以水利項(xiàng)目為例分析探討社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法與要點(diǎn)

文/楊耀新

一、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估的區(qū)別與關(guān)系

《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào)）第三、五、七、八、九條的內(nèi)容，已經(jīng)綱要性闡述了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析工作與評(píng)估工作的區(qū)別與關(guān)系，并且定位了“評(píng)估主體”。

《重大水利建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（水規(guī)計(jì)〔2012〕474號(hào)）第五條規(guī)定，由項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門(mén)指定的評(píng)估主體對(duì)項(xiàng)目單位作出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析開(kāi)展評(píng)估論證，提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。評(píng)估主體需與項(xiàng)目無(wú)直接利益關(guān)系，這更加明確了評(píng)估主體的概念、其與項(xiàng)目的關(guān)系。

但是，《廣東省發(fā)展和改革委員會(huì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（粵發(fā)改重點(diǎn)〔2012〕1095號(hào)）第六條規(guī)定，項(xiàng)目所在地地級(jí)以上市人民政府是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體，其他項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體由所在地地級(jí)以上市人民政府指定的部門(mén)承擔(dān)。評(píng)估主體負(fù)責(zé)組織開(kāi)展項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，可以委托有相應(yīng)能力的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目單位作出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析開(kāi)展評(píng)估論證，這里明顯是對(duì)中央文件解讀不準(zhǔn)確：政府成為了評(píng)估主體，撰寫(xiě)的報(bào)告又報(bào)政府（發(fā)改委）批，顯然犯了政府“既是球員又是裁判”的錯(cuò)誤。正確的關(guān)系是項(xiàng)目所在地人民政府或其有關(guān)部門(mén)（水利項(xiàng)目就是水務(wù)局了）指定（委托）評(píng)估主體對(duì)項(xiàng)目單位或者設(shè)計(jì)單位作出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析開(kāi)展評(píng)估論證，提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

通過(guò)對(duì)《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號(hào)）的深入解讀，筆者編制了下表區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估文章性質(zhì)屬于可行性研究報(bào)告其中的一個(gè)篇章，并列的有環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持設(shè)計(jì)、節(jié)能（資源利用）評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)等篇章正式的、獨(dú)立的報(bào)告，對(duì)分析的各章節(jié)進(jìn)行評(píng)估論證編制時(shí)間 屬于可行性研究報(bào)告的必要組成部分可行性研究報(bào)告（包含社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析）出來(lái)之后；穩(wěn)評(píng)報(bào)告應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）所需的各前置文件具備之后完成法規(guī)依據(jù) 編制依據(jù) 評(píng)估依據(jù)主 體 勘測(cè)設(shè)計(jì)單位或申請(qǐng)單位 評(píng)估主體是咨詢(xún)機(jī)構(gòu)——獨(dú)立于項(xiàng)目單位、勘測(cè)設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位之外（無(wú)直接利益關(guān)系）的第三方調(diào)查范圍 通常只面向狹義的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)：諸如自然生態(tài)、人居環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化政治等方面面向廣義的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)可研報(bào)告中除社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析之外其它評(píng)價(jià)不到位可能引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)都要涉及，對(duì)項(xiàng)目管理與施工安全衛(wèi)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)也都關(guān)注方式方法 調(diào)查、識(shí)別、估計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防范措施及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷各階段都有自己的方式方法對(duì)分析篇章的所有環(huán)節(jié)都要進(jìn)行評(píng)估，方式方法可增加重點(diǎn)走訪、聽(tīng)證會(huì)等項(xiàng)目“四性”項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性、可控性作為調(diào)查重點(diǎn) 對(duì)擬建項(xiàng)目合法性、合理性、可行性、可控性作出評(píng)估結(jié)論結(jié) 論 落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范、化解措施的有關(guān)建議 根據(jù)需要提出應(yīng)急處置預(yù)案和建議特 點(diǎn) 多少帶有主觀性、偏向性 對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，務(wù)必做到嚴(yán)謹(jǐn)性、客觀性、公正性

二、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作要點(diǎn)與難點(diǎn)

