基礎(chǔ)教育管辦評分離改革的現(xiàn)實困境與突破路徑

何水 楊亞偉

摘要：推進基礎(chǔ)教育管辦評分離改革，意義重大。當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育管辦評分離改革雖取得了一定進展，但仍面臨政府獨攬全局的局面未根本轉(zhuǎn)變、中小學(xué)自主辦學(xué)能力不足以及教育評估社會組織發(fā)展滯后等現(xiàn)實困·境。深化基14教育管辦評分離改革，需以政府簡政放權(quán)為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)教育管理方式;以增強學(xué)校辦學(xué)能力為核心，完善中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);以提升教育評估社會組織專業(yè)化水平為引領(lǐng)提高教育評估質(zhì)量;以政府、學(xué)校、社會三方協(xié)同聯(lián)動為重點，提高基礎(chǔ)教育治理效能。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育;管辦評分離;協(xié)同聯(lián)動

管辦評分離改革是全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容，是重構(gòu)教育治理格局，推進教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》首次提出“促進管辦評分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。2017年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出到2020年“基本實現(xiàn)管辦評分離，形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的格局，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升”?；A(chǔ)教育是國民教育的基石，具有鮮明的全局性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性。推進基礎(chǔ)教育管辦評分離改革，到2020年如期形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的基礎(chǔ)教育治理格局，意義重大。然而，當(dāng)前基礎(chǔ)教育管辦評分離改革面臨諸多現(xiàn)實困境，8R待突破。

一、基礎(chǔ)教育管辦評分離改革的現(xiàn)實困境

基礎(chǔ)教育中的管辦評分離是指在政府宏觀層面的管理基礎(chǔ)上，學(xué)校在微觀層面自主完成具體的教育辦學(xué)工作，作為評估者的社會群體或評估機構(gòu)在宏觀與微觀之間的中觀層面上對學(xué)校辦學(xué)進行評價，從而在整體上推進基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的漸進式過程。在此過程中，宏觀、微觀和中觀層面上的三個主體分別發(fā)揮自己的作用，在相對獨立履行自身職責(zé)的同時，又能夠相互合作、相互制約，環(huán)環(huán)相扣地推動基礎(chǔ)教育建立科學(xué)的管辦評體系，從而實現(xiàn)管辦評分離，實現(xiàn)基礎(chǔ)教育的善治、良治?；A(chǔ)教育管辦評分離改革在前期雖取得了一定的進展，但仍面臨如下現(xiàn)實困境。

（一）政府獨攬全局的局面未根本改變

長期以來，我國政府對教育實行大包大攬式的管理。處于重要地位的政府對中小學(xué)校內(nèi)部日常管理、教學(xué)事務(wù)等管理過嚴。一方面導(dǎo)致政府沒有足夠精力專注于宏觀教育政策制定、教育法規(guī)規(guī)劃、長遠教育目標(biāo)設(shè)計等工作。另一方面使學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)削弱，抑制了學(xué)校的辦學(xué)活力。在前期推進管辦評分離改革中，迫于社會輿論及政府權(quán)力運行效率低的壓力以及提升合法性的訴求，政府確實進行了放權(quán)改革。但政府獨攬大局的局面尚未根本改變。

（二）中小學(xué)校自主辦學(xué)能力不足

在計劃經(jīng)濟體制下形成的教育管理模式影響下，政府對學(xué)校實行全方位的管理，學(xué)校只能被動接受政府的管理，學(xué)校成了純粹的教育政策執(zhí)行者，沒有決策參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。改革開放特別是推進管辦評分離改革以來，學(xué)校獲得了一定的自主權(quán)，但如人事權(quán)、財政權(quán)等重要權(quán)力仍在政府手中，這在一定程度上影響了學(xué)校的自主辦學(xué)能力。在我國，中小學(xué)校長通常由政府直接任命，即政府決定著校長的調(diào)配，因此，部分校長為了獲得“政績”，往往重在應(yīng)付上級部門的檢查和評估，很少有時間去思考教育的本質(zhì)和規(guī)律、學(xué)校安排的教學(xué)活動是否適合學(xué)生的身心健康以及是否按照教育的規(guī)律辦學(xué)等。從中小學(xué)校內(nèi)部管理上看，多數(shù)學(xué)校內(nèi)部還沒有建立起真正能夠發(fā)揮作用的校務(wù)委員會，也沒有完全建立起教師、家長和學(xué)生參與學(xué)校重大決策的機制。

（三）教育評估社會組織發(fā)展滯后

目前，社會上有能力承接評價中小學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的教育評估社會組織數(shù)量較少，且存在一些問題，難以真正承擔(dān)起“評”的工作。問題主要表現(xiàn)在：一是自主性不足?，F(xiàn)實中有一定實力的教育評估社會組織多依附于政府部門或由政府出資設(shè)立，主要經(jīng)費來源于政府，自主性不足，獨立性較弱。二是專業(yè)化水平不高。因從業(yè)人員專業(yè)水平不高、系統(tǒng)性培訓(xùn)不足，加之評估指標(biāo)體系設(shè)置不夠合理以及評價方式不夠科學(xué)等，嚴重制約了教育評估社會組織的專業(yè)化水平。三是權(quán)威性不強。由于教育評估社會組織的專業(yè)化水平不高，加之中小學(xué)內(nèi)部信息管控較嚴，導(dǎo)致其做出的評價結(jié)果很難得到政府、學(xué)校和社會的認可。

