國資委發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》的背后

◎文/丁繼華 王志樂

11月2日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱“國資委”）正式印發(fā)了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》（以下簡稱《指引》）。《指引》包括總則、合規(guī)管理職責(zé)、合規(guī)管理重點(diǎn)、合規(guī)管理運(yùn)行、合規(guī)管理保障及附則等六個(gè)方面的內(nèi)容，對中央企業(yè)及國有企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)經(jīng)營、構(gòu)建合規(guī)管理體系，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。那么，國資委為何此時(shí)出臺《指引》，目的與意義又有哪些？本文就《指引》出臺的背景、目的與意義進(jìn)行介紹。

《指引》出臺的背景

首先，順應(yīng)全球強(qiáng)化合規(guī)管理新趨勢。最近10多年以來，國際組織積極引導(dǎo)與各國政府加強(qiáng)監(jiān)管力度，共同推動(dòng)著全球企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)管理的發(fā)展。為響應(yīng)國際組織及各國政府強(qiáng)化企業(yè)合規(guī)的要求，全球企業(yè)紛紛強(qiáng)化合規(guī)管理，已成為當(dāng)今全球企業(yè)發(fā)展的新潮流。

從國際組織推動(dòng)企業(yè)合規(guī)管理的情況來看，經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段：第一階段，在2000年左右，以聯(lián)合國全球契約為代表，倡議企業(yè)開展國際業(yè)務(wù)時(shí)遵守自愿性合規(guī)承諾，包括社會(huì)責(zé)任環(huán)境責(zé)任以及反對商業(yè)腐敗等；第二階段，在2008年西門子因“行賄門”被嚴(yán)厲處罰為標(biāo)志，此后，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）倡導(dǎo)企業(yè)遵循合規(guī)最佳實(shí)踐，美英等國紛紛出臺更加嚴(yán)格的合規(guī)監(jiān)管規(guī)定；2014年，以國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）為代表，發(fā)布了《ISO19600合規(guī)管理體系指南》這一國際標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)企業(yè)建立合規(guī)管理體系。

從國外政府推動(dòng)企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)管理來看，各發(fā)達(dá)國家不斷加強(qiáng)監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式與思路，從過去關(guān)注事后處罰到注重事前預(yù)防，要求企業(yè)實(shí)施更加主動(dòng)的合規(guī)管理工作。比如，1978年出臺的美國《反海外腐敗法》（FCPA），重點(diǎn)是對企業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行打擊。到了2004年，修訂后的《針對機(jī)構(gòu)實(shí)體的聯(lián)邦量刑指南》（FSGO）明確了企業(yè)建立有效合規(guī)體系可以減輕處罰的原則。2010年，英國出臺的《反賄賂法》，新增加了未有防止商業(yè)賄賂罪，對未有防止商業(yè)賄賂的企業(yè)加以處罰。但是，企業(yè)可以通過采取諸如建立有效的合規(guī)管理體系等措施來抗辯，以減免責(zé)任。至2016年12月，法國憲法委員會(huì)批準(zhǔn)通過了《關(guān)于提高透明度、反腐敗以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生活現(xiàn)代化的2016-1691號法案》（《薩賓第二法案》），該法案明確要求企業(yè)建立合規(guī)制度，沒有建立合規(guī)管理體系的企業(yè)可能面臨承擔(dān)處罰的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任。

其次，把握國內(nèi)強(qiáng)化企業(yè)合規(guī)發(fā)展新形勢。中央領(lǐng)導(dǎo)一直關(guān)注走向世界的中國企業(yè)加強(qiáng)規(guī)范化管理的問題。特別是，中興通訊事件成為了推動(dòng)中國企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)發(fā)展的標(biāo)志性事件，促進(jìn)國內(nèi)企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)經(jīng)營管理進(jìn)入新階段。

