(jià)格中的財(cái)政補(bǔ)貼剝離出來(lái)，按照歷史產(chǎn)量或面積進(jìn)行補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤。

第三，按自治法治德治相結(jié)合的思路健全鄉(xiāng)村治理體制。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨主體和客體的深刻變化。在新形勢(shì)下，我們要堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，不斷健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序。在自治方面，要加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)，健全民主決策程序，繼續(xù)開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作，促進(jìn)治理重心下移、治理半徑縮短。在法治方面，要強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾等方面的權(quán)威地位，引導(dǎo)農(nóng)民和村干部尊法學(xué)法守法用法。在德治方面，要深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行創(chuàng)新，強(qiáng)化道德教化作用，引導(dǎo)農(nóng)民向上向善，降低行為的不確定性。需要注意的是，自治、法治、德治各有其功能和適用范圍，三者的邊界是動(dòng)態(tài)變化的。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們要不斷健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，強(qiáng)化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，促進(jìn)自治法治德治有機(jī)結(jié)合，形成規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。