PPP模式下污水處理項目特點及風(fēng)險分析

文/李容

政府和社會資本合作PPP模式（Public Private Partnership）最先起源于英國，是一種公共部門與私人投資者的合作融資模式。這種模式下政府公權(quán)與社會私人資本創(chuàng)新式組合，讓非公共部門掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而發(fā)揮各方優(yōu)勢，克服各自缺陷，滿足各方訴求[1]。近年來，PPP模式順應(yīng)了中國特色社會主義經(jīng)濟發(fā)展的需求，如今正在我國公益性項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中逐步推行和發(fā)展。2014年11月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），要求積極推動社會資本參與投資運營市政基礎(chǔ)設(shè)施項目。污水處理設(shè)施是城市基礎(chǔ)設(shè)施的不可或缺的組成部分，具有項目投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、市場化程度與其他公用事業(yè)(如電力、熱力)相比較高等行業(yè)特征，適宜采用PPP模式進(jìn)行開發(fā)[2]。

隨著PPP污水處理項目在國內(nèi)如火如荼的發(fā)展，社會各界越來越重視其建設(shè)和研究。本文在梳理污水處理工程自身特點及PPP模式后新增的特點的基礎(chǔ)上，對項目全生命周期風(fēng)險進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的風(fēng)險化解措施。

一、污水處理項目特點及其影響因素

污水處理工藝是污水處理項目的核心。采用何種處理工藝，需綜合考慮服務(wù)范圍內(nèi)的水量、進(jìn)水水質(zhì)、排放標(biāo)準(zhǔn)、場地限制及尾水的利用情況。

（一）進(jìn)水量的特點及其影響因素

污水處理廠進(jìn)水負(fù)荷決定了污水處理工程的建設(shè)規(guī)模。城市污水分類主要為生活污水、工業(yè)廢水及部分初期雨水。其中生活污水水量較為穩(wěn)定。工業(yè)廢水因量大且成分復(fù)雜，同時需考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及近遠(yuǎn)期規(guī)劃、工業(yè)生產(chǎn)選用的工藝及技術(shù)水平、廢水回收率等各種因素，是城市污水進(jìn)水量預(yù)測的難點和重點。進(jìn)水水量的波動會影響設(shè)備的工作效率，甚至?xí)绊懻麄€污水處理廠的正常運行。預(yù)測污水量與運營期實際污水量值越接近，新增污水處理設(shè)施的運行穩(wěn)定性越高，越能實現(xiàn)系統(tǒng)效益最大化。

（二）進(jìn)出水質(zhì)的特點及其影響因素

進(jìn)水濃度的高低決定著污水處理系統(tǒng)是否正常運行，在項目前期階段充分考慮進(jìn)水水質(zhì)的變化情況是非常關(guān)鍵的。影響污水處理廠水質(zhì)的因素有很多，其中主要影響因素有服務(wù)范圍內(nèi)工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工藝、工業(yè)企業(yè)預(yù)處理效果、工業(yè)污水和生活污水的比例、污水管網(wǎng)的配套情況等。出水水質(zhì)需滿足收納水體功能要求及區(qū)域特定的條例和法規(guī)，并執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918)。根據(jù)《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 31962-2015）的要求，一般需考慮的水質(zhì)指標(biāo)主要包括BOD、COD、SS、氨氮、磷酸鹽、pH等。出水水質(zhì)受進(jìn)水水量和水質(zhì)的影響。

（三）經(jīng)濟效益分析

根據(jù)污水處理廠的建設(shè)規(guī)模、排水執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、選擇的處理工藝、選用的設(shè)備設(shè)施的不同，每萬噸污水處理能力的投資約在1000萬元到2200萬元之間（不含污水管網(wǎng)）。由此可見，污水處理工程的投資相對較大，為了有效提高項目收益，需在不影響項目建設(shè)質(zhì)量的前提下，盡量降低建設(shè)成本，以期降低項目總投資。污水處理項目運營成本主要由以下部分組成：電費、藥劑費、設(shè)備修理費、人工工資及福利、折舊及攤銷、管理費、財務(wù)費用等。其中電費和藥劑費是主要支出，占總成本費用的50%以上，同時，該支出受提升泵房和鼓風(fēng)機等耗電設(shè)備工作時長和進(jìn)水水質(zhì)及水量的影響。

