PPP融資模式在東陽(yáng)市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用與研究

摘要：城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況是城市發(fā)展水平和文明程度的重要支撐，是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)條件。投融資問(wèn)題是現(xiàn)階段政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上面臨的一大難題，PPP模式的引入能夠有效地緩解政府所面臨的資金壓力，也為民間資本提供更廣闊的投資空間。本文將簡(jiǎn)述PPP模式在東陽(yáng)市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用時(shí)遇到的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的可行策略，以促進(jìn)PPP模式在城市建設(shè)中的可持續(xù)發(fā)展。

PPP模式即“公司合作制”，是一種由公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行相互合作，共同完成公共產(chǎn)品供給的投融資模式。在推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資本化運(yùn)作的5年以來(lái)，PPP模式被廣泛的應(yīng)用于東陽(yáng)市的水利工程、基礎(chǔ)道路、燃?xì)夤艿冷佋O(shè)以及博物館、體育館等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。相對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)的以土地出讓金收入為償債來(lái)源的單一融資方式，PPP模式占有一定的優(yōu)勢(shì)。在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中采用PPP模式能夠合理地明確各個(gè)參與方的權(quán)利和責(zé)任，建立健全項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，共同分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，將政府機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的同時(shí)給企業(yè)帶來(lái)利潤(rùn)。

一、PPP模式在東陽(yáng)市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用中的問(wèn)題

（一）對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不足

雖然我國(guó)早在20世紀(jì)末就開(kāi)始將PPP模式引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并且也取得了顯著的成效，但是地方政府對(duì)其的認(rèn)識(shí)不足，僅將PPP模式作為一種補(bǔ)充手段來(lái)解決現(xiàn)下融資難題，并未充分認(rèn)識(shí)到該模式所擁有的優(yōu)勢(shì)。PPP除了其融資優(yōu)勢(shì)之外，更重要的是將公共基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域由政府化向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，有效降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給的盲目性，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的利用率，并減少腐敗。如果政府部門(mén)并未正確認(rèn)識(shí)該模式的優(yōu)勢(shì)，僅僅重視其融資功能，將會(huì)在思想觀念上淡化在該模式中政府本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，增加項(xiàng)目合作的風(fēng)險(xiǎn)，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府與私人機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（二）缺乏相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)

PPP模式是當(dāng)下國(guó)際上主流的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式之一，在國(guó)外發(fā)展較早也更成熟，而我國(guó)目前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)該模式形成完善的法律法規(guī)體系。現(xiàn)有的法律法規(guī)也多以相關(guān)部門(mén)各自制定的部門(mén)規(guī)章以及地方政府出臺(tái)的管理辦法為主，不具有統(tǒng)一性，無(wú)法從根本上約束各方的行為。在現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)體系內(nèi)，PPP項(xiàng)目協(xié)議屬于行政法管轄范圍，政府基于公眾利益享受一定的特權(quán)，且行政合同和民事合同之間并無(wú)明確區(qū)別，對(duì)項(xiàng)目合同出現(xiàn)爭(zhēng)議后采用何種方式進(jìn)行訴訟定義不夠清晰。

（三）社會(huì)信用體系不完善

公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)由于周期較長(zhǎng)，往往會(huì)涉及幾屆政府，因此，決定合作成敗的關(guān)鍵因素之一為政府的信用。私營(yíng)機(jī)構(gòu)最大的顧慮就是由于政府領(lǐng)導(dǎo)人的換屆導(dǎo)致合作項(xiàng)目無(wú)法根據(jù)協(xié)議繼續(xù)完成，因此在中央大力推廣的前提下，簽約率依舊低下。政府在項(xiàng)目中過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，無(wú)法明確自己的崗位職能，過(guò)度插手干預(yù)項(xiàng)目進(jìn)程或者單方面進(jìn)行違約導(dǎo)致社會(huì)利益受損，缺乏契約精神。另一方面，私營(yíng)機(jī)構(gòu)在招標(biāo)過(guò)程中先以低價(jià)中標(biāo)，中標(biāo)后在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中又以各種理由變相增加條件，造成項(xiàng)目延期或毀約，導(dǎo)致政府損失嚴(yán)重。

二、促進(jìn)PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的可行策略

（一）加深認(rèn)識(shí)，掌握本質(zhì)

為了促進(jìn)PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中切實(shí)發(fā)揮內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，中央政府應(yīng)由上而下引導(dǎo)各級(jí)政府加深認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確把握PPP模式的本質(zhì)內(nèi)涵，不過(guò)分倚重其融資功能，強(qiáng)化其公私合作的理念，加快推進(jìn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，可鼓勵(lì)政府成立專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)部門(mén)，培養(yǎng)該領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才，在項(xiàng)目評(píng)估、模式選擇、風(fēng)險(xiǎn)控制及合作管理等方面為私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及政府部門(mén)提供咨詢(xún)與輔導(dǎo)，減少該模式運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的盲目性，進(jìn)而降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和成本。

（二）完善法律法規(guī)

PPP模式運(yùn)作過(guò)程內(nèi)容繁多，程序復(fù)雜，在我國(guó)應(yīng)用推廣的時(shí)間也較短，尚未形成完善的公共事業(yè)領(lǐng)域中的法律法規(guī)體系。因此，建議中央政府加快建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)在PPP項(xiàng)目中需要各方承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確的界限劃分，平衡政府和社會(huì)組織之間的利益，真正達(dá)到合作共贏的目的。中央政府可在現(xiàn)行的規(guī)章制度基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套全國(guó)性的統(tǒng)一的流程規(guī)范，制定良好的監(jiān)督體系和審計(jì)方法，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程中灰色地帶的監(jiān)控，確?；A(chǔ)項(xiàng)目能夠健康有效地實(shí)施。于此同時(shí)，還可配套建立完善的項(xiàng)目評(píng)估體系，做好PPP項(xiàng)目中責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、融資方案、財(cái)政補(bǔ)貼、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等要素的評(píng)估，平衡好項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（三）強(qiáng)化責(zé)任，加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)

在PPP融資模式下，政府部門(mén)迫切地需要轉(zhuǎn)變對(duì)自身的定位和觀念。在PPP項(xiàng)目中不能占據(jù)主導(dǎo)地位，要從基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主導(dǎo)者、提供者轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者，要把市場(chǎng)交給懂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)把握。簽約合作協(xié)議時(shí)要明確項(xiàng)目責(zé)任，在責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分配的過(guò)程中，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的政策風(fēng)險(xiǎn)，盡可能的為私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的保護(hù)。私營(yíng)企業(yè)也應(yīng)遵守契約精神，不能為了謀取私利而變相加價(jià)，推遲公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。

三、結(jié)論

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的大環(huán)境下，政府需要進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而投資效率以及融資問(wèn)題是政府現(xiàn)階段所面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。PPP融資模式能夠有效的激活民間閑置資本，擴(kuò)大融資規(guī)模并有效地降低金融風(fēng)險(xiǎn)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營(yíng)率，打破政府在公共基礎(chǔ)建設(shè)中的壟斷地位，有效的減少腐敗的發(fā)生。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目中，應(yīng)積極采用PPP融資模式。

參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：

本文系浙江橫店影視職業(yè)學(xué)院2017年院級(jí)課題《PPP融資模式在東陽(yáng)市公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用與研究》結(jié)題成果