從地方自行試點(diǎn)到中央主導(dǎo)下的央地分責(zé)
——改革開(kāi)放40年中國(guó)社會(huì)保障制度變革的一個(gè)解釋框架

中國(guó)的社會(huì)保障改革是改革開(kāi)放40年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制偉大變革的重要組成部分。因此，理解中國(guó)社會(huì)保障制度變革就必須置于宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)大變遷背景之下，并充分考慮變革的起點(diǎn)和由此帶來(lái)的路徑依賴。改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)社保制度變革的本質(zhì)是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的適應(yīng)過(guò)程，也是一個(gè)不斷探索社保制度自身運(yùn)行發(fā)展規(guī)律的過(guò)程，還是一個(gè)調(diào)整多方主體責(zé)任分配結(jié)構(gòu)的過(guò)程。

從政府在社會(huì)保障制度變革中的作用來(lái)看，西方國(guó)家的政府僅僅是社會(huì)保障責(zé)任主體之一，而立法機(jī)關(guān)往往扮演著改革推動(dòng)者和決策者的角色；相比而言，中國(guó)的政府不僅承擔(dān)著社會(huì)保障中供款、管理等具體職能，也承擔(dān)著推動(dòng)制度變革的重大使命。正是基于此，政府的行政體制結(jié)構(gòu)就會(huì)在很大程度上影響社會(huì)保障制度的變革路徑與實(shí)際效果。

府際關(guān)系是反映政府結(jié)構(gòu)的重要視角，它包括縱向關(guān)系，即中央政府與地方政府的關(guān)系；橫向關(guān)系，即同一層級(jí)政府不同部門(mén)之間的關(guān)系；交叉關(guān)系，即中央政府某一部門(mén)與地方政府或地方政府某部門(mén)之間的關(guān)系。作為一個(gè)多層級(jí)政府的國(guó)家，中央地方關(guān)系(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“央地關(guān)系”)是中國(guó)行政體制結(jié)構(gòu)中最重要的一組關(guān)系。與此同時(shí)，中國(guó)的社保制度變革是從單位保障向社會(huì)保障轉(zhuǎn)型，并且統(tǒng)籌層次和管理層級(jí)不斷提高的過(guò)程。因此，從央地關(guān)系的視角去審視中國(guó)社保制度變革是非常必要和具有啟發(fā)性的。[1]

本文將央地關(guān)系具體為財(cái)政支出責(zé)任的分配、管理權(quán)責(zé)的分配和推動(dòng)改革的主體三個(gè)方面，前兩個(gè)方面從靜態(tài)的視角關(guān)注責(zé)任分配結(jié)構(gòu)，后一個(gè)方面從動(dòng)態(tài)的視角關(guān)注改革的動(dòng)力。接下來(lái)，文章將首先從央地關(guān)系的動(dòng)態(tài)視角回顧改革開(kāi)放40年來(lái)社會(huì)保障制度變革的歷程[注]由于社會(huì)保障制度項(xiàng)目較多，本文主要關(guān)注社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)三大最主要的社會(huì)保障項(xiàng)目。，隨后總結(jié)社保制度變革中央地關(guān)系的基本特征及其對(duì)制度的影響，最后嘗試從央地關(guān)系的視角闡釋中國(guó)社保制度變革的邏輯。

一、央地關(guān)系視角下中國(guó)社會(huì)保障制度變革的歷程與主要階段

(一)地方自行試點(diǎn)階段

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容之一就是使企業(yè)成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，而不再完全承擔(dān)勞動(dòng)者全面生活保障的職能。這種以刺激微觀主體的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)為主要方式的經(jīng)濟(jì)體制改革決定了與此相應(yīng)的社會(huì)保障改革不可能由中央政府主導(dǎo)，甚至不是由省一級(jí)政府主導(dǎo)，而是企業(yè)或者地方基于原有的制度難以為繼而進(jìn)行的自發(fā)探索。[2](P25)因此，從央地關(guān)系的視角來(lái)看，該階段的社會(huì)保障改革是在沒(méi)有任何中央政府的授權(quán)或示意下，地方(地方政府或地方企業(yè))自行探索試驗(yàn)的過(guò)程。

