全過程工程咨詢在PPP項(xiàng)目的應(yīng)用研究

文/豐琳瑯 陶升健 胡新贊

1. 引言

建設(shè)工程項(xiàng)目PPP模式起源于17世紀(jì)英國，對歐美國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。我國自1984年正式引進(jìn)PPP模式，至今先后經(jīng)過了探索階段（1984-1993年）、試點(diǎn)階段（1994-2002年）、推進(jìn)階段（2003-2008年）、反復(fù)階段（2008-2013年）和推廣階段（2014年至今）[1]。

2017年5月2日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》（建市〔2017〕101號）[2]（以下簡稱101號文），正式開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作，我國進(jìn)入工程咨詢業(yè)新時(shí)期。本文基于PPP模式特點(diǎn)，研究了全過程工程咨詢在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用，系統(tǒng)性論述了服務(wù)方式和服務(wù)意義。

2. 合作雙方特征

2．1 政府方

（1）政府方肩有繁重的政府工作任務(wù)，無法將更多時(shí)間投入到PPP項(xiàng)目的管理工作中；

（2）政府方不具備類似項(xiàng)目的工程管理經(jīng)驗(yàn)，也沒有相應(yīng)管理團(tuán)隊(duì),對PPP項(xiàng)目建設(shè)過程管理缺乏能力和信心[3]；

（3）PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)為利用國有資產(chǎn)進(jìn)行投資建設(shè)，政府方對PPP項(xiàng)目的投資管理具有重要責(zé)任[4]；

（4）政府方對保證基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目的公益性具有重要義務(wù)與責(zé)任。

2．2 社會資本方

（1）社會資本方往往由金融公司、施工企業(yè)、運(yùn)營管理企業(yè)聯(lián)合組成；

（2）施工總承包單位具有施工技術(shù)及施工管理能力，并往往在PPP項(xiàng)目中兼乙方與甲方角色；

（3）社會資本方往往以追求利潤最大化為目的，對PPP項(xiàng)目的公益性不具有義務(wù)與責(zé)任；

（4）社會資本方聯(lián)合體臨時(shí)組建，各方之間為合同關(guān)系，相互之間缺乏默契及充分信任[5]；

（5）PPP項(xiàng)目的合作周期較長，目前國內(nèi)社會資本方并沒有系統(tǒng)地PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)[6]；

（6）PPP項(xiàng)目最終投資來源實(shí)質(zhì)為國有資產(chǎn)，社會資本方在具有保障性利潤下，對PPP項(xiàng)目的投資控制、產(chǎn)品質(zhì)量、運(yùn)營效率缺乏主動性。

3. 全過程工程咨詢在PPP項(xiàng)目中應(yīng)用形式

3．1 基本理論

全過程工程咨詢是指項(xiàng)目立項(xiàng)開始，直至項(xiàng)目缺陷責(zé)任期結(jié)束，項(xiàng)目建設(shè)全過程期間為項(xiàng)目業(yè)主提供各項(xiàng)工程咨詢管理服務(wù)，包括前期立項(xiàng)階段咨詢管理、建設(shè)準(zhǔn)備階段（勘察設(shè)計(jì)及招標(biāo)采購）咨詢管理、項(xiàng)目實(shí)施階段咨詢管理（含工程監(jiān)理）、投產(chǎn)或交付使用后的項(xiàng)目后評價(jià)等工作。其服務(wù)特點(diǎn)可以總結(jié)為：（1）系統(tǒng)性與全面性；（2）專業(yè)性與綜合性；（3）獨(dú)立性與科學(xué)性；（4）服務(wù)性與公正性；（5）高素質(zhì)與高智力。

