政務云發(fā)展第二階從跑馬圈地到精細運營

中國信息通信研究院|徐恩慶 張琳琳

在政府大力支持和各方共同努力下，我國云計算領域發(fā)展迅猛，向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐步滲透。政務云是云計算在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深化應用的排頭兵，是推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務”、打造智慧城市的關鍵基石，在過去幾年中備受關注，一度經(jīng)歷過低價競標、跑馬圈地的狂熱期，趨于理性后，如何精細運營，是各方當下應考慮的重點。

中國信通院《中國政務云發(fā)展白皮書（2018）》數(shù)據(jù)顯示，2017年，我國政務云市場規(guī)模292.6億元，保持持續(xù)增長。政務云用云量增長迅猛，超過了金融、工業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等其他行業(yè)，預計未來幾年仍保持穩(wěn)定增長，到2021年市場規(guī)模將達到813.2億元。在我國31個省級行政區(qū)（不包括港澳臺）中，有30個省級行政區(qū)已經(jīng)建有或正在建設（完成招標）政務云；在我國334個地級行政區(qū)中，有235個地級行政區(qū)已經(jīng)建有或正在建設（完成招標）政務云。

政務云取得如此亮眼的成績，離不開國家政策的大力引導和支持。近幾年，我國相繼發(fā)布《國務院關于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》（國發(fā)〔2015〕5號）、《關于加快“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》（國辦函〔2016〕55號）、《關于印發(fā)政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕39號）等有關政策文件，其中多次提及加大政府部門應用云計算的力度，探索基于云計算的政務信息化建設運行新機制，推進政務信息資源整合共享。搭乘政策東風，政務云還將繼續(xù)發(fā)力，助力“互聯(lián)網(wǎng)+政務”建設。

低價中標事件屢上頭條無奈和狂熱并進

政務行業(yè)已經(jīng)成為各大云計算廠商競爭最為激烈的領域之一，各大廠商都在加快政務云領域的布局，以期獲取未來市場的主動權(quán)。從整體看來，中國政務云市場大局初定，主要角逐對象包括基礎電信運營商、傳統(tǒng)IT廠商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以及系統(tǒng)集成商等。

政務云市場在競爭激烈的同時也顯現(xiàn)了一些行業(yè)亂象，2017年，我國政務云領域相繼出現(xiàn)了多起低價中標事件，例如，騰訊以0.01元中標預算為495萬元的廈門市信息中心政務外網(wǎng)云服務項目、中國電信以0.01元的價格中標遼陽市信息中心公共信息資源共享平臺硬件建設項目和海南政務云項目、中國電信以0元中標連云港市政務數(shù)據(jù)云計算平臺項目。并非所有的0元中標都等于免費，其中也衍生出另外一種“先免費，再收費”的邏輯，即政府要向服務提供商按需付費。

政務云市場低價中標之風如此狂熱，是各服務商爭奪地盤策略的直接體現(xiàn)。然而，這種現(xiàn)象也對整個市場環(huán)境帶來了惡劣影響，這種以明顯低于成本價的價格進行投標的行為是否觸犯相關法律、低價中標的項目后續(xù)服務質(zhì)量如何保障也引起了廣泛質(zhì)疑。在此背景下，國內(nèi)也出現(xiàn)了以行業(yè)自律為使命的第三方組織—云服務經(jīng)營自律委員會，通過事后對低價中標項目進行監(jiān)督和檢查核實其履約情況，倡導云服務企業(yè)積極自律、公平競爭，以期促進行業(yè)健康發(fā)展。

稍安勿躁，精細運營需要算一筆精細的帳

政務云經(jīng)歷低價競標、跑馬圈地的狂熱期后，逐步趨于理性，其建設和運營模式也出現(xiàn)了新的變化和需求。從2013年以來，國家層面多次發(fā)文，鼓勵以政府購買服務方式推進政務云發(fā)展建設，此后中標的政務云項目以購買服務模式為主流。和政府自建數(shù)據(jù)中心相比，購買服務的模式可以有效降低政府一次性成本投入、增強資源彈性能力、簡化大量運維工作。

