“一五”時期北京市如何進(jìn)行城市勞動力計劃管理

孫英

勞動力是生產(chǎn)要素體系中十分重要的組成部分。如何有效的管理和使用勞動力資源是任何社會時期經(jīng)濟發(fā)展中必不可少的一項內(nèi)容。新中國成立后，逐步走上了計劃經(jīng)濟體制的軌道，與此同時，在勞動力管理方面也建立了符合當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展水平的勞動計劃管理體制。

一、以建筑工人為重點的勞動力計劃管理制度的建立

1952年底，國民經(jīng)濟恢復(fù)工作基本完成。從1953年開始，在蘇聯(lián)的援助下，我國開始了大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，并制定了第一個五年計劃。當(dāng)年，國家確定的重點建設(shè)項目就有130多個，房屋建筑面積2700多萬平方米，基本建設(shè)投資占國家財政支出的三分之一。如何保證重點基本建設(shè)所需要的勞動力，就成為一項十分艱巨的任務(wù)。而實行城市勞動力計劃管理的主要目的，就是服務(wù)于“一五”計劃的基本建設(shè)和各項生產(chǎn)任務(wù)，保證供應(yīng)所需的勞動力。當(dāng)時的北京作為首都，集中了不少中央部委、地方的重點建設(shè)項目以及必要的城市修繕工程，因此，“一五”初期，對建筑工人的計劃管理是北京市勞動行政部門工作的重點。

據(jù)當(dāng)年勞動局的調(diào)查資料顯示，1949年北京和平解放時，建筑工人只有20900人。經(jīng)過三年的國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，到1953年11月底，北京市共有88個建筑單位，建筑工人增加到253819人。這25萬左右的建筑工人，承擔(dān)著北京385萬平方米的建筑任務(wù)。此外，1954年還有約250萬平方米的新開工程計劃。[1]面對如此龐大的基建任務(wù)，建筑工人的統(tǒng)一調(diào)配工作雖然從1951年就已經(jīng)開始施行，并且也取得了較為顯著的改進(jìn)與提高，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上發(fā)展的需要。由于建筑任務(wù)重，計劃批準(zhǔn)晚，設(shè)計力量弱，多數(shù)單位是剛合并或新成立的，缺乏計劃管理的經(jīng)驗，造成了“各自為政，盲目冒進(jìn)，被動混亂，互相埋怨”的局面。許多單位不通過勞動部門招雇勞動力，而是私自去農(nóng)村招工或私自登記盲目來京的農(nóng)民，甚至是通過在職工人寫信動員家鄉(xiāng)農(nóng)民來京工作。這引發(fā)了大批農(nóng)民盲目流入北京市，給勞動力計劃管理工作造成了混亂。當(dāng)時，在北京火車站、前門、永定門、隆福寺形成了幾個較大的“人市”，許多來京農(nóng)民每天早上6點至8點聚集在這里等候招雇，有些單位，如重工業(yè)部、文化部、衛(wèi)生學(xué)校、景山東街某機關(guān)、南池子某機關(guān)等等都到這里招聘瓦工、木工。[2]還有些建筑單位通過抬高工資福利來搶拉其他單位的工人，引起工人盲目流動和工作情緒不穩(wěn)。此外，招雇工人不訂合同、合同規(guī)定含混不清、干部亂許愿等現(xiàn)象也很普遍。由于盲目私自招工、亂拉工人和雇傭關(guān)系糾纏不清，造成大量窩工現(xiàn)象，多次發(fā)生工人罷工請愿，使國家在經(jīng)濟上、政治上蒙受重大損失。

為了保證“一五”計劃的順利進(jìn)行，中央勞動部調(diào)配司頒布了《建筑工人統(tǒng)一調(diào)配辦法草案》，要求各地方，各國營（地方國營）、私營以及非營業(yè)性質(zhì)的自行開工單位遵照施行。根據(jù)勞動部的指示，北京市迅速做出應(yīng)對，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，市勞動局于1953年3月初組織了八個較大的建筑單位成立了勞動力調(diào)劑介紹聯(lián)合辦公室，主要職責(zé)是控制招工、制止私招亂拉，堅決貫徹中央有組織、有計劃招雇建筑工人的決定。