社會(huì)保險(xiǎn)的地方自行試點(diǎn)主要發(fā)生在20世紀(jì)80年代。在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，1984年，廣東省江門(mén)市、東莞市，四川省自貢市，江蘇省泰州市和遼寧省黑山縣率先進(jìn)行了退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)；四川省南充市設(shè)計(jì)了基本加補(bǔ)充的養(yǎng)老辦法。在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，大病醫(yī)療費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌最早于1987年在北京市東城區(qū)蔬菜公司進(jìn)行試點(diǎn)，隨后在遼寧省丹東市、吉林省四平市、湖北省黃石市以及湖南省株洲市等陸續(xù)開(kāi)展試點(diǎn)。[2](P58-59，P103)從這些自行試點(diǎn)的地區(qū)分布來(lái)看，一部分是企業(yè)較為集中的老工業(yè)基地為了增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力而努力嘗試；一部分是沿海的改革前沿陣地勇于突破舊制度，嘗試新機(jī)制。

社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象主要是企業(yè)職工，因此企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的改革必然要求社會(huì)保險(xiǎn)的相應(yīng)變革；社會(huì)救助的對(duì)象是貧困群體，而城市貧困群體的大規(guī)模出現(xiàn)是20世紀(jì)90年代中期國(guó)有企業(yè)職工下崗失業(yè)的結(jié)果，因此，社會(huì)救助領(lǐng)域地方自行試點(diǎn)的時(shí)間則要晚于社會(huì)保險(xiǎn)。具體而言，1993年上海市率先在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度，1994年山西省民政廳在陽(yáng)泉市開(kāi)展建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的試點(diǎn)，[2](P154-155)農(nóng)村低保制度則是其中的重要內(nèi)容。

(二)中央指導(dǎo)下的地方試點(diǎn)階段

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，傳統(tǒng)社會(huì)保障體制面臨的問(wèn)題已經(jīng)從局部問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)槿謫?wèn)題，涉及的人群數(shù)量也不斷增多，社保改革的迫切性與日俱增。在這樣的背景下，顯然不能放任各地自行試點(diǎn)，但由于中央政府亦缺乏明確的指導(dǎo)思想和改革方向，因此采取了在中央指導(dǎo)或授權(quán)下地方試點(diǎn)的方式，探索社會(huì)保障改革的方向、路徑與模式。與前一階段相比，該階段的改革主體仍然是地方政府，但無(wú)論是改革方案的內(nèi)容還是試點(diǎn)地區(qū)的選擇，均是由中央政府或中央政府的相關(guān)部門(mén)決定的，從而不再是地方的自主實(shí)驗(yàn)，而是中央指導(dǎo)下的地方試點(diǎn)，其目的是為了探索適合于全國(guó)的一般性改革方案。

期間，綜合性最強(qiáng)、涉及社會(huì)保障項(xiàng)目最多且影響亦最為深遠(yuǎn)的是2000年國(guó)務(wù)院下發(fā)《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》，并選擇在遼寧全省進(jìn)行試點(diǎn)。該項(xiàng)綜合試點(diǎn)內(nèi)容涵蓋基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金、失業(yè)保險(xiǎn)、城市最低生活保障以及社會(huì)保險(xiǎn)基金管理等多方面。試點(diǎn)于2004年進(jìn)一步擴(kuò)大到吉林、黑龍江兩省。此次試點(diǎn)所確定的“建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系”的目標(biāo)及多項(xiàng)具體改革方案在日后成為全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)保障制度改革的基本遵從。

在主要社會(huì)保障項(xiàng)目職工養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，1995年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，提供了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的兩個(gè)實(shí)施辦法，由各地自行選擇，并在此基礎(chǔ)上于1997年統(tǒng)一了統(tǒng)賬結(jié)合的基本模式。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，1989年民政部選擇在北京市大興縣、山西省左云縣進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，1991年在山東選定牟平、龍口等5縣進(jìn)行試點(diǎn)，并在試點(diǎn)基礎(chǔ)上于1992年出臺(tái)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》。在公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，2008年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開(kāi)展試點(diǎn)，2015年最終出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革辦法。