2018年，中央國家機關政府采購中心發(fā)布中央國家機關2018年協(xié)議供貨云計算服務產(chǎn)品（已通過網(wǎng)絡安全審查）項目成交公告，中國電信、華為、浪潮中標入圍，當政府一次性采購金額不足150萬元時，可以在協(xié)議供貨成交產(chǎn)品最高限價以下直接采購，超過150萬元的應委托采購中心另行組織采購，大大降低了政府采購小額云服務的成本和復雜度。

對于大型政務云項目，伴隨精細化運營也催生了對于服務計量方面的更多關注。此類政務云項目通常是由一家服務商運營，服務計量方即為服務提供方，近年也出現(xiàn)了多家服務商共同中標運營一個政務云項目的模式，例如北京政務云由中國電信、中國移動、金山云等8家服務商提供，這類項目也都是以多方各自運營為主，對于政府來說，難免會出現(xiàn)對于計量計費合理性和準確性的擔憂。因此，引入服務提供方和服務計量方分離機制、或服務計量第三方監(jiān)理機制勢在必行。

打通數(shù)據(jù)資源是必須啃下的硬骨頭

國務院辦公廳《關于印發(fā)政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕39號）中指出，“十二五”以來，通過統(tǒng)籌國家政務信息化工程建設，實施信息惠民工程等一系列舉措，政務信息系統(tǒng)整合共享在局部取得了積極成效，但未能從全局上和根本上解決長期以來困擾我國政務信息化建設的“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題。

我國政府發(fā)展信息化過程中“重建設，輕應用”現(xiàn)象明顯，大多數(shù)還只停留在IaaS層面的建設，更偏重硬件資源的投入。由于“信息孤島”的存在導致群眾辦事需要重復遞交各種資料、往返多個部門、等待審批周期過長，嚴重影響辦事效率。隨著“放管服”改革、政府職能轉(zhuǎn)變的推動和深化，政府從側(cè)重于內(nèi)部事務處理、行政管理向支撐政府決策、面向公眾互動服務的信息化能力轉(zhuǎn)變，政務服務范圍也在不斷延伸，跨部門、跨層級的業(yè)務協(xié)同初具成效，還需進一步推進數(shù)據(jù)打通和共享，建設服務型政府。

要想啃下數(shù)據(jù)打通這塊硬骨頭，必須從制度上、源頭上解決“不敢共享”、“不愿共享”、“不會共享”的問題。建議從以下幾個方面重點推進：第一，各政務部門應按照《政務信息資源目錄編制指南（試行）》發(fā)改高技〔2017〕1272號要求盡快形成統(tǒng)一的平臺和標準體系，尤其是對數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量標準、數(shù)據(jù)可讀性、互操作性等作出明確要求；第二，政府部門要從思維和觀念上進行轉(zhuǎn)變，通過數(shù)據(jù)資源共享加快建設服務型政府；第三，通過建立有效的監(jiān)督評價體系，正向引導各部門共享數(shù)據(jù)，建立問責機制，保障工作有序推進。從而真正打破業(yè)務管轄、空間界限、數(shù)據(jù)壁壘等限制，打破部門審批信息隔離墻，實現(xiàn)讓“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”。

從“互聯(lián)網(wǎng)+政務”需求出發(fā)激活政務SaaS

SaaS服務是一種通過互聯(lián)網(wǎng)的方式向客戶提供軟件的服務，服務廠商將應用軟件統(tǒng)一部署在云平臺服務端，客戶根據(jù)自己實際需求，向廠商訂購所需的應用軟件服務，按定購的服務內(nèi)容、時間、用戶量等形式向廠商支付費用，通過瀏覽器、客戶端或者移動客戶端獲得廠商提供的在線服務。近年來，SaaS逐漸成為軟件發(fā)展的一個趨勢，2017年，中國SaaS市場規(guī)模達到104.5億元，與2016年相比增長39.1%。