在2017年5月23日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議，此次會(huì)議討論了中國企業(yè)面臨合規(guī)挑戰(zhàn)的新問題。會(huì)議指出：“規(guī)范企業(yè)海外經(jīng)營行為，要圍繞體制機(jī)制建設(shè)，突出問題導(dǎo)向，落實(shí)企業(yè)責(zé)任，嚴(yán)格依法執(zhí)紀(jì)，補(bǔ)足制度短板，加強(qiáng)企業(yè)海外經(jīng)營行為合規(guī)制度建設(shè)，逐步形成權(quán)責(zé)明確、放管結(jié)合、規(guī)范有序、風(fēng)險(xiǎn)控制有力的監(jiān)管體制機(jī)制，更好服務(wù)對外開放大局?！敝醒胱罡哳I(lǐng)導(dǎo)明確要求企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)管理，建立合規(guī)制度。中國企業(yè)海外經(jīng)營行為的根子在國內(nèi)，要求企業(yè)海外經(jīng)營行為合規(guī)必然連帶要求企業(yè)國內(nèi)經(jīng)營合規(guī)。中央對于企業(yè)海外經(jīng)營行為合規(guī)的要求必然轉(zhuǎn)化為要求企業(yè)全方位，包括國內(nèi)外經(jīng)營的全面合規(guī)。

今年4月中興通訊公司再次被處罰，更進(jìn)一步的引起企業(yè)與社會(huì)各界對合規(guī)經(jīng)營的重視。全國企業(yè)合規(guī)委員會(huì)專家就如何幫助中興走出困境以及如何抓住這個(gè)案例推進(jìn)中國企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)進(jìn)行研究，并向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出建議。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對企業(yè)合規(guī)地走向世界做出明確指示。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)經(jīng)營意識，并要求有關(guān)政府部門采取措施指導(dǎo)企業(yè)在經(jīng)營中遵規(guī)守法，切實(shí)防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，開啟加快推進(jìn)法治央企建設(shè)新篇章。推動(dòng)中央企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)管理是提升企業(yè)依法治企的新舉措。事實(shí)上，在2014年，國務(wù)院國資委正式提出中央企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理，國資委發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)落實(shí)中央企業(yè)法制工作新五年規(guī)劃有關(guān)事項(xiàng)的通知》提出：在未來五年，各中央企業(yè)應(yīng)“大力加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)”；指出“合規(guī)管理是深化企業(yè)法制工作的新要求，也是提升依法治企能力的新抓手”。

2015年，國資委發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見》對中央企業(yè)提升合規(guī)管理能力提出了具體要求。該意見要求：“加快提升合規(guī)管理能力，建立由總法律顧問領(lǐng)導(dǎo)，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)作為牽頭部門，相關(guān)部門共同參與、齊抓共管的合規(guī)管理工作體系，研究制定統(tǒng)一有效、全面覆蓋、內(nèi)容明確的合規(guī)制度準(zhǔn)則，加強(qiáng)合規(guī)教育培訓(xùn)，努力形成全員合規(guī)的良性機(jī)制。探索建立法律、合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控一體化管理平臺?！?/p>

2016年4月，國資委印發(fā)了《關(guān)于在部分中央企業(yè)開展合規(guī)管理體系建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，確定中國石油、中國移動(dòng)、中國中鐵、招商局集團(tuán)和東方電氣5家中央企業(yè)為試點(diǎn)企業(yè)，探索開展合規(guī)管理體系建設(shè)。

在總結(jié)試點(diǎn)央企經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2017年國資委相關(guān)部門就開始制定中央企業(yè)合規(guī)管理指引工作。經(jīng)過長期充分的研究論證，近期發(fā)布正式的指引。《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》的發(fā)布，將成為推動(dòng)中央企業(yè)合規(guī)管理及至中國企業(yè)合規(guī)管理里程碑式事件。

《指引》出臺的目的

在《指引》的總則部分，說明《指引》發(fā)布的目的，即是“為推動(dòng)中央企業(yè)全面加強(qiáng)合規(guī)管理，加快提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平，著力打造法治央企，保障企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！本唧w來講：