二、基礎(chǔ)教育管辦評分離改革困境的突破路徑

（一）以政府簡政放權(quán)為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)教育管理方式

政府簡政放權(quán)是推進教育管辦評分離改革的邏輯起點。美國學(xué)者戴維·奧斯本曾指出，政府的職責(zé)是“掌舵”而非“劃槳”。政府在教育領(lǐng)域的“掌舵”就是要通過政策制定、法律制度設(shè)計、教育經(jīng)費的投入以及教育公平的保障等對教育進行宏觀、間接的管理。政府對教育進行直接的管理則是“劃槳”。實際上，現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府不可能對所有的事情都“親力親為”。按照有限政府理論的核心要義，政府應(yīng)依法下放微觀管理權(quán)力以激發(fā)學(xué)校自主辦學(xué)和教育評估社會組織的內(nèi)生動力，同時制定基礎(chǔ)教育宏觀管理的權(quán)力清單、負面清單和責(zé)任清單，推行清單管理，從而達到“標(biāo)本兼治”目的。需要指出的是，強調(diào)教育領(lǐng)域的政府放權(quán)，并不意味著政府不管不問，而是強調(diào)政府轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)教育管理方式，加強宏觀管理和間接管理，做好基礎(chǔ)教育的政策供給、資源分配、標(biāo)準(zhǔn)制定以及評價監(jiān)督等工作，確?；A(chǔ)教育健康發(fā)展、良性運行。

（二）以增強學(xué)校辦學(xué)能力為核心，完善中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

推進管辦評分離的核心是落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，提高學(xué)校自我管理、自我發(fā)展的能力，從根本上解決學(xué)校辦學(xué)能力不足的問題。在政府簡政放權(quán)的同時，學(xué)校應(yīng)改變以往過度依賴政府的狀況，摒棄“等、靠、要”的思維模式，充分利用政府下放的權(quán)力，依據(jù)法律賦予的權(quán)利，加快學(xué)校章程和學(xué)校法人地位建設(shè)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強自身能力建設(shè)。這一過程中，尤其要注重堅持和完善校長負責(zé)制，加快由學(xué)校負責(zé)人、教師、學(xué)生及家長代表、社區(qū)代表等參加的校務(wù)委員會以及由家長組成的家長委員會的建設(shè)。保障校務(wù)委員會對重大教育教學(xué)改革及涉及學(xué)生、家長、社區(qū)工作重要事項的決策參與權(quán)，以及家長委員會對學(xué)校教育教學(xué)和管理活動的監(jiān)督權(quán)的落實。

（三）以提升教育評估社會組織專業(yè)化水平為引領(lǐng)，提高教育評估質(zhì)量

教育評估社會組織是政府和學(xué)校的“中介”，高質(zhì)量的教育評估結(jié)果對于政府的“管”和學(xué)校的“辦”都有重要意義。政府應(yīng)大力培育專業(yè)性教育評估社會組織，做好“賦權(quán)”與“增能”工作，使教育評估社會組織提升合法性、增強自主性，為依法開展政府委托的評價工作創(chuàng)造條件。這其中，政府除了依法監(jiān)管，不要過多干預(yù)教育評估社會組織的自身管理，以保持其獨立性，增強其評估的公信力。同時，教育評估社會組織要加強自身建設(shè)，積極借鑒國外先進經(jīng)驗，立足國情，不斷優(yōu)化教育評估指標(biāo)體系，增強評估結(jié)果的科學(xué)性與權(quán)威性。此外，應(yīng)通過一定的制度設(shè)計，吸引退休的教育專家、中小學(xué)教師以及青年學(xué)者參與教育評估社會組織，借以提升教育評估社會組織的專業(yè)化水平。

（四）以政府、學(xué)校、社會三方協(xié)同聯(lián)動為重點，提高基礎(chǔ)教育治理效能

管辦評分離改革，分離是基礎(chǔ)和前提，協(xié)同聯(lián)動是重點和關(guān)鍵。因此，要積極構(gòu)建管辦評各主體之間的協(xié)同聯(lián)動機制。其中，尤其要做好兩項工作，一是要在清晰界定各主體職能的基礎(chǔ)上，搭建政府、學(xué)校、社會三方合作平臺，建立協(xié)商對話機制，加強彼此之間的溝通協(xié)作。二是政府在確定中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校管理權(quán)限、經(jīng)費使用標(biāo)準(zhǔn)以及教育評價指標(biāo)等基礎(chǔ)上與學(xué)校、教育評估社會組織簽訂績效管理合同或購買服務(wù)契約，同時明確各方主體的責(zé)任，政府根據(jù)教育評估社會組織的評估結(jié)果對相應(yīng)主體進行責(zé)任追究，倒逼教育質(zhì)量提高。只有政府、學(xué)校和社會在相對分離的基礎(chǔ)上，加強彼此之間的合作、聯(lián)動機制建設(shè)，實現(xiàn)三者的協(xié)同治理，管辦評聯(lián)動呈現(xiàn)出“多路推進，兩翼齊飛”的進取陣形，才能更有序、高效地推進基礎(chǔ)教育管辦評分離，提升基礎(chǔ)教育治理能力，提高基礎(chǔ)教育治理效能。

三、結(jié)語

推進基礎(chǔ)教育管辦評分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系，是全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容，是全面推進依法治教的必然要求。深化基礎(chǔ)教育管辦評分離改革，要以政府簡政放權(quán)為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)教育管理方式，以增強學(xué)校辦學(xué)能力為核心完善中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以提升教育評估社會組織專業(yè)化水平為引領(lǐng)提高教育評估質(zhì)量，以政府、學(xué)校、社會三方協(xié)同聯(lián)動為重點提高基礎(chǔ)教育治理效能。

參考文獻：

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