基于層次分析法貴州省農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革績效評估

(1.貴州省水利科學(xué)研究院，貴州 貴陽 550002；2.貴州省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院，貴州 貴陽 550002)

小型水利工程是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，具有項(xiàng)目點(diǎn)多、覆蓋面廣、工程數(shù)量大等特點(diǎn)，其在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著極其重要的作用[1]。貴州省作為我國較早實(shí)行包產(chǎn)到戶改革的省份之一,農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革先后經(jīng)歷了產(chǎn)權(quán)形成、改革探索、改革推進(jìn)、綜合改革和改革深化五個(gè)階段。開展改革績效評估工作能全面評估和掌握改革狀況，促進(jìn)農(nóng)村水利投入、建設(shè)和管理，為后續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村小型水利工程管理體制改革奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。本文對貴州省農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革績效評估體系進(jìn)行探索和歸納，研究績效評估體系的評估方法、評估對象和評估指標(biāo)及權(quán)重賦值，分析其對農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的作用，進(jìn)而設(shè)計(jì)完善改革制度體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利工程效益高效穩(wěn)定發(fā)揮。

1 改革概況

貴州省自2013年推行農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革以來，按照既定工作計(jì)劃，通過召開經(jīng)驗(yàn)交流會、改革推進(jìn)會、工作調(diào)度會、集中檢查、蹲點(diǎn)指導(dǎo)、約談?wù)?、重點(diǎn)督察和考核督促等一系列強(qiáng)有力措施，全力推進(jìn)改革。截至2017年底，全省所有縣(市、區(qū)、特區(qū))已完成改革自驗(yàn)工作并通過市州級驗(yàn)收，較之全國提前三年完成改革任務(wù)。農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革對象主要是由國家或集體共同出資修建的農(nóng)村小型水利工程，具體類型包括小型水庫、山塘、飲水安全工程、水(池)窖、渠道、泵站、機(jī)井、堤防、水(閘)壩工程等[2]。據(jù)普查，貴州省農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革后，共有426399處小型水利工程(含全省新建項(xiàng)目完工納入改革的工程)，已全部明晰工程產(chǎn)權(quán)并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。其中，國家所有23967處、集體所有91066處、農(nóng)民用水合作組織所有2497處、受益戶共有43018處、社會投資所有73處、個(gè)人所有265778處?？冃гu估范圍與改革范圍一致。

2 績效評估指標(biāo)體系

2.1 評估方法和評估對象

農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是一個(gè)誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷同時(shí)作用的過程。評估遵照定量與定性分析相結(jié)合的原則，采用層次分析法確定權(quán)重、專家打分法綜合評判的方法進(jìn)行績效評估。將農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生的效益及效果作為評估對象，選取國家級試點(diǎn)縣息烽縣、雷山縣，省級試點(diǎn)縣西秀區(qū)、烏當(dāng)區(qū)，市州級試點(diǎn)縣鳳岡縣、平壩區(qū)，非試點(diǎn)縣凱里市、興義市、盤州市、余慶縣共10個(gè)典型縣，提取改革數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，運(yùn)用規(guī)范有效的評估方法并合理設(shè)定評估指標(biāo)及權(quán)重賦值，對改革效益及效果進(jìn)行全面科學(xué)、客觀公正的評判。

2.2 評估指標(biāo)構(gòu)建

農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣，影響因素多，需結(jié)合工程特性構(gòu)建合理的評估體系，并選取合理評估指標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)。評估指標(biāo)體系總體設(shè)計(jì)分為三個(gè)層次，即：目標(biāo)層、系統(tǒng)層和指標(biāo)層[3]。從改革設(shè)計(jì)科學(xué)性B1、改革實(shí)施嚴(yán)密性B2和改革結(jié)果高效性B3共3個(gè)指標(biāo)，建立13個(gè)評估指標(biāo)集。改革設(shè)計(jì)科學(xué)性從改革目標(biāo)合理性C1、改革方案改革措施完備性C2、改革方案可行性C3三個(gè)方面進(jìn)行評估；改革實(shí)施嚴(yán)密性從工程產(chǎn)權(quán)明晰率C4、管護(hù)經(jīng)費(fèi)到位率C5、管護(hù)責(zé)任落實(shí)率C6、管理人員到位率C7四個(gè)方面進(jìn)行定量評估；改革結(jié)果高效性從水費(fèi)實(shí)際收取率C8、經(jīng)費(fèi)收入增長率C9、水利工程完好率C10、用水矛盾糾紛發(fā)生率C11、水資源利用率C12、公眾對改革政策滿意度C13六個(gè)方面進(jìn)行評估。

