水電工程移民房屋補(bǔ)償實(shí)施的 相關(guān)問(wèn)題分析

徐海麗，葉 剛

(1.中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川成都610072；2.三峽國(guó)際招標(biāo)有限責(zé)任公司，湖北宜昌443002)

1 移民房屋補(bǔ)償單價(jià)調(diào)整頻繁的現(xiàn)狀分析

根據(jù)DL/T5382—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概(估)算編制規(guī)范》，水電移民的房屋補(bǔ)償是以原有數(shù)量，分結(jié)構(gòu)類(lèi)型按重置價(jià)補(bǔ)償。在實(shí)施過(guò)程中，“原有數(shù)量”根據(jù)各方簽字確認(rèn)的實(shí)物指標(biāo)工作成果確定，一般不作調(diào)整；而重置價(jià)是按照不同結(jié)構(gòu)如鋼混結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)、土木結(jié)構(gòu)、木結(jié)構(gòu)等的典型設(shè)計(jì)的成果，按安置地的建筑造價(jià)依據(jù)和辦法編制典型房屋設(shè)計(jì)概算，推算單位面積房屋造價(jià)。即，相應(yīng)房屋結(jié)構(gòu)的補(bǔ)償費(fèi)用單價(jià)[1]。由于這個(gè)補(bǔ)償費(fèi)用單價(jià)受政策、編制辦法、依據(jù)文件、定額、物價(jià)水平等多因素影響，在水電工程所特有的建設(shè)周期長(zhǎng)、環(huán)境因素變化大的背景下，往往在實(shí)施時(shí)由地方政府或移民提出，原審定的房屋單價(jià)不能滿足要求，需要調(diào)整。如：瀑布溝水電站2002年12月25日國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)立項(xiàng)，可研報(bào)告按2002年平均物價(jià)水平編制。實(shí)施期間，正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的巨大變革時(shí)期[2]，2004年11月，四川省發(fā)展改革委、中國(guó)國(guó)電集團(tuán)會(huì)同有關(guān)部門(mén)和單位根據(jù)當(dāng)年三季度物價(jià)水平對(duì)四川省大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置規(guī)劃投資進(jìn)行了調(diào)整。2008年，受物價(jià)水平提高，相關(guān)移民政策變化，移民方案調(diào)整等因素，2004年定的部分實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)國(guó)家審定的補(bǔ)償單價(jià)及復(fù)建規(guī)劃投資已不能滿足建設(shè)要求，由省發(fā)展改革委牽頭，組織省扶貧移民局和成都院開(kāi)展大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃補(bǔ)償投資概算調(diào)整工作。2007年9月份前兌付按2005年國(guó)家審定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)列，2007年9月份后兌付考慮2004年后物價(jià)發(fā)生較大變化，部分建筑材料價(jià)格漲幅較大，油價(jià)持續(xù)上揚(yáng)，導(dǎo)致房屋建設(shè)成本增加；同時(shí)，考慮川建函[2005]115號(hào)文、《住宅建筑規(guī)范》等文件和強(qiáng)制性規(guī)范要求，建房標(biāo)準(zhǔn)較建設(shè)征地占用房屋標(biāo)準(zhǔn)有所提高，房屋建設(shè)成本增加，補(bǔ)充測(cè)算了物價(jià)因素，強(qiáng)制性規(guī)范和滿足基本入住等內(nèi)容。其他水電站的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整情況見(jiàn)表1。

表1 各電站房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況

表2 關(guān)于對(duì)2015年《四川省建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)定額》人工費(fèi)調(diào)整文件統(tǒng)計(jì)

由表1可看出，上述電站從可研報(bào)告審定，到實(shí)施完成的幾年時(shí)間里，房屋補(bǔ)償單價(jià)大多經(jīng)過(guò)了1～2次的調(diào)整。

2 房屋補(bǔ)償單價(jià)調(diào)整的原因分析

2.1 政策變化

水電建設(shè)征地移民安置工程因其復(fù)雜性，建設(shè)周期長(zhǎng)，在實(shí)施期間常會(huì)有一些新的政策、國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)范出臺(tái)。如2008年汶川地震之后，國(guó)家《關(guān)于做好<建筑工程抗震設(shè)防分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)>和<建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范>實(shí)施工作的通知》(建標(biāo)函[2008]225號(hào))對(duì)房屋建設(shè)的抗震有了更高的要求，對(duì)移民安置采用的標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模以及工程設(shè)計(jì)要求等均有不同程度的提高，從而引起工程建設(shè)成本的增加。

另外，編制單價(jià)的計(jì)價(jià)方式或定額也常有更新，以四川為例，大概每四年左右，建設(shè)定額會(huì)進(jìn)行一次修編，如《四川省建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)定額》有2000版、2004版、2009版、2015版。

2.2 物價(jià)變化

由于移民安置工程建設(shè)周期長(zhǎng)，審定的價(jià)格水平和實(shí)施的價(jià)格水平必然有一定的差異，加上實(shí)施期間大面積集中建設(shè)，物價(jià)會(huì)大幅增長(zhǎng)。如：瀑布溝移民補(bǔ)償和移民工程建設(shè)主要從2005年啟動(dòng)，其中大規(guī)模的移民搬遷和工程建設(shè)活動(dòng)集中在2007年～2009年，其間物價(jià)不斷上漲，導(dǎo)致原審定概算已不能滿足移民補(bǔ)償和工程建設(shè)的需要。