自1953年春季以來，農(nóng)民陸續(xù)來京，到3月初多達(dá)一萬余人，他們大多來自河北、山東等十幾個省份近二百個縣。來京農(nóng)民每天聚集在勞動局和建筑單位門口要工作、要飯吃。到勞動局找工作的農(nóng)民最多的時候每天達(dá)六七百人，影響了勞動局正常的工作秩序。有些農(nóng)民找不到工作，生活無著，流落街頭，賣掉了衣服被子，甚或是沿街乞討，嚴(yán)重影響了社會治安。針對這種情況，市政府在4月20日責(zé)成勞動局等有關(guān)單位，動員農(nóng)民還鄉(xiāng)。經(jīng)過一個多月的努力，到5月中旬，被動員還鄉(xiāng)的農(nóng)民共一萬多人，盲目流動現(xiàn)象基本上得到控制。同時，勞動局一方面召集少數(shù)不顧全大局、違法私招的單位集體開會，反復(fù)宣傳國家和市委、市政府的政策，責(zé)令私招單位限期將私招情況報送勞動局；另一方面，對一些嚴(yán)重私招、亂招的單位進(jìn)行處理。例如，對某磚瓦廠的嚴(yán)重私招事件做了公開嚴(yán)肅的處理，失職干部受到了處分。

除此之外，基建中還存在嚴(yán)重的窩工浪費現(xiàn)象。一些單位的生產(chǎn)計劃不周詳，導(dǎo)致建筑工程前緊后松，招雇工人零打碎敲，或是寬打窄用，計劃性不夠。再加上勞動部門沒有全面掌握各單位的需工情況，及時組織調(diào)配，因此，一定程度上增加了工程成本，且直接影響了建筑任務(wù)的完成?？紤]到之后的建設(shè)生產(chǎn)任務(wù)會更重，如果不解決這些問題，就不能搞好生產(chǎn)。1954年，市委對建筑企業(yè)下達(dá)的基本方針是：“積極提高管理水平和技術(shù)水平，保證工程質(zhì)量。大力提高生產(chǎn)效率，降低建筑造價；要求在保證質(zhì)量的前提下，勞動生產(chǎn)率比去年提高百分之三十。工程造價一般比去年降低百分之十?！盵3]要完成這個任務(wù)，貫徹市委的指示，除了施工單位要從改善施工管理、推行計件工資制度等方面著手外，勞動部門的計劃管理工作也必須在去年調(diào)劑介紹工作的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高。因此，根據(jù)北京市各建筑單位的實際情況，經(jīng)過反復(fù)研究，勞動局提出了建筑工人統(tǒng)一計劃調(diào)配工作的辦法：

首先，要求各建筑單位內(nèi)部做到勞動力的調(diào)度平衡，加強計劃管理，改進(jìn)勞動組織，逐步實現(xiàn)合理使用勞動力。要建立健全調(diào)配機構(gòu)，加強實任制度，制訂勞動力的調(diào)度制度、辦法，并結(jié)合本單位情況，學(xué)習(xí)采用先進(jìn)的調(diào)度工作經(jīng)驗。具體來說：一、在全面開工前，已有設(shè)計圖紙能先開工的，可以考慮實行兩班或三班制；二、有些承包工程的建筑公司窩工時，在不影響完成原有工程任務(wù)的前提下，可結(jié)合具體情況，適當(dāng)承包或分包一些小工程。三、鼓勵技工學(xué)習(xí)兩種以上工種的技術(shù)（如瓦工學(xué)抹灰、木工學(xué)油漆等）；四、將多余勞動力借調(diào)或轉(zhuǎn)讓給其他需工單位，亦可用換工方式互相調(diào)劑。

其次，采用借調(diào)、轉(zhuǎn)讓以及換工等方式，加強各單位間的勞動力借調(diào)工作，勞動局通過統(tǒng)計報表制度，組織單位聯(lián)合辦公，從而掌握各單位需工、窩工情況，以便及時進(jìn)行調(diào)劑供應(yīng)。同時，根據(jù)中央勞動部建筑業(yè)勞動力調(diào)配工作的意見，在市財委領(lǐng)導(dǎo)下成立勞動力平衡委員會，按照國防、重工業(yè)、輕工業(yè)、文教公用事業(yè)的先后順序，將工程任務(wù)統(tǒng)一排隊，根據(jù)順序進(jìn)行勞動力的調(diào)配。