2.3 按層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重

構(gòu)建改革績效評估指標(biāo)權(quán)重及體系框架，根據(jù)指標(biāo)重要二元對比原理，插入“稍稍”“略微”“較為”等9個(gè)習(xí)慣性語言、語氣算子，與邊界語氣算子“同樣”，共組成10個(gè)語氣算子予以賦值，其級差賦分見表1。

表1 語氣算子級差賦分

a.計(jì)算指標(biāo)集C1～C3相對子系統(tǒng)層“改革設(shè)計(jì)科學(xué)性”指標(biāo)Bl，判斷矩陣見表2[4]。

表2 相應(yīng)評價(jià)指標(biāo)C1～C3相對B1的判斷矩陣

結(jié)合語氣算子與度量標(biāo)度相對隸屬度關(guān)系，給出指標(biāo)層C1～C3相對隸屬度向量：1r=(0.818，0.818，0.667)；歸一化后：1r1=(0.355，0.355，0.290)。

b.計(jì)算指標(biāo)集C4～C7相對子系統(tǒng)層“改革實(shí)施嚴(yán)密性”指標(biāo)B2，判斷矩陣見表3。

表3 相應(yīng)評價(jià)指標(biāo)C4～C7相對B2的判斷矩陣

指標(biāo)層C4～C7相對隸屬度向量：2r=(1，0.667，0.818，0.818)；歸一化后：2r1=(0.302，0.202，0.248，0.248)。

c.計(jì)算指標(biāo)集C8～C13相對子系統(tǒng)層“改革結(jié)果高效性”指標(biāo)B3，判斷矩陣見表4。

表4 相應(yīng)評價(jià)指標(biāo)C8～C13相對B3的判斷矩陣

指標(biāo)層C8～C13相對隸屬度向量：3r=(0.667，0.538，1，0.429，0.818，0.667)；歸一化后：3r1=(0.162，0.131，0.243，0.104，0.198，0.162)。

d.計(jì)算指標(biāo)集B1～B3相對于目標(biāo)層綜合指標(biāo)A，判斷矩陣見表5。

表5 相應(yīng)評價(jià)指標(biāo)B1～B3相對A的判斷矩陣

指標(biāo)層B1～B3相對隸屬度向量：r=(rB1,rB2,rB3)=(0.333，0.333,0.334)。

e.計(jì)算得到所有子指標(biāo)C1～C13相對于總指標(biāo)的權(quán)重，見表6[4]。

表6 評估指標(biāo)體系權(quán)重

基于上述指標(biāo)體系設(shè)計(jì)分析，在13個(gè)指標(biāo)中改革設(shè)計(jì)科學(xué)性指標(biāo)3個(gè)，改革實(shí)施嚴(yán)密性指標(biāo)4個(gè)，改革結(jié)果高效性指標(biāo)6個(gè)，分別占總指標(biāo)的23.08%、30.77%、46.15%；定量指標(biāo)7個(gè)，定性指標(biāo)6個(gè)，分別占53.85%和46.15%。

3 績效評估與結(jié)果

3.1 評估過程

通過對10個(gè)典型縣的實(shí)地調(diào)研和普查，運(yùn)用專家打分法，以10個(gè)典型縣(市、區(qū))水務(wù)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站及管理中標(biāo)單位(人)負(fù)責(zé)人和用水戶作為評估主體，對研究地區(qū)改革中涉及的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分。調(diào)研收回有效問卷88份，專家打分統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表7。

表7 專家打分統(tǒng)計(jì)

貴州省農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革績效綜合得分為91.03分，評估結(jié)果為優(yōu)。改革設(shè)計(jì)科學(xué)性、改革實(shí)施嚴(yán)密性評估結(jié)果為優(yōu)，改革結(jié)果高效性評估結(jié)果為良，與實(shí)際調(diào)研狀況較吻合。貴州省農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革績效評估結(jié)果見表8。

表8 貴州省農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革績效評估結(jié)果統(tǒng)計(jì)

3.2 結(jié)果分析

a.貴州省將小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)確定為到2017年底，通過改革，全省基本實(shí)現(xiàn)“三減少、三提高、可持續(xù)”的目標(biāo)，即：減少管護(hù)環(huán)節(jié)、減少用水糾紛、減少管護(hù)矛盾，提高水利工程完好率、提高水資源利用率、提高群眾的滿意度，實(shí)現(xiàn)水利工程管護(hù)可持續(xù)發(fā)展。改革設(shè)計(jì)科學(xué)性評價(jià)結(jié)果為優(yōu)，改革目標(biāo)合理性、改革方案可行性和改革措施完備性三個(gè)評價(jià)指標(biāo)的綜合評價(jià)也均為優(yōu)。

