存量基礎(chǔ)設(shè)施項目實施PPP模式的探討
——以平潭綜合實驗區(qū)地下綜合管廊為例

文/龔凱

本文以PPP模式在平潭綜合試驗區(qū)地下綜合管廊應(yīng)用為例，分析PPP模式在存量項目的實踐經(jīng)驗，以期未來更好地運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)提供參考與借鑒。

引言

PPP模式是政府和社會資本合作的簡稱，它是指政府和社會資本為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合伙關(guān)系。

近年來，各地政府經(jīng)過長期投資建設(shè)，在能源、交通運輸、水利、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成大量優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。但有些地方政府由于受人力物力缺乏，觀念轉(zhuǎn)變等影響，很多資產(chǎn)處于低效利用甚至閑置狀態(tài)。通過PPP模式盤活存量資產(chǎn)，既能提高項目的服務(wù)水平，充分發(fā)揮存量資產(chǎn)的使用價值，又能騰挪資金用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，實現(xiàn)投資良性循環(huán)。

1.平潭綜合實驗區(qū)綜合管廊PPP存量項目實踐

2016年4月21日，國家財政部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織的全國第二批地下綜合管廊試點城市評審中，平潭和廣州、石家莊等15個城市成功入選2016年全國地下綜合管廊試點城市。

平潭以地下綜合管廊試點城市建設(shè)為契機，積極開展地下綜合管廊項目建設(shè)。隨著建設(shè)的不斷推進，債務(wù)資金償還任務(wù)艱巨，發(fā)展資金需求巨大。目前，在建的平潭地下綜合管廊干線工程(一期)PPP項目通過BOT方式運作，將融資主體轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，建設(shè)資金得到保障。但之前以政府投資為主建設(shè)的部分管廊因各種原因尚未完全交付使用，且未建立有效的管理機制，逐漸形成存量政府性債務(wù)。在當前政府性債務(wù)規(guī)范清理的形勢下，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域進一步投資潛力和空間受到限制，創(chuàng)新融資模式迫在眉睫。新形勢下，PPP模式將成為解決存量債務(wù)的重要手段。

1．1 項目概況

目前，平潭綜合實驗區(qū)存量的綜合管廊及道路基礎(chǔ)設(shè)施主要集中在竹嶼湖中路、龍鳳路中路、鹿原南路、瑤竹南路、天山北路。其中市政道路15.63km,綜合管廊7.3km。由于建設(shè)單位缺乏運營管理經(jīng)驗，相關(guān)管廊運營管理機制尚未建立，加上海島地下空間潮濕、鹽分高，管廊內(nèi)已安裝的通風、排水、照明系統(tǒng)設(shè)備均已出現(xiàn)不同程度的損壞。因此，為了使綜合管廊具備運營條件，急需對存量管廊以及附屬系統(tǒng)進行修繕及續(xù)建工作，并引入專業(yè)運營機構(gòu)對存量管廊進行運營和維護。

1．2 項目融資方案

本項目為存量項目，合作范圍包括投融資和運營維護。社會資本通過“使用者付費+可行性缺口補助”收回資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價款和投資回報后將項目移交政府。因此，本項目采用“移交—運營—移交”（TOT）運作，方案具體介紹如下：

中標社會資本獨資成立地下綜合管廊SPV公司，公司負責本項目的投資、融資并提供存量項目設(shè)施的運營維護（項目交易結(jié)構(gòu)見圖1-1），股權(quán)結(jié)構(gòu)為平潭綜合實驗區(qū)管廊投資管理有限公司（以下簡稱管廊公司）持有項目公司股份98%；中央PPP基金和福建省PPP引導(dǎo)基金各持股1%?；鸸静粎⑴cSPV公司的日常經(jīng)營管理，僅作為項目的財務(wù)投資者，其中省PPP引導(dǎo)基金通過購買項目未來90%的收益權(quán)提供債券貸款用于SPV公司購買存量道路和管廊資產(chǎn)，該債權(quán)部分由SPV公司在合作期內(nèi)分期回購收益權(quán)退出，而股權(quán)部分則由管廊公司在合作期滿后平價回購。

由于福建省PPP引導(dǎo)基金僅要求提供收益權(quán)質(zhì)押，不僅減輕了SPV公司融資費用負擔，更重要的是融通了資金，推動了PPP項目快速落地，同時有效貫徹和落實了國家發(fā)改委有關(guān)結(jié)合實際、積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的發(fā)展理念。可見，地下綜合管廊作為PPP模式推廣應(yīng)用的重點領(lǐng)域，通過PPP模式盤活存量資產(chǎn)，符合國家政策要求，是一條有效的融資途徑。

1．3 路廊一體化運營模式

按照“路廊一體，建管分離”的思路，主管部門將市政道路和地下綜合管廊整體打包，通過競爭性磋商的方式選擇社會資本，并將項目交于社會資本獨資成立的項目公司—管廊SPV公司進行運營和管理。具體而言，市政道路的運營維護屬于政府購買服務(wù)，地下綜合管廊的經(jīng)營模式采用TOT運作。項目合作期25年，合作期滿后，社會資本將項目全部設(shè)施無償移交給地方政府。

本項目通過路廊打包的方式，有效地實現(xiàn)資源整合，市場化運作。不僅體現(xiàn)了PPP所強調(diào)的基本特征，更重要的是有力的貫徹了國家推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心要義。