在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，1994年4月，相關(guān)部委發(fā)布《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見(jiàn)》，選擇江西九江和江蘇鎮(zhèn)江開(kāi)展醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，史稱(chēng)“兩江試點(diǎn)”。在總結(jié)和評(píng)估各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1998年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，確立了統(tǒng)賬結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)模式。2003年和2007年，國(guó)務(wù)院先后決定開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，并且迅速在全國(guó)推開(kāi)，直至2016年國(guó)務(wù)院發(fā)文要求整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

在社會(huì)救助領(lǐng)域，1994年民政部充分借鑒上海的經(jīng)驗(yàn)，決定在全國(guó)開(kāi)展城市低保的試點(diǎn)，1999年正式頒布《城市居民最低生活保障條例》。1996年底，民政部在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，印發(fā)了《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，2007在全國(guó)正式建立農(nóng)村最低生活保障制度。

除了具體的社會(huì)保障項(xiàng)目，在社會(huì)保障管理和運(yùn)行的其他領(lǐng)域，也面臨同樣的狀況。例如在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳體制方面，1999年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，由省級(jí)政府自行決定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)，由此拉開(kāi)了隨后近二十年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制之爭(zhēng)的帷幕。直到2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)調(diào)整，明確由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

由此可見(jiàn)，這個(gè)階段社會(huì)保障的地方試點(diǎn)并非地方政府或部門(mén)自發(fā)之行為，而是中央政府為了探索適合全國(guó)的改革方案而采取的一種改革策略，通過(guò)地方試驗(yàn)的方式評(píng)估改革方案之利弊，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、評(píng)估效果的基礎(chǔ)上，確定最終的改革方案并推向全國(guó)。與此同時(shí)，這種試點(diǎn)的方式也成為制度地區(qū)分割的起點(diǎn)，并成了下一階段改革的主要內(nèi)容。

需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，除了上述兩種地方試點(diǎn)之外，還有一種地方試點(diǎn)是地方自主開(kāi)展，但最后卻成了全國(guó)性改革方案的重要藍(lán)本。這種地方試點(diǎn)并非是在中央授權(quán)之下，而是地方自主探索，并最終因符合制度發(fā)展規(guī)律而為中央所認(rèn)可并進(jìn)行推廣的改革路徑。例如，陜西寶雞的新農(nóng)保模式最終成為全國(guó)方案，成都、東莞等地將農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施的實(shí)踐成為此后全國(guó)范圍內(nèi)兩險(xiǎn)合并實(shí)施的地方實(shí)踐基礎(chǔ)等。

(三)中央頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上探索央地責(zé)任合理分配階段

隨著改革的進(jìn)一步推進(jìn)，尤其是人口的跨區(qū)域流動(dòng)，使得地方分割的社會(huì)保障制度急需通過(guò)中央政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計(jì)，合理劃分不同層級(jí)政府的責(zé)任。這也是社會(huì)保障的公共物品屬性所決定的。[3]一方面，隨著人口跨統(tǒng)籌區(qū)域流動(dòng)的范圍和規(guī)模不斷增大，不同地區(qū)之間社會(huì)保障政策不統(tǒng)一、管理流程不統(tǒng)一、待遇水平不統(tǒng)一、社會(huì)保障權(quán)利無(wú)法跨地區(qū)流動(dòng)和銜接的問(wèn)題日益突出，造成不同地方之間的矛盾激化，并直接影響到參保者個(gè)人的權(quán)益；另一方面，雖然此前中央政府出臺(tái)了相關(guān)的政策法規(guī)，但由于統(tǒng)籌層次較低，實(shí)際管理權(quán)大多在地方政府，而財(cái)政支出責(zé)任則往往集中在中央，由此導(dǎo)致事權(quán)分配和財(cái)權(quán)分配結(jié)構(gòu)不匹配，急需中央政府在頂層設(shè)計(jì)中合理劃分不同層級(jí)政府的權(quán)利與責(zé)任。從央地關(guān)系的角度來(lái)看，這個(gè)階段的社會(huì)保障改革主要體現(xiàn)出以下幾個(gè)特征。