人工費(fèi)的增長(zhǎng)也是導(dǎo)致房屋單價(jià)增加的一個(gè)重要原因。以四川為例，《四川省工程工程量清單計(jì)價(jià)定額》中人工費(fèi)是以“元”的形式給出的，由四川省建設(shè)工程造價(jià)管理總站定期發(fā)布定額人工調(diào)整文件，對(duì)人工費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整執(zhí)行開(kāi)始時(shí)間多為年初的1月1日和年中7月1日(見(jiàn)表2)。

2.3 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)之間的差異

目前，按恢復(fù)原功能的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)往往不能滿足要求，地方政府往往希望移民建房能結(jié)合新農(nóng)村的建設(shè)，移民個(gè)人也希望改善現(xiàn)有生活條件。因此，按原功能、原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的房屋補(bǔ)償價(jià)格已不能滿足移民新的生產(chǎn)生活的需求。從減少重復(fù)建設(shè)和節(jié)省能源的角度出發(fā)，綜合考慮新農(nóng)村建設(shè)需要的風(fēng)貌打造，提供滿足移民個(gè)人所需的居住面積是合理的；但應(yīng)注意費(fèi)用的分?jǐn)倖?wèn)題。對(duì)于超出標(biāo)準(zhǔn)外的面積或提高標(biāo)準(zhǔn)的支出，應(yīng)由地方政府或移民個(gè)人承擔(dān)。如，瀑布溝水電站超出建設(shè)征地范圍外的面積總計(jì)為103.40萬(wàn)m2，超出面積部分移民個(gè)人解決650元/m2。

2.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比、平衡

房屋補(bǔ)償費(fèi)用涉及移民切身利益，同一電站不同地區(qū)，不同電站同一地區(qū)，甚至同一地區(qū)不同行業(yè)的房屋補(bǔ)償單價(jià)都會(huì)形成対比，引發(fā)互相攀比。目前，同一電站不同地區(qū)的房屋補(bǔ)償單價(jià)大多從保障社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)移民的利益的角度出發(fā)采用“就高不就低”的原則。但是，同一流域，多個(gè)電站相近實(shí)施，采用價(jià)格低的地區(qū)往往會(huì)攀比價(jià)格高的地區(qū)，甚至不同行業(yè)，如高速公路征地和水電站建設(shè)征地也會(huì)引發(fā)攀比。

工程造價(jià)本身具有單一性，時(shí)間、地點(diǎn)的不同，人工、材料單價(jià)會(huì)有差異，房屋建設(shè)成本也不一樣，同一電站臨近區(qū)域差異較小，考慮實(shí)施的操作性，采用同一標(biāo)準(zhǔn)是可行的；但差別較大的地區(qū)也采用同一標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，特別是一旦形成互相攀比的惡性循環(huán)，將給實(shí)施管理帶來(lái)極為不可控的局面。

3 應(yīng)對(duì)措施

3.1 做好房屋單價(jià)的測(cè)算分析工作

房屋補(bǔ)償單價(jià)的測(cè)算方法是否科學(xué)、客觀且符合目前面臨的新形勢(shì)和新要求，將成為影響移民搬遷安置工作推進(jìn)的重要因素之一[3]。房屋補(bǔ)償單價(jià)按恢復(fù)原功能，重置成本價(jià)測(cè)算，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)貤l件及移民生活條件習(xí)慣，還原典型設(shè)計(jì)的工程量，嚴(yán)格按規(guī)程規(guī)范編制房屋單價(jià)測(cè)算報(bào)告。目前，很多房屋單價(jià)測(cè)算采用類(lèi)比工程量，根據(jù)實(shí)施情況分析取費(fèi)計(jì)列相應(yīng)費(fèi)用。這種方法測(cè)算的房屋單價(jià)計(jì)算方法簡(jiǎn)單，工作量小，在一定時(shí)期內(nèi)雖有操作性；但是不利于后期調(diào)整和實(shí)施對(duì)比分析。因此，建議在補(bǔ)償單價(jià)測(cè)算前期一定要做好還原設(shè)計(jì)的工作，實(shí)事求是，結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)，提出相對(duì)合理且具體的工程量，嚴(yán)格按規(guī)程規(guī)范編制完整的房屋單價(jià)測(cè)算文件，便于后期因地質(zhì)條件變更，設(shè)計(jì)變更、物價(jià)變化等調(diào)整分析單價(jià)。