縱觀SaaS在國內(nèi)的應用情況，其在企業(yè)信息化和電子商務領域應用較廣泛，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的推進，SaaS在政府行業(yè)激發(fā)出越來越多的需求。政府行業(yè)引入SaaS可以有效解決以往重復建設、業(yè)務需求變化快、建設維護成本過高等問題，提高政府辦公和服務效率，是大勢所趨。另一方面，由于政府行業(yè)相對其他行業(yè)用戶來說，對應用系統(tǒng)的可靠性、穩(wěn)定性和安全性有著更嚴格的要求，因此，在政府行業(yè)推廣和使用SaaS也存在一定的挑戰(zhàn)。對于政府而言，使用SaaS軟件和數(shù)據(jù)都在提供商處，和自建數(shù)據(jù)中心模式使用傳統(tǒng)軟件相比、對數(shù)據(jù)的控制和保護能力不足，數(shù)據(jù)在傳輸和存儲過程中容易受到黑客或病毒的攻擊，存在數(shù)據(jù)丟失和泄露的風險；其次，服務商內(nèi)部人員和流程出現(xiàn)問題，也極易造成操作失誤、人為破壞等風險。

針對上述問題，如何更好的在政府行業(yè)推進SaaS應用，可從以下三個方面入手：一是建立安全防護體系，SaaS平臺應通過傳輸加密、存儲加密、權(quán)限管理、密碼管理、審計管理等手段保證數(shù)據(jù)安全性；二是采用高可用和備份機制，確保業(yè)務連續(xù)性和可靠性，SaaS服務商應確保服務水平協(xié)議涵蓋安全的備份和恢復服務；三是健全和推廣評估機制，對服務商技術(shù)能力、服務質(zhì)量、管理體系進行評估，嚴格把控服務質(zhì)量。

政務云下一階：智慧城市的核心大腦

2016年12月國務院發(fā)布《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，其中確定了新型智慧城市的建設行動目標：“到2018年，分級分類建設100個新型示范性智慧城市；到2020年，新型智慧城市建設取得顯著成效，形成無處不在的惠民服務、透明高效的在線政府、融合創(chuàng)新的信息經(jīng)濟、精準精細的城市治理、安全可靠的運行體系?！?/p>

政務云的快速發(fā)展為智慧城市落地鋪墊了重要一環(huán)，在新型智慧城市如火如荼的建設趨勢下，政務云的使命從承載政府信息化建設轉(zhuǎn)向整個城市信息化運行的總樞紐，從政務服務全面輻射醫(yī)療、交通、教育、環(huán)境等各行業(yè)。政務云的下一階，將扮演智慧城市“核心大腦”的角色，在普惠民生、城市治理、智慧經(jīng)濟三個方面充分發(fā)揮價值，加速城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

可以看到，山東、浙江、廣東等地的數(shù)字城市或智慧城市建設均以政務云項目為基礎支撐或一期項目。以嘉興市為例，嘉興市自2015年起以購買服務的方式，全市統(tǒng)籌建設嘉興政務云，為社會提供公平、高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的政務服務，在2018年可信云大會上，嘉興市政務云獲得了“政務云綜合水平先進級”。同時，嘉興市作為全國三個獲批建設新型智慧城市標桿市的城市之一，利用政務云優(yōu)勢基礎，建設全市統(tǒng)一的城市大數(shù)據(jù)中心和城市綜合運營管理中心，圍繞兩個中心開展智慧城市建設。

政務云發(fā)展歷經(jīng)跑馬圈地階段到如今更加關注精細運營，對促進政府信息化建設和職能轉(zhuǎn)型具有重要意義。以政務云為基礎加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，是實現(xiàn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是踐行以人民為中心的發(fā)展理念的重要路徑。隨著政務數(shù)據(jù)資源打通和政務SaaS的進一步推進和應用，政務云將更好的服務政府和群眾，助力智慧城市建設。