再次，在勞動力供應(yīng)上，進(jìn)一步貫徹中央有組織、有計劃招工的規(guī)定，督促單位加強招工計劃性，對招工計劃進(jìn)行必要的審查。此外，要求市財委和各建筑單位領(lǐng)導(dǎo)從建筑管理費和勞動成本等方面加以控制。對全市建筑工人的來源，勞動局初步意見如下：一、在勞動局登記的失業(yè)人員；二、有本市長期戶口的未登記的無業(yè)人員和零散工人等，不予登記，由各單位自行招雇，到勞動局備案。三、本市郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余勞動力，由郊區(qū)政府有關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計人數(shù)，與勞動局取得聯(lián)系，建筑單位需用時介紹供應(yīng)。四、在取得河北省同意后，在北京附近縣設(shè)立專區(qū)（如通專、滄專、保專、定專等），為北京市提供臨時壯工，再根據(jù)工程需要與當(dāng)?shù)厍闆r，通過一定的形式（如組織合作社等）有組織地把工人帶來。

在市委、市政府和勞動局的努力下，全市基本實現(xiàn)了建筑工人的統(tǒng)一調(diào)配。除了基本建設(shè)和市政系統(tǒng)外，1956年勞動局還解決了中央及地方各部門要求供應(yīng)的勞動力1742人。勞動部門對建筑工人的統(tǒng)一調(diào)配保障了生產(chǎn)、建設(shè)所需的勞動力，控制了城市人口的過快增長，窩工、挖工等現(xiàn)象大大減少，勞動生產(chǎn)率得到提高，工人們的勞動熱情也非常高漲。

二、城市勞動力全面納入計劃管理

1955年4月，中共中央在第二次全國省、市計劃會議總結(jié)報告上批示，在勞動力調(diào)配問題上，必須解決一面嫌人多，一面要調(diào)人又調(diào)不動，企業(yè)不從大城市招人，而盲目地從農(nóng)村大量招收人員的問題。同年5月，勞動部召開了第二次全國勞動局長會議，按照中央批示精神，明確加強勞動力計劃管理工作，擴大管理范圍和權(quán)限。在建筑工人統(tǒng)一計劃管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐漸把勞動力的統(tǒng)一招收和調(diào)配從建筑業(yè)擴大到工業(yè)、交通運輸業(yè)、商業(yè)、外貿(mào)、糧食、合作社、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等企事業(yè)單位和其他單位勞動力的招收和調(diào)配工作上，在國民經(jīng)濟各部門之間、各地區(qū)之間建立勞動力統(tǒng)一計劃管理的制度，實行“統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)”的原則。[4]

根據(jù)中央勞動部的要求，在京的各企、事業(yè)單位在招錄人員時，必須由勞動部門統(tǒng)一安排；各地區(qū)、各部門之間勞動力的余缺調(diào)劑，由勞動部門組織進(jìn)行；私營企業(yè)的勞動力招收也必須通過勞動部門管理；企業(yè)要編制勞動定額和勞動力計劃表。在改進(jìn)工作方式之后，北京市在1956年的勞動力調(diào)配工作取得了很大成績，全市共調(diào)配供應(yīng)建筑工人113349人次（技工19057人次，壯工94292人次），比1955年提升85.8%，其中由本市組織供應(yīng)34614人次（技工3144人次，壯工31470人次），占調(diào)配供應(yīng)總數(shù)的30.54%；自外地招入共59864人次（技工6459人次，壯工53405人次），占總數(shù)的52.81%；組織單位之間借調(diào)和以工換工12770人次，（技工6679人次，壯工6091人次），占總數(shù)的11.27%；批準(zhǔn)各單位自行在本市招收后備案的8101人次（技工2775人次、壯工5326人次），占總數(shù)的5.38%。此外，在勞動力供不應(yīng)求的情況下，同意個別單位在外地所用的臨時工3000人調(diào)入本市系統(tǒng)。總的來看，基本上滿足了各單位的需要，對保證全年基建任務(wù)的完成起到了很大作用。[5]