污水處理工程屬投入大、回報慢的項目，一般投資回收期較長。污水處理工程建成后，提供污水處理服務(wù)，收取相應(yīng)的服務(wù)費。在設(shè)計規(guī)模范圍內(nèi)，處理量越穩(wěn)定越大，收取的服務(wù)費越多，項目的收益越好。

（四）PPP模式后新增特點

PPP模式后，項目生命周期內(nèi)（特許經(jīng)營期內(nèi)）的收益來源會發(fā)生變化，特許經(jīng)營期滿時移交要求會影響經(jīng)營期內(nèi)的維護(hù)費和設(shè)備或設(shè)施的更新計劃。

PPP項目根據(jù)其公益性和可經(jīng)營性程度不同，收益來源亦不同，主要可分為使用者付費、政府可行性缺口補助和政府直接付費三種模式。并且政府與社會資本方簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時，在盈利空間條款上會達(dá)成一個雙方都認(rèn)可并且接受的利潤水平，以避免嚴(yán)重虧損或超額利潤的出現(xiàn)。PPP模式的污水處理項目因自身盈利空間不大，屬準(zhǔn)經(jīng)營性項目，且特許經(jīng)營期一般為20-30年，在此段跨度較大的期間內(nèi)，社會環(huán)境的變化會直接影響項目運營成本。為讓社會資本方的投資能獲得合理回報，防止出現(xiàn)嚴(yán)重虧損或獲得暴利，合作雙方會設(shè)計一個回報機制，并商定一個合理的調(diào)價機制。如在合同中，政府向社會資本方承諾一個保底水量，一旦實際水量低于保底水量時，將以水量缺口（水量缺口=保底水量-實際水量）向社會資本方提供缺口補助；而當(dāng)未來水量遠(yuǎn)超預(yù)期（在設(shè)計處理規(guī)模內(nèi)）或運營成本大幅降低，致使社會資本方收益超過合理收益水平較多時，政府將按合同中預(yù)設(shè)的比例分享超額收益。

另外，參考有關(guān)部門規(guī)定的折舊年限，房屋、建筑物為20年；火車、輪船、機器、機械和其他生產(chǎn)設(shè)備為10年；電子設(shè)備和火車、輪船以外的運輸工具及與生產(chǎn)、經(jīng)營業(yè)務(wù)有關(guān)的器具、工具、家具等為5年。常規(guī)項目中，運營方只需維護(hù)和更新相關(guān)設(shè)備和設(shè)施以保證其能運行至自身運營期結(jié)束。但在長達(dá)20-30年的特許經(jīng)營期內(nèi)，運營方不僅需不斷維護(hù)和更新相關(guān)設(shè)備和設(shè)施，且在特許經(jīng)營期滿時，還需保證移交資產(chǎn)滿足特許經(jīng)營協(xié)議的相關(guān)要求。

二、項目風(fēng)險分析

污水處理工程作為一種特殊運營模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施，它的營業(yè)收入受社會公眾利益的限制，運營成本卻受社會和市場眾多因素的影響，且這類工程投資額大、回報率低、運營期長，致使在未來生產(chǎn)經(jīng)營過程中隱藏著諸多風(fēng)險，經(jīng)歸類整理，有如下6種風(fēng)險類型。

外部風(fēng)險：主要有政策風(fēng)險、金融風(fēng)險、法律風(fēng)險和社會風(fēng)險。因政策法規(guī)的變化和漏洞缺陷，都將給項目帶來較大的沖擊。融資利率的變動會引起投資成本的波動。社會穩(wěn)定風(fēng)險有可能導(dǎo)致項目無法推進(jìn)。

