天津市市政設施運營養(yǎng)護管理課題研究

文 /賀明俠 張晨 成琳

市政設施養(yǎng)護設施量調研

天津市市政道路養(yǎng)護實行市、區(qū)兩級養(yǎng)管體制，市道橋管理處負責市區(qū)干線道路的養(yǎng)護管理；市內六區(qū)市政局負責支路、里巷樓群雨路的養(yǎng)護管理；濱海新區(qū)各管委會負責管理范圍內的市政設施養(yǎng)護管理。根據(jù)2015年底對市內六區(qū)、環(huán)城五區(qū)的調研確認養(yǎng)護設施量，市政道路5198.44萬m2，公路道路466.7萬m2，排水358.15m，橋梁408.49 m2，泵站1.72億m3，隧道21.14萬m2。2015年度設施量養(yǎng)護專項資金（含市補資金、區(qū)配比資金）約11.95億元，因此，養(yǎng)護設施量大，養(yǎng)護費用大，養(yǎng)護管理壓力較大。

養(yǎng)護和管理中存在的問題

1.養(yǎng)護指導標準偏低

（1）天津市政府部門規(guī)定執(zhí)行的養(yǎng)護標準。天津市政府部門規(guī)定的養(yǎng)護標準為2008年5月27日市領導《在城市管理工作會議上的講話》確定：道路6元/m2.年；橋梁25元/ m2.年；排水20元/m.年；泵站25萬元/座.年（不含電費和高壓設備代維費）。通過調研發(fā)現(xiàn)，該養(yǎng)護標準較為籠統(tǒng)，天津市內六區(qū)、環(huán)城五區(qū)已不使用，僅在濱海新區(qū)中心商務區(qū)、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)執(zhí)行。

（2）“以獎代補”養(yǎng)護標準?！耙元劥a”資金是市財政專門安排用于城市管理工作的專項資金，主要應用在市政道路、橋梁、隧道及排水管道等市政基礎設施的日常養(yǎng)護管理支出。根據(jù)《天津市城市管理規(guī)定》（2010年市人民政府令第26號）、《天津市城市管理考核辦法的通知》（津政辦發(fā)〔2013〕65號），交通運輸委、市容委和市財政局根據(jù)養(yǎng)護定額標準和資金需求測算的養(yǎng)護標準：道路9.5元/m2，橋梁54元/m2，隧道110元/ m2，排水44元/ m2，泵站0.12元 /m3。

通過對各區(qū)縣主管部門調研，普遍反映目前養(yǎng)護成本指導標準偏低。通過與國內北京、南京、廣州等其他城市市政設施養(yǎng)護對比分析，天津市政設施養(yǎng)護標準也低于北京、南京和廣州的標準。主要是由于其他地區(qū)調整了養(yǎng)護定額（如廣州采用2017年定額），按照最新養(yǎng)護定額進行了養(yǎng)護指導標準測算，而天津地區(qū)的養(yǎng)護標準仍為2008年或2012年的定額標準，尚未根據(jù)實際養(yǎng)護成本及時做出相應調整。

2.養(yǎng)護運營模式多偏于傳統(tǒng)的直接委托方式

目前天津市市政設施養(yǎng)護模式各有不同，老城區(qū)由于歷史原因，多采用直接委托方式，而新興城區(qū)多采用市場化招投標方式進行。調研結果表明，市內及環(huán)城區(qū)市場化程度較低，主要是由下屬的養(yǎng)管所進行養(yǎng)護，濱海新區(qū)開發(fā)區(qū)直接委托泰達市政公司進行養(yǎng)管，保稅區(qū)主要委托天保市政有限公司代為養(yǎng)管，僅高新區(qū)以招投標為主選擇養(yǎng)管單位，中新生態(tài)城采用政府、特許運營商、養(yǎng)護公司三位一體的運營模式。

3.養(yǎng)護人員結構不合理，養(yǎng)護機械化程度、新技術使用程度偏低

通過調研，市政基礎設施養(yǎng)護單位大部分由基層養(yǎng)護單位完成，養(yǎng)護人員結構不合理，離退休人員較多，老齡化較嚴重、文化程度較低、工作效率低下，技術人員比例偏低，養(yǎng)護管理人員技術不夠全面，不能適應現(xiàn)代市政設施養(yǎng)護。同時考慮到體力活較重，在養(yǎng)護過程中聘請民工協(xié)助完成養(yǎng)護工作，進一步拉低了養(yǎng)護技術水平。同時，養(yǎng)護單位機械配套不足，配套的機械多用于大中修工程，日常小修養(yǎng)護工作多采取人工作業(yè)，新科技、新工藝、新材料、新機具也未在日常小修保養(yǎng)中積極推廣。