但是，從1956年開始，在經(jīng)濟建設(shè)中出現(xiàn)了抬高數(shù)量指標(biāo)和忽視綜合平衡的冒進(jìn)勢頭。這股冒進(jìn)風(fēng)的出現(xiàn)，給國民經(jīng)濟造成了相當(dāng)緊張和混亂的局面。各生產(chǎn)企業(yè)和施工單位在高指標(biāo)的影響下，為了完成任務(wù)，不通過勞動部門盲目招工，突破了城市勞動力計劃指標(biāo)，造成在城市中吃公家糧的職工越來越多。與此同時，大量農(nóng)民進(jìn)城，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力不足，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這“一增一減”之間，使得國家財政、糧食和物資調(diào)配、職工福利變得相當(dāng)緊張。為了扭轉(zhuǎn)形勢，周恩來和陳云采取了一系列措施“促退”，壓縮用人指標(biāo)。1956年底，國務(wù)院下發(fā)“國務(wù)院（56）國議字第94號通知”，要求國家機關(guān)停止增設(shè)機構(gòu)擴大編制。1957年初，國務(wù)院通知所有企事業(yè)單位，一律停止自行從社會上招收人員。同年四月，勞動部召開全國勞動力調(diào)配工作會議，指出：要控制國民經(jīng)濟各部門職工人數(shù)增長，特別是對于生產(chǎn)準(zhǔn)備人員、間接生產(chǎn)人員和非生產(chǎn)人員的增長要嚴(yán)格控制。

本著貫徹中央嚴(yán)格控制人員增長的精神，1956年11月，北京市人民委員會第44次會議決定：“行政、企業(yè)、事業(yè)單位的編制應(yīng)該大力精簡，除各單位應(yīng)該積極準(zhǔn)備精簡方案外，從現(xiàn)在開始將編制凍結(jié)，不準(zhǔn)再增加編制”。之后，市勞動局在1957年2月出臺了《關(guān)于勞動力調(diào)配、招收管理辦法的幾項規(guī)定》，加強了對各單位招收和調(diào)配勞動力的管理，并規(guī)范了各單位招收職工計劃的編報程序。經(jīng)過一系列的努力，1957年全市的基建指標(biāo)和生產(chǎn)指標(biāo)得到適當(dāng)壓縮，勞動力增長數(shù)量也得到控制，為這一年北京市經(jīng)濟建設(shè)的順利發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也進(jìn)一步完善了勞動力計劃管理的制度。

三、“一五”后期勞動部門對勞動力計劃管理的完善

在查找與北京城市勞動力相關(guān)的檔案時，筆者還找到一份當(dāng)年勞動部印發(fā)給北京市的《赴蘇聯(lián)勞動考察團(tuán)報告》（以下簡稱“報告”）的文件。這份報告是1956年9月根據(jù)中央指示組織的一個考察團(tuán)赴蘇考察時編制的，目的是了解和學(xué)習(xí)蘇聯(lián)在勞動力管理方面的先進(jìn)制度和經(jīng)驗。該團(tuán)在蘇考察了一個半月，向蘇聯(lián)有關(guān)部門詳細(xì)地了解了蘇聯(lián)勞動力計劃管理方面的問題?；貒螅麄儗懗隽诉@個考察報告。這個報告詳細(xì)介紹了蘇聯(lián)勞動力計劃管理制度的歷史概況、全蘇人口總數(shù)及城鄉(xiāng)人口比重、如何編制勞動資源平衡表、如何精簡機構(gòu)和縮減人員等方面的內(nèi)容。在報告的最后一部分，考察團(tuán)針對國內(nèi)城市勞動力計劃管理出現(xiàn)的問題提出了解決辦法。報告認(rèn)為：“國家機關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位的機構(gòu)龐大，工作人員過多，是當(dāng)前勞動力管理方面的重大問題之一?，F(xiàn)在黨和政府已經(jīng)提出了精簡機構(gòu)的任務(wù)，而精簡的重點應(yīng)該放在國家機關(guān)和企業(yè)、事業(yè)的管理機構(gòu)上面。要劃清國家機關(guān)和企業(yè)、事業(yè)管理機構(gòu)的界限，還要把精簡企業(yè)、事業(yè)管理機構(gòu)的工作和精簡國家機關(guān)的工作一并進(jìn)行，避免精簡了國家機關(guān)，膨脹了企業(yè)、事業(yè)機構(gòu)的現(xiàn)象重復(fù)發(fā)生。另外，還要加強對企業(yè)、事業(yè)單位組織定員工作的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)”。當(dāng)時，國務(wù)院編制工作委員會只負(fù)責(zé)國家行政機關(guān)的編制，因而報告建議國務(wù)院編制工作委員會在財政部、勞動部、監(jiān)察部和國家經(jīng)委的參與下，把企業(yè)、事業(yè)單位的組織定員工作也管起來。