b.貴州省農(nóng)村小型水利工程共有40.45萬處，截至2017年底已完成42.64萬處(含新建完工項(xiàng)目)工程產(chǎn)權(quán)明晰和審核，頒發(fā)各類產(chǎn)權(quán)證書45.38萬個(gè)，工程產(chǎn)權(quán)明晰度綜合評價(jià)為優(yōu)；改革前所需維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)共計(jì)12900.97萬元，實(shí)際到位8219.29萬元，改革后所需維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)共計(jì)10440.94萬元，實(shí)際到位10083.94萬元，改革后管護(hù)經(jīng)費(fèi)到位率達(dá)到96.58%，管護(hù)經(jīng)費(fèi)評價(jià)結(jié)果為優(yōu)；小型水利工程共落實(shí)管護(hù)主體42.64萬處，改革后落實(shí)管護(hù)責(zé)任42.64萬處，建立管護(hù)制度42.64萬處，簽訂管護(hù)協(xié)議8.50萬處，典型縣各行政村所轄范圍的水利工程管護(hù)責(zé)任均已落實(shí)，管護(hù)責(zé)任落實(shí)率綜合評價(jià)結(jié)果為優(yōu)；改革后管護(hù)人員實(shí)際到位率為84.48%，較改革前提高了10個(gè)百分點(diǎn)，該項(xiàng)指標(biāo)綜合評價(jià)結(jié)果為良(見圖1)，改革實(shí)施嚴(yán)密性評價(jià)結(jié)果為優(yōu)，四個(gè)評價(jià)指標(biāo)除管理人員到位率綜合評價(jià)為良外，其余均為優(yōu)。

c.水費(fèi)實(shí)際收取率在改革前約為56.47%，產(chǎn)權(quán)制度改革對全省小型水利工程的水費(fèi)實(shí)際收取率有相對明顯的促進(jìn)作用，但未達(dá)到全額收取，改革后達(dá)83.61%以上，水費(fèi)實(shí)際收取率指標(biāo)綜合評價(jià)為良；改革前經(jīng)費(fèi)收入為6535.68萬元，改革后為17113.56萬元，經(jīng)費(fèi)收入增長率為161.85%，超改革前經(jīng)費(fèi)收入的2倍以上，經(jīng)費(fèi)收入增長率綜合評價(jià)為優(yōu)；改革后農(nóng)村小型水利工程完好率達(dá)94.18%，較之改革前提升了38個(gè)百分點(diǎn)；改革效果較為明顯，水利工程完好率評價(jià)為優(yōu)；改革后農(nóng)民的節(jié)水意識也大為增強(qiáng)，用水矛盾糾紛發(fā)生率指標(biāo)確定為優(yōu)；改革后工程管理者通過對水資源的整治與開發(fā)，極大地改善了農(nóng)村水環(huán)境的健康現(xiàn)狀，提高了水資源利用率。在調(diào)研過程中，仍存在部分水利工程管理單位入不敷出僅靠財(cái)政撥款勉強(qiáng)支撐經(jīng)營的現(xiàn)象，水資源利用率這一指標(biāo)評價(jià)為良；對十個(gè)典型縣分別進(jìn)行群眾滿意度調(diào)查，群眾對改制工作的總體滿意率已由原來的78.99%提升到現(xiàn)在的94.32%，截至目前沒有一起因改革而上訪的事件發(fā)生，群眾滿意度指標(biāo)評價(jià)結(jié)果為優(yōu)(見圖2)。改革結(jié)果高效性評價(jià)結(jié)果為良，其中，水資源利用率、水費(fèi)實(shí)際收取率兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)為良；經(jīng)費(fèi)收入增長率、水利工程完好率、用水矛盾糾紛發(fā)生率及群眾滿意度四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)綜合評價(jià)結(jié)果為優(yōu)。

圖1 改革前后改革實(shí)施嚴(yán)密性指標(biāo)對照

圖2 改革前后改革結(jié)果高效性指標(biāo)對照

由上述分析可知，貴州省農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革績效總體評價(jià)為優(yōu)，與層次分析法專家評分所得結(jié)果一致。13項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)中有十項(xiàng)指標(biāo)評價(jià)為優(yōu)，充分證明貴州省農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革是非常成功的。但管理人員到位率、水資源利用率、水費(fèi)實(shí)際收取率3項(xiàng)指標(biāo)評價(jià)為良，說明改革在一些方面還存在有待改進(jìn)之處[5]。

4 結(jié) 語

本文基于層次分析法對貴州省農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行績效評估，評價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀，該結(jié)論和改革前后調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、專家評分、調(diào)查問卷結(jié)果一致。

通過實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革這項(xiàng)民生工程、惠民工程，為加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理、保障水利工程安全運(yùn)行、促進(jìn)工程效益發(fā)揮、推進(jìn)水利工程可持續(xù)發(fā)展等提供了強(qiáng)有力保障。