3.2 實(shí)時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)調(diào)整

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，推動(dòng)了移民安置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善提高，這個(gè)趨勢(shì)是必然的。因此，移民補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用的調(diào)整也將伴隨之。它是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，像目前大多數(shù)電站房屋單價(jià)調(diào)整大多都是因地方政府反映實(shí)施不下去或者移民阻工等而采取被動(dòng)的調(diào)整機(jī)制，其滯后性及討價(jià)還價(jià)的過(guò)程必然會(huì)阻礙工程的進(jìn)程；被動(dòng)的調(diào)整機(jī)制也不利于投資控制和項(xiàng)目管理。因此，實(shí)施時(shí)應(yīng)變被動(dòng)調(diào)整為主動(dòng)調(diào)整，實(shí)時(shí)監(jiān)控房屋補(bǔ)償單價(jià)的變化過(guò)程，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)變化調(diào)整的過(guò)程分為“平穩(wěn)期”、“預(yù)警期”和“調(diào)整期”。若監(jiān)測(cè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)處于平穩(wěn)期，則無(wú)需啟動(dòng)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；當(dāng)監(jiān)測(cè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)到某一幅度，即進(jìn)入預(yù)警期，開(kāi)始啟動(dòng)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算完成并已經(jīng)審批頒布，地方政府宣傳新標(biāo)準(zhǔn)并按新標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)至移民手中的時(shí)期為調(diào)整期。

實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，將扭轉(zhuǎn)房屋補(bǔ)償單價(jià)調(diào)整的被動(dòng)性，規(guī)避“先實(shí)施，后報(bào)賬”的不良局面，有利于投資的控制。

3.3 重視設(shè)計(jì)管理

設(shè)計(jì)階段是控制工程造價(jià)的重要環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)單位不但負(fù)責(zé)各階段的移民規(guī)劃設(shè)計(jì)工作；同時(shí)，在實(shí)施階段，也要對(duì)移民實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析歸納，作出合理的解釋和調(diào)整[4]。但在實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)未按圖施工；或者為滿足工程進(jìn)度要求，提前施工，等到初步設(shè)計(jì)時(shí)，部分工程已造成既定事實(shí)，從有利于推進(jìn)工程進(jìn)展，保證移民的利益角度出發(fā)往往只能將已實(shí)施部分納入工程設(shè)計(jì)。這些導(dǎo)致了設(shè)計(jì)優(yōu)化受限。因此，在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格把控工程建設(shè)程序，杜絕先實(shí)施后設(shè)計(jì)的情況，注重全過(guò)程工程管理，做好工程的進(jìn)度計(jì)劃。

在設(shè)計(jì)階段，還應(yīng)該充分考慮工程現(xiàn)場(chǎng)已建工程的情況及移民的生活生產(chǎn)習(xí)慣等，充分考慮移民的訴求，并做好和移民的對(duì)接工作，保證設(shè)計(jì)圖紙的實(shí)施性并加強(qiáng)實(shí)施管理，從而使實(shí)施投資由不可控變?yōu)榭煽亍?/p>

3.4 注重實(shí)施管理人才的培養(yǎng)

水利工程移民是包括中央政府、業(yè)主、各級(jí)地方政府、移民等多個(gè)行動(dòng)者的聯(lián)合行動(dòng)過(guò)程[5]。地方政府作為移民安置工程的實(shí)施主體，其管理工作的成效直接關(guān)系到移民安置工作的成敗。因此，提高實(shí)施主體的人員素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能尤為重要。水庫(kù)移民管理人才只有在具備了過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)技能和知識(shí)的基礎(chǔ)上，因地制宜，以人為本和理論聯(lián)系實(shí)際地進(jìn)行水庫(kù)移民管理工作才能取得預(yù)期的效果[6]。如，目前高速公路工程的房屋補(bǔ)償單價(jià)普遍高于水電移民的房屋補(bǔ)償單價(jià)，公路的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中往往包括場(chǎng)平和房屋建設(shè)等全部費(fèi)用；而水電移民的房屋單價(jià)只是房屋建設(shè)的費(fèi)用，且水電移民還享受后期扶持政策，兩者包含的內(nèi)容不盡相同。在實(shí)施時(shí)，地方政府不可僅從反映移民攀比的訴求出發(fā)要求提高標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該從補(bǔ)償單價(jià)的組成，包括的內(nèi)容等多方面考慮，做好移民的解惑工作。

地方政府作為實(shí)施主體，還應(yīng)充分發(fā)揮政府職能，做好事前控制，嚴(yán)格控制房屋建設(shè)期間的惡意哄抬物價(jià)，維護(hù)好建設(shè)秩序。

正因?yàn)樗娨泼竦恼咝院蛷?fù)雜性，從而對(duì)實(shí)施主體提出了更高的要求，實(shí)施主體不但需要擁有過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還需要有較強(qiáng)的管理能力。這樣才能正確引導(dǎo)移民熟悉國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，解除困惑和消除盲目攀比的不平衡心理。

4 結(jié) 論

從政治性移民到“以人為本”再到“先移民后建設(shè)”，充分體現(xiàn)了移民安置工作的重要性，而移民房屋補(bǔ)償問(wèn)題又是關(guān)系到移民個(gè)人利益的敏感因素，直接影響著移民的搬遷穩(wěn)定；因此，各方都應(yīng)重視移民房屋補(bǔ)償單價(jià)的確定和調(diào)整，切實(shí)保證移民的利益，真正做到“建一座電站，帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)， 致富一方百姓”。