對于如何安排城市的剩余勞動力，報告指出，消滅失業(yè)的根本基礎(chǔ)是國民經(jīng)濟進(jìn)一步的發(fā)展，應(yīng)該充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，把這批勞動力盡量利用到生產(chǎn)方面去。也就是說，國家一方面要精簡，另一方面要解決就業(yè)問題，要充分吸收蘇聯(lián)在第一個五年計劃時期，消滅失業(yè)的某些經(jīng)驗，創(chuàng)造擴大就業(yè)的條件。為了統(tǒng)籌兼顧、合理安排全部勞動力進(jìn)行全面的規(guī)劃，并且列入國民經(jīng)濟計劃以內(nèi)。政府應(yīng)該考慮在有原料、有銷路的企業(yè)中實行二班制、三班制或?qū)嵭胁粩嗌a(chǎn)制。國家除了保證重大的建設(shè)項目以外，還應(yīng)該酌情組織開荒、造林、開采金礦，適當(dāng)發(fā)展手工業(yè)等。各級政府，特別是各省、市應(yīng)該因地制宜，開辟生產(chǎn)門路，積極興辦一些花錢較少用人較多的企業(yè)和事業(yè)。此外，還要繼續(xù)控制農(nóng)民進(jìn)城。除高級的科學(xué)技術(shù)人員和高等級的技術(shù)工人可以享有較高的工資以外，一般應(yīng)該采取“低工資多就業(yè)”的方針。這樣既可以擴大就業(yè)，又可避免過分地刺激農(nóng)民進(jìn)城。[6]應(yīng)該說，這份報告為北京市的勞動力計劃管理提供了有益的借鑒和合理的建議。

對城市勞動力進(jìn)行計劃管理，是新中國實行計劃經(jīng)濟的“應(yīng)有之義”。1957年第一個五年計劃結(jié)束后，北京市的工業(yè)總產(chǎn)值由1949年的1.7億元增加到19.1億元，國民收入由1.9億元增加到14.3億元。一些重要的企業(yè)，如北京電子管廠、北京戰(zhàn)略火箭生產(chǎn)總廠、金屬結(jié)構(gòu)廠、首都機械廠、北京有線電廠、永定機械廠等都在“一五”時期奠定了發(fā)展基礎(chǔ)。這些成就的取得離不開當(dāng)時城市勞動力的計劃管理。應(yīng)該說，這項制度是從中國的實際出發(fā)，很大程度上既解決了中國當(dāng)時人口多，底子薄，經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，就業(yè)壓力大的問題，又保證了“一五”建設(shè)的順利進(jìn)行，為國家工業(yè)化的實現(xiàn)提供了用工保障。當(dāng)前，我國正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，積極搞活勞動力管理制度，做好勞動者的轉(zhuǎn)型和升級，有著重要意義。而回溯歷史，從中總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，無疑是推進(jìn)這項工作進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]北京市勞動局.北京市1953年建筑勞動力介紹調(diào)劑工作（1953年11月）[Z].檔號：110-001-00425.

[2]北京市人民委員會、北京市勞動局.本局、市人委關(guān)于制止“人市”招工的報告及批轉(zhuǎn)（1956年8月23日）[Z].檔號：110-001-00797.

[3]北京市勞動局黨組.關(guān)于本市建筑勞動力調(diào)劑供應(yīng)工作的初步意見（1954年3月25日）[Z].檔號：004-012-00065.

[4]何光：當(dāng)代中國的勞動力管理[M].中國社會科學(xué)出版社，1990：122-123.

[5]北京市勞動局.北京市勞動局趙化達(dá)同志在北京市基本建設(shè)單位勞動力調(diào)配工作專業(yè)會議上的報告記錄（1957年1月23日）[Z].檔號：110-001-00899.

[6]北京市勞動局.關(guān)于印發(fā)“赴蘇聯(lián)勞動考察團(tuán)報告”（1957年3月28日）[Z].檔號：110-001-00897.

作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院