第一，通過頂層設(shè)計(jì)為央企全面推進(jìn)合規(guī)管理建設(shè)提供政策依據(jù)。從我們調(diào)研了解到的情況看，在《指引》發(fā)布之前，部分中央企業(yè)在開展合規(guī)管理體系建設(shè)時(shí)，明顯感到政策依據(jù)不足，能夠獲得支持開展合規(guī)管理建設(shè)的資源較少。比如，參與國資委試點(diǎn)的五家中央企業(yè)，就有企業(yè)反映試點(diǎn)結(jié)束后，如果不能在政策層面形成中國央企合規(guī)管理建設(shè)指導(dǎo)性文件，下一步就很難爭取了公司資源來推動(dòng)合規(guī)管理工作，這樣企業(yè)進(jìn)一步推動(dòng)合規(guī)管理工作可能就會(huì)面臨更大的阻力。在《指引》發(fā)布后，中央企業(yè)的合規(guī)管理建設(shè)部門可以獲得相應(yīng)的資源支持，參照《指引》的相關(guān)要求，結(jié)合企業(yè)自身的特點(diǎn)，在企業(yè)內(nèi)部推動(dòng)合規(guī)管理建設(shè)。

第二，加快推進(jìn)依法合規(guī)經(jīng)營管理建設(shè)打造法治央企?！吨敢访鞔_了國資委將對中央企業(yè)的合規(guī)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。國資委指導(dǎo)監(jiān)督的基本目的是實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理的有效性，讓中央企業(yè)借助合規(guī)管理的抓手，增強(qiáng)依法治企能力。這與全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的總體目標(biāo)是一致的，即到2020年，中央企業(yè)依法治理能力進(jìn)一步增強(qiáng)，依法合規(guī)經(jīng)營水平顯著提升，依法規(guī)范管理能力不斷強(qiáng)化，全員法治素質(zhì)明顯提高，企業(yè)法治文化更加濃厚，依法治企能力達(dá)到國際同行業(yè)先進(jìn)水平，努力成為治理完善、經(jīng)營合規(guī)、管理規(guī)范、守法誠信的法治央企。

第三，促進(jìn)制度有效供給促進(jìn)央企持續(xù)健康發(fā)展。推進(jìn)合規(guī)管理不是一朝一夕就能完成的。可以預(yù)見，加強(qiáng)中央企業(yè)合規(guī)管理工作，將是未來較長一個(gè)時(shí)期中央企業(yè)法治工作的重要工作。一方面，當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)，建立形成新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與全球企業(yè)競爭規(guī)則，通過強(qiáng)化中央企業(yè)合規(guī)管理，促進(jìn)中央企業(yè)適時(shí)跟蹤國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的變化，理解和把握國際規(guī)則，適應(yīng)國際規(guī)則的變化，為國際化發(fā)展提供制度保障；另一方面，《指引》要求中央企業(yè)在制度建設(shè)、管理機(jī)制、管理體系等方面提出具體要求，這為持續(xù)健康發(fā)展增加制度的有效供給。中央企業(yè)通過建設(shè)合規(guī)管理體系，往往是以合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)入手，梳理、優(yōu)化和完善現(xiàn)有的制度，從而為企業(yè)建立科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，從而增加企業(yè)制度供給與創(chuàng)新。從參加試點(diǎn)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)來看，試點(diǎn)企業(yè)在推進(jìn)合規(guī)管理工作時(shí)，對企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行合規(guī)性審查，不是增加了內(nèi)部制度，而是減少與優(yōu)化了內(nèi)部制度，大大增強(qiáng)了制度的有效性。