4.養(yǎng)護資金運用不到位，資金使用的監(jiān)管部門重疊，資金撥付流程不統(tǒng)一

市政設施養(yǎng)護資金來源主要依靠財政撥款。由各基層養(yǎng)護單位根據(jù)實際養(yǎng)護設施量情況，向各區(qū)容委主管部門申報養(yǎng)護資金，經領導審核完成后，向各區(qū)政府或者財政局提交資金撥付請示，區(qū)人民政府或區(qū)財政局審核完成后直接撥付養(yǎng)護單位。但養(yǎng)護資金的測算主要根據(jù)認定的養(yǎng)護設施量和規(guī)定的養(yǎng)護標準計算得出，對于具體養(yǎng)護工程費用沒有做詳細計算，導致養(yǎng)護費用下發(fā)后會造成盈余和不足的現(xiàn)象，以致養(yǎng)護費用偏離實際。通過調研，部分區(qū)縣按照下達多少資金，干多少活，這直接影響到市政施舍的養(yǎng)護質量；財政能力強的部分區(qū)縣則由區(qū)財政補貼，完成養(yǎng)護計劃和目標。在資金下達過程中，由于項目資金計劃文件下發(fā)不到位，透明度較低，養(yǎng)管單位害怕超出項目預算而降低標準完成養(yǎng)護任務，不利于項目養(yǎng)護質量和資金使用效果的實現(xiàn)。同時，資金審批部門權力過于集中，資金運行相對封閉，監(jiān)督部門較多且職能交叉重疊，監(jiān)督的具體責任不明確，難以形成合力。同時養(yǎng)護資金的撥付流程不斷調整，沒有固定的資金管理模式，不利于對資金整體使用情況的監(jiān)管和審計。

研究成果

1.建立養(yǎng)護成本費用影響因素指標體系

通過實地調研和養(yǎng)護案例分析，將養(yǎng)護成本費用影響因素分為定量因素（人工費、材料費、施工機械使用費、措施費、企業(yè)管理費、規(guī)費、利潤、稅金，維修概率、最新造價信息、交通量、路面寬度等）和定性因素（路面類型、養(yǎng)護標準、養(yǎng)護級別，區(qū)域性自然條件、市場價格波動、市政養(yǎng)護技術規(guī)程等）。本課題研究以定量因素為主，定性因素為輔，建立了養(yǎng)護成本費用影響因素三級指標體系，見表1。

依據(jù)《天津市市政設施維修養(yǎng)護預算基價》（DBD29-481-2013），結合具體養(yǎng)護案例，采用最新造價信息進行更新，通過統(tǒng)計分析，養(yǎng)護成本費用影響因素占比情況為：材料費為33.3%，人工費占23.7%，機械費占10.6%，規(guī)費占10.5%，企業(yè)管理費占6.1%，利潤占5.9%，稅金占9.9%。其中對養(yǎng)護成本費用影響因素由大至小排序為：材料費、人工費用、機械使用費、規(guī)費。

由于材料費是養(yǎng)護成本最大的影響因素，對于材料費用管理及控制十分必要，因此，在采購材料時廣泛進行市場價格調查，根據(jù)材料的質量差異、不同產地價格差異及運費價格，參考當?shù)氐氖袌鰞r格，選用最合理、最經濟的方案，進而有效的控制材料成本。人工費對養(yǎng)護成本的影響也較大，主要是由于技術工種費用標準越來越高（據(jù)天津勞務分包市場調查，普通技術工達180元/天），而且人工費比重越來越大。因此，養(yǎng)護主管部門應通過技術創(chuàng)新、提高養(yǎng)護技術水平，多采用現(xiàn)代化的設備，降低養(yǎng)護人員比例，提高養(yǎng)護質量。

表1 市政設施養(yǎng)護成本費用影響因素指標體系表

2.編制《市政設施養(yǎng)護維修施工綜合單價指標》

通過對主管部門調研，目前市政設施養(yǎng)護指導標準由行業(yè)主管部門和財政部門頒布，為綜合費用標準，未細化具體養(yǎng)護內容項，無法與具體實施的工程內容相對應。養(yǎng)護主管部門對上向財政部門申請資金時，無法細分預算款項，對下向養(yǎng)護施工單位支付養(yǎng)護費用時，無法核對具體工程量。因此，通過課題研究，結合實際養(yǎng)護案例中實施耗用情況、施工企業(yè)投標清單及結算審核報告，根據(jù)最新造價信息（2017年6月），以《天津市市政設施維修養(yǎng)護預算基價》（DBD29-481-2013）為基礎，編制了《市政設施養(yǎng)護維修施工綜合單價指標體系》。