3．2 服務(wù)形式

根據(jù)建設(shè)工程項(xiàng)目合同特點(diǎn)，目前我國PPP項(xiàng)目的合同結(jié)構(gòu)形式為：

從圖3.1傳統(tǒng)模式下PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)圖，可以看出：PPP項(xiàng)目政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)為了主導(dǎo)PPP項(xiàng)目管理工作，需要與招標(biāo)代理單位、PPP咨詢單位、項(xiàng)目管理（含監(jiān)理）單位、造價(jià)咨詢單位、前期技術(shù)咨詢單位等簽訂相關(guān)服務(wù)合同，合同管理工作量較大，不利于發(fā)揮政府方在PPP項(xiàng)目中的主導(dǎo)、監(jiān)管作用。另外，PPP項(xiàng)目公司需要簽訂設(shè)計(jì)合同、施工合同、材料合同，對項(xiàng)目公司的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、人員要求等較高，臨時(shí)組建的項(xiàng)目公司可能難以勝任。

根據(jù)101號文全過程工程咨詢試點(diǎn)及該制度本身優(yōu)勢，同時(shí)基于國家對工程總承包（EPC）模式的提倡。PPP項(xiàng)目可以采用全過程工程咨詢和工程總承包（EPC）建設(shè)模式，合同結(jié)構(gòu)圖見圖3.2：

圖3 ．1 傳統(tǒng)模式下PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)圖

圖3 ．2 全過程工程咨詢與工程總承包（EPC）下PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)圖

其中：

（1）全過程工程咨詢主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期咨詢、報(bào)批報(bào)建、投資管理、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)采購管理、合同管理、工程監(jiān)理、信息管理等服務(wù)。

（2）工程總承包（EPC）主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的工程設(shè)計(jì)、施工、采購、試運(yùn)行等工作，其目的是實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)與施工集成，提供建設(shè)工程項(xiàng)目資源整合力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)增值。

PPP項(xiàng)目在全過程工程咨詢和工程總承包（EPC）建設(shè)模式下，政府方能夠借助全過程工程咨詢的資源整合、內(nèi)部協(xié)調(diào)、目標(biāo)統(tǒng)一等優(yōu)勢，充分發(fā)揮在PPP項(xiàng)目中的主導(dǎo)作用；而工程總承包（EPC）實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)、施工、采購等一體化，極大避免了項(xiàng)目公司在建設(shè)工程項(xiàng)目管理中的能力不足問題；與此同時(shí)，該制度使得PPP項(xiàng)目由原先工程建設(shè)、管理經(jīng)驗(yàn)均不足的政府方與社會資本方之間溝通、協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ坦芾斫?jīng)驗(yàn)豐富的全過程工程咨詢單位與工程總承包（EPC）單位之間協(xié)調(diào)與監(jiān)管，大大提高了項(xiàng)目的建設(shè)效率，保障了PPP項(xiàng)目建設(shè)增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4. 全過程工程咨詢在PPP項(xiàng)目的應(yīng)用優(yōu)勢

在PPP項(xiàng)目中，政府方采購全過程工程咨詢服務(wù)，能夠較好實(shí)現(xiàn)政府方與社會資本方的合作互利。在保障社會資本方利益條件下，代表政府方對項(xiàng)目進(jìn)行總體協(xié)調(diào)、集中控制，保證了PPP全過程工程咨詢單位在PPP項(xiàng)目中起到總體協(xié)調(diào)、集中控制的作用，極大的代表政府方確保項(xiàng)目各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具體優(yōu)勢如下：

（1）主導(dǎo)作用：社會資本方本質(zhì)存在追求利潤最大化、充分降低成本的內(nèi)在要求。全過程工程咨詢單位代表/協(xié)助政府方對PPP項(xiàng)目的總體策劃、方案設(shè)計(jì)、工程設(shè)計(jì)、工程管理、招標(biāo)采購、投資控制等進(jìn)行全方位系統(tǒng)管理，充分發(fā)揮政府方在PPP項(xiàng)目建設(shè)中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)與社會資本方進(jìn)行平等、高效、互利地合作。