第四，加強(qiáng)合規(guī)管理建設(shè)促進(jìn)央企建立“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，以堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開”為原則，鼓勵(lì)干部積極作為，敢于擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前，中央企業(yè)面臨愈加嚴(yán)格的合規(guī)監(jiān)管，國資委出臺了《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》，該文件對央企經(jīng)營管理有關(guān)人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé)，在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果，經(jīng)調(diào)查核實(shí)和責(zé)任認(rèn)定，將對相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處理。其中有11大方面72種責(zé)任追究情形。中央企業(yè)通過開展行之有效的合規(guī)管理，既可以規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為，也可以在出現(xiàn)投資經(jīng)營失敗時(shí)，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)證明企業(yè)經(jīng)營行為沒有違法違規(guī)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對企業(yè)的合規(guī)管理有效性進(jìn)行審查，有效區(qū)別一般性經(jīng)營失敗與違規(guī)經(jīng)營投資造成企業(yè)損失。當(dāng)相關(guān)人員在遵守合規(guī)管理制度的前提下，一般性經(jīng)營失敗時(shí)，可以對企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行一定程度的免責(zé)，而因違規(guī)經(jīng)營投資帶來的損失后，可以對相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)，從而鼓勵(lì)中央企業(yè)去干事創(chuàng)業(yè)。實(shí)際上，國資推動(dòng)中央企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)管理，為中央企業(yè)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制提供了重要的制度保障。

《指引》出臺的意義

按照本《指引》推進(jìn)合規(guī)管理工作，對中央企業(yè)的經(jīng)營管理來說，有以下幾個(gè)方面的意義：

第一，通過強(qiáng)化合規(guī)管理，有助于企業(yè)化解合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)最早推動(dòng)金融企業(yè)合規(guī)。該委員會(huì)認(rèn)為，所謂合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是指企業(yè)因未能遵循法律、監(jiān)管規(guī)定、規(guī)則、自律性組織制定的有關(guān)準(zhǔn)則，而可能遭受法律制裁或監(jiān)管處罰、重大財(cái)務(wù)損失或聲譽(yù)損失的風(fēng)險(xiǎn)。合規(guī)管理則是現(xiàn)代企業(yè)一項(xiàng)核心的風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)。事實(shí)上，全球化時(shí)代企業(yè)遭遇的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)不僅限于傳統(tǒng)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，還包含企業(yè)面臨地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)以及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等大量非傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。其中，合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)面臨的一項(xiàng)核心風(fēng)險(xiǎn)。近年來中國企業(yè)走向世界所面臨的風(fēng)險(xiǎn)恰恰證明了這一點(diǎn)。遭遇傳統(tǒng)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)使企業(yè)經(jīng)營陷入困境，或許還可以拖延幾年而不垮，甚至還有機(jī)會(huì)改善經(jīng)營轉(zhuǎn)虧為贏。但是，一個(gè)企業(yè)如果涉及嚴(yán)重違規(guī)，往往一朝覆亡。

第二，通過強(qiáng)化合規(guī)管理，有助于企業(yè)管理體系再造。合規(guī)首先要有規(guī)，即制定規(guī)則，然后要按照規(guī)則行事，即“合規(guī)”。廣義的合規(guī)涉及企業(yè)業(yè)務(wù)的方方面面和業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)。合規(guī)管理包括產(chǎn)品質(zhì)量，生產(chǎn)安全，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)等方面。企業(yè)需要從合規(guī)角度梳理業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)流程的所有環(huán)節(jié)，考察相關(guān)規(guī)定是否健全和完善，特別是員工的行為是否符合這些規(guī)定，即這些規(guī)定是否得到執(zhí)行。合規(guī)的側(cè)重點(diǎn)在于“規(guī)”是否“合”。通過這樣的梳理和整合，事實(shí)上完成對企業(yè)管理體系的再造與提升。

第三，通過強(qiáng)化合規(guī)管理，有助于企業(yè)文化的重構(gòu)。我們所說的企業(yè)文化并不是一般的企業(yè)文化活動(dòng)，而是指企業(yè)經(jīng)過長年培育和積淀形成的一種看不見摸不著的行為規(guī)范。就以合規(guī)制度而言，任何制度都不可能十全十美，即使當(dāng)時(shí)制度完善了，然而隨著時(shí)間的遷移，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化也會(huì)使原先的制度體系出現(xiàn)新的問題。擁有良好合規(guī)文化的企業(yè)，其員工不僅不鉆企業(yè)制度的漏洞，而且還幫助企業(yè)堵漏洞，從而抵御嚴(yán)峻的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。因此，持續(xù)不斷地強(qiáng)化企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)，必將使企業(yè)的文化得到重構(gòu)，形成良好的合規(guī)文化。