（1）結合實際養(yǎng)護作業(yè)內容，按照道路、橋梁、排水管徑、隧道通行功能等特征，劃分不同類型的成本標準，同時細分了道路、橋梁、隧道、排水等市政設施養(yǎng)護施工項，力求涵蓋可能發(fā)生的養(yǎng)護作業(yè)內容。以道路為例,見表2。

（2）根據(jù)最新養(yǎng)護預算基價，充分考慮每道工序的多種可能情況，采取的措施費的多種情況，編制了多種可能情況的養(yǎng)護維修施工綜合單價指標體系；對涉及建筑定額、安裝、環(huán)衛(wèi)定額項進行了定額費用編制；對無定額項（如隧道中涉及的消防、機電專業(yè)），根據(jù)養(yǎng)護主管部門歷年積累的養(yǎng)護實例，核定耗用，進行了詢價，編制定額項內容。以道路（面層挖補分項）為例，見表3。

該指標體系可根據(jù)最新造價信息進行及時更新，對各不同單位的定額項，設定轉變比率系數(shù)，統(tǒng)一轉換為單位面積，進行養(yǎng)護費用計算。因此，該指標體系可作為養(yǎng)護主管部門核算養(yǎng)護施工企業(yè)的施工費用，向財政部門申請養(yǎng)護預算資金的參考依據(jù)；并使得養(yǎng)護資金使用效益最大化。

3.典型養(yǎng)護運營模式推薦

通過對國內外典型養(yǎng)護運營模式調研分析，目前國內主要采用的養(yǎng)護運營模式有以下三種：①市場化運作模式，如北京、南京、上海、廣州、武漢、昆明、武漢等均采用此模式，取得了較好的養(yǎng)護效果。②綜合養(yǎng)管模式，如浦東新區(qū)陸家嘴地區(qū)、鄭東新區(qū)采用綜合養(yǎng)管運作模式，進行多專業(yè)組合“1+N”的運作模式，有效的避免不同養(yǎng)護單位之間的相互推諉。③設計運營一體化模式，如中新生態(tài)城，采用設計施工養(yǎng)護一體化的模式，節(jié)約養(yǎng)護的成本。養(yǎng)管主管單位可根據(jù)實際情況，采取不同的養(yǎng)護管理運營模式，節(jié)約養(yǎng)護資金，保證養(yǎng)護質量。

表2 市政設施養(yǎng)護項細分情況表

表3 面層挖補綜合單價表（單位：元）

4.合格供應商名錄庫的建立

通過調研，目前養(yǎng)護施工企業(yè)多為養(yǎng)護主管部門的下屬基層單位進行養(yǎng)護，未進行公開招標，未擇優(yōu)選擇項目養(yǎng)管單位，不利于對項目養(yǎng)管效果的控制。因此，有必要建立合格供應商（養(yǎng)護單位）名錄庫。通過對供應商企業(yè)基本情況（業(yè)務、技術、財務及經營水平）、企業(yè)作業(yè)養(yǎng)管隊伍及裝備以及企業(yè)內部管理機制（制度、流程、質量管理體系）等進行評估，建立了供應商評審指標體系。根據(jù)得分的高低對備選的供應商進行選擇，確定入庫供應商，按其能力對入庫供應商進行分級管理，確保各供應商良好的完成自身能力范圍內的項目。同時建立考核指標體系，根據(jù)養(yǎng)護工作質量，進行階段性績效考核，定時進行入庫供應商的更新，以保證入庫供應商養(yǎng)護質量。

5.養(yǎng)護管理制度化建設

隨著目前市政設施大量資產的移交，為保證城市良好的承載養(yǎng)護功能，參考了市場調研的較好企業(yè)（如鄭東新區(qū)、高新區(qū)）的精細化管理的經驗做法，建立了市政設施養(yǎng)護管理精細化管理體系，完善了市政設施養(yǎng)護手冊和操作圖集；按照道路、橋梁、隧道等不同養(yǎng)護內容，建立了養(yǎng)護管理標準體系和養(yǎng)護質量考核標體系；同時完善了道路破損、管道跑冒、路名牌故障等問題的應急處理和響應機制。

建議

養(yǎng)護主管部門根據(jù)精細化管理體系和制度化標準，借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術、GIS地理信息系統(tǒng)技術，建立養(yǎng)護管理動態(tài)管理模式；建立電子檔案及管理信息系統(tǒng)體系，將日常養(yǎng)護管理具體實施工作和專業(yè)信息查詢相結合，及時、準確的進行養(yǎng)護和管理工作。