第一，在改革動(dòng)力方面，中央政府成為改革推動(dòng)的主體，通過(guò)提高立法層級(jí)、開(kāi)展主要社會(huì)保障項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)等方式來(lái)解決實(shí)踐中社會(huì)保障地區(qū)分割的問(wèn)題。2011年，社會(huì)保險(xiǎn)法頒布實(shí)施，成為社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域最高層級(jí)的立法，其中對(duì)主要社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的統(tǒng)籌層級(jí)都進(jìn)行了明確規(guī)定，尤其是明確提出職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，要求職工養(yǎng)老保險(xiǎn)必須從地方分割走向全國(guó)統(tǒng)一。2006年和2013年，國(guó)家相關(guān)部門(mén)先后啟動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生體制和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的頂層設(shè)計(jì)工作。2016年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，成為社會(huì)救助領(lǐng)域最高層級(jí)的綜合性法規(guī)。無(wú)論是立法層次的提高，還是頂層設(shè)計(jì)工作的開(kāi)展，其基本目的都是要完善制度、提高統(tǒng)一性。

第二，在管理權(quán)力方面，中央政府通過(guò)信息系統(tǒng)建設(shè)和管理流程標(biāo)準(zhǔn)化等方式，加強(qiáng)對(duì)地方社會(huì)保障事務(wù)的管理和監(jiān)督。一方面，無(wú)論是主管社會(huì)保險(xiǎn)的人社部門(mén)，還是主管社會(huì)救助的民政部門(mén)，都通過(guò)加強(qiáng)信息化建設(shè)的方式，及時(shí)掌握各地的社保運(yùn)行數(shù)據(jù)。例如，我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從國(guó)家到村的六級(jí)網(wǎng)絡(luò)覆蓋，初步實(shí)現(xiàn)了各種功能。[4]另一方面，通過(guò)制定管理經(jīng)辦業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方式，提高管理層級(jí)、規(guī)范經(jīng)辦行為?？梢园l(fā)現(xiàn)，無(wú)論是通過(guò)信息化將數(shù)據(jù)集中，還是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格監(jiān)管，中央政府及其相關(guān)部門(mén)都是在努力提高社會(huì)保障的管理層級(jí)，重構(gòu)央地間社會(huì)保障事權(quán)的責(zé)任結(jié)構(gòu)。

第三，在財(cái)政支出責(zé)任方面，中央財(cái)政發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2007年，全國(guó)財(cái)政支出中就業(yè)和社會(huì)保障支出為5 447億，其中，中央財(cái)政本級(jí)支出342億；地方財(cái)政支出5 104億，其中轉(zhuǎn)移支付1 960億，占地方財(cái)政支出的38.4%；全口徑中央財(cái)政支出(本級(jí)支出加轉(zhuǎn)移支付)占總支出的42%。2017年全國(guó)財(cái)政支出中就業(yè)和社會(huì)保障支出為24 611億，其中，中央財(cái)政本級(jí)支出1 001億；地方財(cái)政支出23 610億，其中轉(zhuǎn)移支付11 061.4億，占地方財(cái)政支出的47%；全口徑中央財(cái)政支出占總支出的比例提高到49%。而同期中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重則從2007年的54%下降到2017年的47%。在社會(huì)救助和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，中央財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任更大：以社會(huì)救助為例，2017年全國(guó)財(cái)政支出中困難群眾生活補(bǔ)貼(含最低生活保障、臨時(shí)救助和特困人員救助三項(xiàng))1 877.3億，其中中央財(cái)政本級(jí)支出4.4億，地方財(cái)政支出1 872.9億，轉(zhuǎn)移支付1 326.6億。轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比例為70.8%，全口徑中央財(cái)政支出占總支出的71%。再以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2017年全國(guó)財(cái)政基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼為7 448.7億，其中中央財(cái)政本級(jí)支出為140.6億，地方財(cái)政支出7 308.1億，轉(zhuǎn)移支付5 858.8億。轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比例為80%，全口徑中央財(cái)政支出占總支出的80.5%[注]根據(jù)財(cái)政部2017年全國(guó)財(cái)政決算(http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)保障制度的變革從某種程度上說(shuō)就是一個(gè)央地之間博弈互動(dòng)的過(guò)程，它緣起于地方政府的自發(fā)試驗(yàn)，中央政府指導(dǎo)下的地方試點(diǎn)是探索改革方向與模式的重要方式，而由此帶來(lái)的制度區(qū)域分割又反過(guò)來(lái)迫切要求中央政府的頂層設(shè)計(jì)和央地責(zé)任的合理劃分。