（一）需要開(kāi)展穩(wěn)評(píng)的項(xiàng)目并不局限于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào)）第二條、第三條，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目要開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估，但是《廣東省發(fā)展和改革委員會(huì)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（粵發(fā)改重點(diǎn)〔2012〕1095號(hào)）并無(wú)“固定資產(chǎn)投資”前提，所以，在廣東省，只要影響重大、關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目都要開(kāi)展穩(wěn)評(píng)工作。國(guó)家經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)改革不斷深入的同時(shí)政治體制改革也已全面鋪開(kāi)；政府與全社會(huì)順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)的變化，越來(lái)越重視軟實(shí)力的建設(shè)，非工程類(lèi)項(xiàng)目投資日漸增加。

（二）風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查與識(shí)別的廣泛性

筆者在開(kāi)展穩(wěn)評(píng)工作的實(shí)踐中，深刻體會(huì)到，敷衍式出報(bào)告容易，要真正做好穩(wěn)評(píng)工作卻很難，應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查與識(shí)別的廣泛性、深入性?xún)蓚€(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破。

1.社會(huì)構(gòu)成的復(fù)雜性

在開(kāi)展征地拆遷穩(wěn)評(píng)工作時(shí)，不僅要關(guān)注民房，還要關(guān)注其他建筑物，如廠房、商鋪、辦公樓、學(xué)校（科研）、醫(yī)院、養(yǎng)老院，甚至部隊(duì)營(yíng)地、寺廟祠堂、人防設(shè)施、倉(cāng)庫(kù)、油站、文物古建筑、紀(jì)念碑、祖屋山墳、千年老樹(shù)等等。路橋、水、電、氣（天然氣、暖氣）、通訊（含廣播電視）等基礎(chǔ)設(shè)施，也要考慮在內(nèi)。在農(nóng)村，除了耕地農(nóng)民，還應(yīng)關(guān)注花農(nóng)、果農(nóng)、漁民、養(yǎng)殖戶(hù)、牧民，邊遠(yuǎn)山區(qū)、高原項(xiàng)目也許還應(yīng)考慮少數(shù)民族的宗教和習(xí)俗。交通是水、陸、空都有，陸地還分地面、地下，以毗鄰數(shù)個(gè)機(jī)場(chǎng)的港珠澳大橋建設(shè)為例，作其穩(wěn)評(píng)就要海陸空都要分析評(píng)估。

2.社會(huì)是動(dòng)態(tài)的

項(xiàng)目除了影響到當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口，還有外來(lái)人口，流動(dòng)人口；人口有婚嫁、出生、離異、死亡的變動(dòng);商鋪有固定的，也有流動(dòng)的——從事文玩玉器行業(yè)的人都知道，許多大中城市都有天光墟市場(chǎng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村有趕集。還有，許多地方的土地、財(cái)產(chǎn)可能在歸屬權(quán)上有歷史遺留問(wèn)題，或者爭(zhēng)執(zhí)不下擱置著，項(xiàng)目征用才把矛盾擺上桌面。搞項(xiàng)目征地拆遷、移民安置（后期扶持）不可以忽視上述這些問(wèn)題。社會(huì)是動(dòng)態(tài)的社會(huì)，穩(wěn)評(píng)也應(yīng)該四維空間有時(shí)間軸。

（三）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別

筆者通過(guò)翻閱資料、參考同行報(bào)告以及工作實(shí)踐總結(jié)，列出50項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素，詳見(jiàn)下表:

類(lèi)型 序號(hào) 風(fēng)險(xiǎn)因素 備注1立項(xiàng)與審批程序。2產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃。3規(guī)劃選線（選址）。4政策規(guī)劃與審批程序規(guī)劃設(shè)計(jì)參數(shù)（設(shè)計(jì)規(guī)范）。5立項(xiàng)過(guò)程中公眾參與。項(xiàng)目建設(shè)用地是否符合因地制宜、節(jié)約利用土地資源的總體要求，土地房屋征收征用范圍與工程用地需求之間、與當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃的關(guān)系等，拆遷紅線范圍劃定的合理性，可行性。6 土地房屋征收征用范圍7是否涉及特殊土地和建筑物（基本農(nóng)田、軍事、宗教、文物歷史遺跡、名人祖屋故居、祠堂墓地等）的征收征用，與相關(guān)政策的銜接等，有些地權(quán)、物權(quán)或者其它經(jīng)濟(jì)關(guān)系是否存在歷史遺留問(wèn)題和矛盾。8是否按照國(guó)家和當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)規(guī)定的程序開(kāi)展征用土地、房屋、財(cái)產(chǎn)、青苗等補(bǔ)償工作。9實(shí)物或貨幣補(bǔ)償與市場(chǎng)價(jià)格之間的關(guān)系，與近期類(lèi)似土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，是否合理、可行；補(bǔ)償方案是否征求公眾意見(jiàn)等。征地拆遷及補(bǔ)償安置10對(duì)當(dāng)?shù)氐钠渌a(bǔ)償（對(duì)因施工意外損壞土地、建筑物、青苗、管線等的受損補(bǔ)償方案，對(duì)因項(xiàng)目實(shí)施受到暫時(shí)或長(zhǎng)期的的各類(lèi)生活環(huán)境影響人群的補(bǔ)償方案等）。11 補(bǔ)償資金來(lái)源、數(shù)量、落實(shí)（按時(shí)、足額）情況。12征收征用、損害的補(bǔ)償程序、方案和標(biāo)準(zhǔn)非工程類(lèi)項(xiàng)目無(wú)此項(xiàng)單位、團(tuán)體、居（村）民搬遷安置方案是否合理、可行，將社會(huì)影響降到最低。13 移民生產(chǎn)（工作）安置：異地生產(chǎn)或技能培訓(xùn)和就業(yè)計(jì)劃等方案落實(shí)，能否滿(mǎn)足群眾訴求。14 移民生活安置：安置房源方案是否可行，移民新村質(zhì)量的落實(shí)情況；被征地群眾醫(yī)療保障方案是否落實(shí)；安置人口與當(dāng)?shù)鼐用竦娜诤隙?。移民、單位、?cái)物安置方案15專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目遷建：路橋的影響，特殊建筑、文物保留或者搬遷方案，水、電、氣（煤氣、暖氣）、通訊（含廣播電視）等管線搬遷或者更換方案及綠化遷移（千年古樹(shù)、珍貴林木）方案的合理性等。16 拆除、封存（水庫(kù)淹沒(méi)）方案、過(guò)程。17 工程（項(xiàng)目）方案設(shè)計(jì)合理性、科學(xué)性，應(yīng)以項(xiàng)目完工運(yùn)行后社會(huì)滿(mǎn)意度作為主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。18 資金籌措與項(xiàng)目保障。19 節(jié)能、（再生）資源的利用、工程成本的控制。技術(shù)經(jīng)濟(jì)

根據(jù)此表就可以系統(tǒng)地梳理篩選出項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。

理論上針對(duì)可行性研究報(bào)告中可能造成的所有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)都要進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)然，水利水電行業(yè)的項(xiàng)目有其特有的社會(huì)、環(huán)境影響，例如引發(fā)水文變化，河流改道阻塞等;海濱工程對(duì)潮汐的影響;生態(tài)評(píng)價(jià)不要忽略了水下的動(dòng)植物；河流、水庫(kù)的水利項(xiàng)目，例如水閘、水電站對(duì)上下游水資源分配的影響；對(duì)群眾收入的影響不要忽視對(duì)漁民的影響；還有湖泊、江河口、淺海的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶(hù)都容易被忽視。