前期風(fēng)險：主要有規(guī)劃選址風(fēng)險、土地征拆風(fēng)險、融資風(fēng)險等。項目的前期工作包括項目立項審批、規(guī)劃選址、招標(biāo)投標(biāo)、土地征拆等多個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。既定的融資方案是否能落實，決定項目是否能順利建成。任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯，都有可能使項目“早期夭折”。

建設(shè)風(fēng)險：包括前期勘察設(shè)計風(fēng)險、工程變更風(fēng)險、成本超支風(fēng)險、分包商風(fēng)險、建設(shè)工期風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險等。項目因設(shè)計缺陷或施工管理不當(dāng)造成工期延長，建設(shè)成本將有可能增加；如建設(shè)期遇到材料及設(shè)備價格波動或成本管理不當(dāng)，將可能直接造成建設(shè)成本超支。

運營風(fēng)險：包括水質(zhì)風(fēng)險、水量風(fēng)險、管網(wǎng)配套風(fēng)險、原材料及燃、動力供應(yīng)價格風(fēng)險、環(huán)境破壞風(fēng)險等。在污水處理工程建成運營后，可能會出現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)過低或超標(biāo)、收集水量與設(shè)計規(guī)模差別過大、新的污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)出臺提高環(huán)保要求、電力和藥劑價格的波動等，均對運行成本造成較大影響。再者，污水收集管網(wǎng)若不能同時配套建設(shè)，可能出現(xiàn)污水處理廠已建成，長時間收不到水的情況，污水處理廠空置時間過長，設(shè)備設(shè)施在日曬雨淋中易損耗，此種情況下基本可以宣判項目失敗。運營中的污水處理設(shè)施，如遭破壞，將使未處理的污水及污泥直接超標(biāo)排放至自然環(huán)境中，導(dǎo)致二次污染。因此運營風(fēng)險是污水處理工程最為關(guān)鍵的一類風(fēng)險。

合作風(fēng)險：PPP模式下涉及的利益相關(guān)方眾多，各方利益訴求不同，共同籌建一個項目時，只有建立良好的合作關(guān)系才能達(dá)到共贏。此類風(fēng)險在PPP項目中更需關(guān)注。

不可抗力風(fēng)險：此類風(fēng)險是因社會不穩(wěn)定因素、自然不可抗力等造成的，如洪澇、臺風(fēng)、社會動亂、戰(zhàn)爭等。

經(jīng)上述分析，可將已識別出的6大風(fēng)險類型，再細(xì)分為21個風(fēng)險因素，形成如下風(fēng)險因素對照表。

三、風(fēng)險應(yīng)對和防范措施

根據(jù)PPP模式的風(fēng)險分擔(dān)特點，原則上設(shè)計、建設(shè)及運營（水量、管網(wǎng)配套除外）等風(fēng)險由PPP項目公司承擔(dān)；政策、規(guī)劃選址和水量等風(fēng)險由政府承擔(dān)；而法律、金融、合作、不可抗力等風(fēng)險由政府和PPP項目公司共擔(dān)。每個項目的風(fēng)險責(zé)任劃分情況，需按照項目實施方案中風(fēng)險分配方案，合理分配政府與社會資本方之間的風(fēng)險。

針對已識別出的風(fēng)險因素，制定風(fēng)險分配方案，提出以下風(fēng)險應(yīng)對和防范措施，以期減輕或規(guī)避相關(guān)風(fēng)險，提高PPP項目投資效益，使各方達(dá)到互利共贏。

四、小結(jié)

本次以污水處理項目為例研究PPP項目的特點，運用風(fēng)險管理相關(guān)知識，分析識別出風(fēng)險因素，劃分風(fēng)險承擔(dān)主體，提出風(fēng)險應(yīng)對和防范措施，以期對PPP模式下污水處理項目的建設(shè)和運營提供參考。

表1 風(fēng)險因素對照表

表1 風(fēng)險因素對照表

表1 風(fēng)險因素對照表

表2 風(fēng)險防范措施對照表

表2 風(fēng)險防范措施對照表