1．4 構(gòu)建合理的激勵機制

圖1 -1項目交易結(jié)構(gòu)圖

PPP模式被視為一種激勵合作模式，鼓勵社會資本創(chuàng)新管理模式，提高運行效率，降低項目成本。本項目很好的踐行了項目運營激勵機制：首先主管部門成立考核小組，制定并出臺了《平潭綜合實驗區(qū)地下綜合管廊及道路基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)運營維護PPP項目運營考核方案》，對市政道路、管廊及附屬設(shè)施的運維指標進行定期考核，主管部門根據(jù)考核結(jié)果確定支付的可行性缺口補助。協(xié)議中明確，要建立每季度一次的定期考核機制和每年至少一次的隨機考核機制，督促SPV公司在運營階段注重設(shè)施的質(zhì)量，加強養(yǎng)護和維修，并根據(jù)SPV公司的履約情況作出系統(tǒng)評估以指導(dǎo)當季財政補貼系數(shù)。同時建立超額利潤調(diào)整機制，對于超額的經(jīng)營利潤，地方政府和社會資本按照7∶3的比例分享利潤，這樣地方政府可以少掏錢，企業(yè)也能多賺錢。

政府通過采取相關(guān)激勵措施，一方面增強了市場經(jīng)濟活力，另一方面激發(fā)了社會資本的創(chuàng)造力，利用他們的專業(yè)管理水平，靈活的管理機制，在保持合理利潤的同時，提高了公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)供給。

1．5 確立科學(xué)的進入退出機制

本項目由主管部門發(fā)布競爭性磋商公告，采用資格后審的方式邀請社會資本和其合作的金融機構(gòu)參與投標，擇優(yōu)選取社會投資人。另外在主管部門和SPV公司簽署的《PPP項目合同》中明確了項目退出機制，即合作期滿后，主管部門按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，收回項目的所有權(quán)益。同時在合同中明確了違約行為的認定以及提前終止的情形和終止后的處理機制，要求根據(jù)規(guī)定履行退出程序。

科學(xué)合理的進入和退出機制不僅發(fā)揮了社會資本市場化運作的靈活性，同時有效化解存量政府性債務(wù)，開辟了新的資金來源并統(tǒng)籌用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.存量項目實施PPP模式的不足分析

存量項目已完成建設(shè)任務(wù)，資產(chǎn)明確，有利于政府開展物有所值評價和財政承受能力論證，有利于社會資本規(guī)避建設(shè)風險。但由于PPP模式仍然處于初步探索階段，缺乏經(jīng)驗，仍然存在一些不足之處。

2．1 完善考核及績效評價方式

由于我國存量項目運營引入PPP尚未推廣，理論上缺乏全面、系統(tǒng)的研究，實踐上也缺乏參照標準，各級政府都在摸著石頭過河。本項目的年度及季度運營考核，市政道路方面主要參照國家及省內(nèi)城市道路相關(guān)養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范和考核標準。而地下綜合管廊，國家尚未出臺統(tǒng)一的運行維護指標和考核標準，地方政府僅能根據(jù)其他省市的管廊維護技術(shù)規(guī)范制定考核指標，難免出現(xiàn)指標粗糙缺乏量化或針對性不足。同時，PPP項目在我國尚屬于新生事物，各省市均未制定完整、科學(xué)PPP運行績效評價體系，因此國家還應(yīng)加快制定并出臺統(tǒng)一的PPP運行績效評價辦法和標準體系，指導(dǎo)各地依法有序開展PPP項目運行績效評價。

2．2 強化債務(wù)風險防控機制

在本項目的回報機制上，采用可行性缺口補助和使用者付費的模式。受制于目前管線單位入廊意愿不強烈以及地方政府尚未出臺強制入廊政策，項目公司的前期收益遠不足以彌補運營成本，因此地方政府將承擔較大的補助支出。盡管通過PPP模式，政府以少量的財政資金“撬動”大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資，顯現(xiàn)了PPP強基礎(chǔ)、補短板的積極效應(yīng)，但未改變整個項目生命周期中政府支出的總凈現(xiàn)值，從而不能有效緩解政府性債務(wù)的壓力。

在投資驅(qū)動的發(fā)展模式下保持穩(wěn)增長，如何做好風險防控顯得尤為重要。對政府而言，亟需強化債務(wù)風險防控機制，應(yīng)將化解存量債務(wù)與PPP模式統(tǒng)籌考慮，不能一味的為了解決債務(wù)而推動更多的融資需求，應(yīng)著重考慮項目實施PPP模式回報機制中的“使用者付費”。其次，謹防PPP合同的隱性財政風險，雖然以融資平臺為主體舉債屬于企業(yè)債務(wù)，但當前的社會資本多為國有企業(yè)，事實上還承擔著政府融資功能，政府必然要承擔債務(wù)連帶責任，倘若因財政風險導(dǎo)致回報機制的不可持續(xù)性，勢必導(dǎo)致PPP模式的失敗，畢竟提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責部門還是政府，無論社會資本以何種方式退出，政府仍有責任和義務(wù)保證公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量。

3.結(jié)語

在地方政府存量債務(wù)償還任務(wù)艱巨，發(fā)展資金需求巨大而融資能力有限的情況下，PPP模式的引入突破了短期預(yù)算約束，平滑了年度財政支出波動，拓寬了政府融資空間，以較少的財政資金“撬動”社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，有效化解了存量政府性債務(wù)，實現(xiàn)了社會福利和企業(yè)投資回報的共贏。盡管存量基礎(chǔ)設(shè)施項目實施PPP模式過程中存在一些現(xiàn)實問題，但一定會在不斷的實踐中克服和完善，最終得以廣泛的運用與推廣。