類(lèi)型 序號(hào) 風(fēng)險(xiǎn)因素 備注20 項(xiàng)目“五制”管理21 項(xiàng)目單位六項(xiàng)管理制度22 施工（建設(shè)）方案（時(shí)間安排）23 文明施工和質(zhì)量管理24 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理體系項(xiàng)目管理25 施工與運(yùn)行期間安全、衛(wèi)生與職業(yè)健康26 泄漏、爆炸、火災(zāi)等重大生產(chǎn)安全事故，臺(tái)風(fēng)、洪澇（潮）、泥石流、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害27 項(xiàng)目參與單位人員自律、社會(huì)治安和公共安全施工安全衛(wèi)生28 水體污染物排放、水質(zhì)（含地下水）影響29 大氣污染物排放（含粉塵）30 噪聲及振動(dòng)影響31 電磁輻射、放射線（核輻射）影響32 日照、采光影響33 光污染34 通風(fēng)、熱輻射影響35 土壤影響36 固體廢棄物及其二次污染（垃圾臭氣、滲瀝液等）37 地質(zhì)沉降、建筑損壞38 水土流失39 公共開(kāi)放活動(dòng)空間、綠地、水系、自然生態(tài)環(huán)境（生物多樣性的破壞、對(duì)鳥(niǎo)類(lèi)魚(yú)類(lèi)等動(dòng)物遷徙的影響等）和景觀40 其他環(huán)境影響（例如水利項(xiàng)目的水文變化影響） 不同行業(yè)項(xiàng)目的特殊影響生態(tài)與人居環(huán)境影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化影響41 流動(dòng)人口管理42 對(duì)周邊（水、陸、空）交通的影響43 商業(yè)經(jīng)營(yíng)影響，就業(yè)、群眾收入影響44 對(duì)周邊土地、房屋價(jià)值的影響45 相關(guān)生活成本46 其它經(jīng)濟(jì)影響 不同行業(yè)項(xiàng)目的特殊影響47 對(duì)公共配套設(shè)施的影響48 文化、生活習(xí)慣49 宗教、民族政策、統(tǒng)戰(zhàn)、民俗媒體輿情 50 媒體輿論導(dǎo)向及其影響

工程與非工程項(xiàng)目的穩(wěn)評(píng)差別更大，筆者在做《陽(yáng)江市水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃》穩(wěn)評(píng)報(bào)告時(shí)就剔除征地拆遷及補(bǔ)償安置、施工安全衛(wèi)生兩個(gè)大項(xiàng)，更多關(guān)注項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)政策、地方總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系，立項(xiàng)過(guò)程中公眾參與度，項(xiàng)目作為規(guī)劃，方案設(shè)計(jì)是否有前瞻性、合法性、科學(xué)性、可行性、有效性等方面。例如陽(yáng)江市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局就在調(diào)查復(fù)函與聽(tīng)證會(huì)一再提出：防洪規(guī)劃要符合城市總體規(guī)劃以及結(jié)合區(qū)域地勢(shì)，優(yōu)化城南、城西的水利工程規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容；另外要根據(jù)上級(jí)關(guān)于城市黑臭水體整治工作文件精神，到2020年底，各地級(jí)市中心城區(qū)建成區(qū)黑臭水體需控制在10%以?xún)?nèi)，為此，建議水利規(guī)劃增加中心城區(qū)黑臭水體整治工程的相關(guān)內(nèi)容。意見(jiàn)很是切中要害。

三、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估縱深技術(shù)路線

通過(guò)仔細(xì)研讀國(guó)家、部門(mén)、省的系列政策與規(guī)范文件，結(jié)合長(zhǎng)期工作實(shí)踐，筆者總結(jié)出全方位的技術(shù)路線圖，從中可以看出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估縱深的技術(shù)路線，以及評(píng)估各環(huán)節(jié)工作的辯證關(guān)系見(jiàn)下圖：

四、結(jié)束語(yǔ)

結(jié)合近年來(lái)開(kāi)展水利項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估積累的工作經(jīng)驗(yàn)，深入研究社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作規(guī)范，厘清分析篇章與評(píng)估報(bào)告的辯證關(guān)系，嘗試對(duì)工作中一些要點(diǎn)、難點(diǎn)、疑點(diǎn)進(jìn)行探討。主要明確評(píng)估主體應(yīng)該是與項(xiàng)目無(wú)直接利益關(guān)系的第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)；闡明穩(wěn)評(píng)除了空間要廣闊充分，還要有時(shí)間軸；最后，繪制出全新縱深型評(píng)估技術(shù)路線圖，供從事社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的人員借鑒。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)路線圖