（2）管理結(jié)構(gòu)簡化：全過程工程咨詢單位從項(xiàng)目立項(xiàng)甚至更早便參與PPP項(xiàng)目工作，承擔(dān)了項(xiàng)目的全過程管理工作，政府方只需要與全過程工程咨詢單位訂立合同關(guān)系，既可完成項(xiàng)目各階段咨詢管理工作，不僅提高項(xiàng)目實(shí)施的高效性，也避免政府方繁雜的合同關(guān)系及減小政府方合同風(fēng)險(xiǎn)。

（3）合同管理：全過程工程咨詢單位擁有各類型項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，能夠識別、判斷合同中的關(guān)鍵條款，為政府方提供合理化建議，保證PPP項(xiàng)目訂立的各項(xiàng)合同有利于政府方及項(xiàng)目利益，主要合同有投資合作協(xié)議、PPP項(xiàng)目合同、特許經(jīng)營協(xié)議、施工合同、設(shè)計(jì)合同及材料/設(shè)備采購合同等。

（4）投資控制：全過程咨詢單位以豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)協(xié)助政府方與社會資本方合作，采用限額設(shè)計(jì)的方法，進(jìn)行初步設(shè)計(jì)概算、施工圖設(shè)計(jì)預(yù)算的審核，并嚴(yán)格進(jìn)行施工圖審查和設(shè)計(jì)優(yōu)化，組織設(shè)計(jì)交底，減少設(shè)計(jì)變更。另外，對施工階段嚴(yán)格審核現(xiàn)場簽證、減少返工現(xiàn)象，提高國有資產(chǎn)的投資效益，為政府方保證PPP項(xiàng)目的投資控制排憂解難。

（5）質(zhì)量管理：PPP項(xiàng)目中施工單位往往作為項(xiàng)目施工方也作為社會資本股東方，在利潤最大化驅(qū)動下，施工過程很難完全按圖施工。全過程工程咨詢單位代表政府方對PPP項(xiàng)目施工質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)化、全過程監(jiān)管，保證各項(xiàng)驗(yàn)收都能依法、依規(guī)、按圖紙進(jìn)行，從而保證了政府方對PPP項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量要求。

（6）安全管理：目前我國PPP項(xiàng)目主要為基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的公益性，其安全問題非常重要。全過程工程咨詢單位代表政府方為PPP項(xiàng)目制定科學(xué)安全管理制度，對現(xiàn)場施工進(jìn)行專業(yè)的安全控制，及時(shí)排除一切安全隱患，控制PPP項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)，保障了項(xiàng)目公益性，維護(hù)了政府形象。

（7）進(jìn)度控制：我國政府性項(xiàng)目大多數(shù)都存在工期滯后問題，PPP項(xiàng)目中全過程工程咨詢單位能夠代表政府方制定科學(xué)的進(jìn)度計(jì)劃、識別影響進(jìn)度的關(guān)鍵因素、提出進(jìn)度調(diào)整的合理化建議、采取進(jìn)度控制的有效措施，從而保障PPP項(xiàng)目進(jìn)度目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，提高了合作雙方的利益。

5. 結(jié)束語

隨著我國PPP模式的迅猛發(fā)展，為了更好地實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目目標(biāo)，政府方可以采購全過程工程咨詢服務(wù)。全過程工程咨詢單位受政府方委托，代表/協(xié)助政府方較好地與社會資本方進(jìn)行平等、互利地溝通，在以項(xiàng)目利益為核心，保證政府方在PPP項(xiàng)目建設(shè)的主導(dǎo)作用、簡化合同結(jié)構(gòu)、提高項(xiàng)目管理效率，有效實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的投資、進(jìn)度、安全、質(zhì)量等目標(biāo)。另外，筆者相信隨著PPP模式的不斷發(fā)展及全過程工程咨詢的經(jīng)驗(yàn)積累，全過程工程咨詢將在PPP項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要作用，為PPP模式健康發(fā)展保駕護(hù)航。