第四，通過強(qiáng)化合規(guī)管理，有助于我國企業(yè)成功地走出去。隨著我國企業(yè) “走出去”，遭遇違法違規(guī)處罰的案例也越來越多。有的銀行在國外涉及洗錢而被查處，有的企業(yè)涉及行賄而被調(diào)查，有的企業(yè)因?yàn)檫`反出口管制規(guī)定而被罰款。為了推進(jìn)“一帶一路”倡議，需要有大批中國企業(yè)參與。但是“一帶一路”沿線國家中不少法制環(huán)境不佳，中國企業(yè)面臨大量合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，中國企業(yè)只能通過強(qiáng)化合規(guī)管理體系來防范合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，從而成功地走向世界。

《指引》在中央企業(yè)中得到落實(shí)，將給整個(gè)中國企業(yè)群體改善營商環(huán)境帶來深遠(yuǎn)的影響。

第一，產(chǎn)生“級聯(lián)效應(yīng)”，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)強(qiáng)化合規(guī)。合規(guī)管理不是一個(gè)企業(yè)的事，還是產(chǎn)業(yè)鏈的事，是企業(yè)生態(tài)鏈上的事。一般來說，建立了合規(guī)管理體系的企業(yè)，在與產(chǎn)業(yè)鏈中的企業(yè)合作時(shí)，會(huì)要求合作伙伴進(jìn)行合規(guī)承諾，并把對合規(guī)伙伴的合規(guī)要求寫入到企業(yè)合作的協(xié)議中。中央企業(yè)數(shù)量多、關(guān)聯(lián)行業(yè)多、分布地域廣、談判能力強(qiáng)，他們將帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上、不同地區(qū)、不同行業(yè)的眾多企業(yè)開展合規(guī)經(jīng)營。

第二，帶來“示范效應(yīng)”，促進(jìn)學(xué)習(xí)借鑒提升合規(guī)能力。由于中央企業(yè)管理制度較為健全，管理較為規(guī)范，人員素質(zhì)普遍較高，具有較好的合規(guī)管理基礎(chǔ)。在國資委的推動(dòng)下，各個(gè)行業(yè)的中央企業(yè)將結(jié)合各自行業(yè)的特點(diǎn)，探索出適合業(yè)務(wù)發(fā)展的有效的合規(guī)管理體系，從而形成可借鑒的管理經(jīng)驗(yàn)。這些企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)不僅會(huì)相互交流，促進(jìn)整個(gè)央企的合規(guī)有效性，還將成為各行業(yè)企業(yè)學(xué)習(xí)的標(biāo)桿，為行業(yè)內(nèi)的其他企業(yè)帶來示范效應(yīng)，促進(jìn)其他企業(yè)開展合規(guī)管理建設(shè)。

第三，形成“杠桿效應(yīng)”，降低合規(guī)成本擴(kuò)大社會(huì)影響。杠桿效應(yīng)就是以較少的投入撬動(dòng)更大的資源來獲得發(fā)展。中央企業(yè)建立了有效的合規(guī)管理體系后，在供其他企業(yè)學(xué)習(xí)他們的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，還會(huì)減少了其他企業(yè)合規(guī)管理建設(shè)的探索成本，增強(qiáng)其他企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理建設(shè)的意愿。從全社會(huì)的投入產(chǎn)出來看，中央企業(yè)開展合規(guī)管理獲得的經(jīng)驗(yàn)與形成的巨大的影響力，將為整個(gè)企業(yè)群體開展合規(guī)經(jīng)營帶來杠桿放大效應(yīng)，從而使全社會(huì)以較低的成本推動(dòng)整個(gè)企業(yè)群體提升合規(guī)管理水平，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)增強(qiáng)合規(guī)意識，提升全社會(huì)的誠信合規(guī)水平。