二、中國(guó)社會(huì)保障制度變革中央地關(guān)系的基本特征與主要問(wèn)題

(一)社保改革緣起于地方自主試驗(yàn)具有歷史必然性，但由此帶來(lái)的地區(qū)分割亦成為當(dāng)前改革面臨的最大問(wèn)題

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單位保障的模式和中國(guó)改革開(kāi)放的基本路徑?jīng)Q定了社保改革也必然緣起于地方的自發(fā)試驗(yàn)。一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位是保障的責(zé)任主體。無(wú)論是城市地區(qū)的用人單位，還是農(nóng)村地區(qū)的集體，都承擔(dān)著保障的基本功能。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求用人單位成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)瓦解，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的單位保障制自然無(wú)法持續(xù)。另一方面，中國(guó)改革開(kāi)放的基本路徑是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始，以刺激微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)為主要方式，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源為主要目標(biāo)。因此，在改革早期，社會(huì)保障制度被視為經(jīng)濟(jì)體制改革，甚至是國(guó)有企業(yè)改革的重要支撐措施。在這種改革背景與方式下，新建的企業(yè)希望“輕裝上陣”，老的國(guó)有企業(yè)也希望將職工的養(yǎng)老、醫(yī)療等責(zé)任“去單位化”，從而可以公平地與其他企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。地方政府作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的“第一集團(tuán)”，[5]自然有動(dòng)力探索新的社會(huì)保障模式。

然而，經(jīng)濟(jì)體制改革要激發(fā)微觀主體的動(dòng)力、推動(dòng)地方之間的競(jìng)爭(zhēng)，而社會(huì)保障制度自身發(fā)展的邏輯卻是要用集體之團(tuán)結(jié)力量來(lái)應(yīng)對(duì)個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方之間的公平。因此，在缺乏中央統(tǒng)一規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)下的地方主導(dǎo)改革的方式和由此帶來(lái)的制度地方間差異顯然與社會(huì)保障改革追求的目標(biāo)相背離，改革路徑與改革目標(biāo)的沖突迫切要求強(qiáng)化中央政府在改革中的地位和作用。例如，1995年養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的兩個(gè)方案導(dǎo)致各地制度結(jié)構(gòu)差異極大，并引致了1997年的制度統(tǒng)一；1994年開(kāi)始的各地職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)也導(dǎo)致多種模式并存，并引致了1998年統(tǒng)一制度的改革。時(shí)至今日，這種制度的地區(qū)分割性仍然是我國(guó)社會(huì)保障制度改革面臨的最大問(wèn)題之一。

(二)中央政府不同部門(mén)之間改革理念和思路的差異進(jìn)一步強(qiáng)化了地方試點(diǎn)所帶來(lái)的制度模式差異

正如本文引言中所提及的，府際關(guān)系既包括縱向的央地關(guān)系，也包括橫向的部門(mén)間關(guān)系，而部門(mén)間關(guān)系對(duì)央地關(guān)系亦會(huì)有所影響。在中國(guó)行政體制架構(gòu)中，根據(jù)部門(mén)類(lèi)型的不同可以進(jìn)一步區(qū)分為職能部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間的關(guān)系以及不同業(yè)務(wù)部門(mén)之間的關(guān)系。其中，職能部門(mén)承擔(dān)了綜合協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控等職能而具有較大的決策影響力，往往代表了總體改革的理念和思路；而業(yè)務(wù)部門(mén)則對(duì)自身所管轄的實(shí)際業(yè)務(wù)更加熟悉，因此對(duì)制度的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律有更充分的理解與把握。不同部門(mén)從自身的利益角度出發(fā)出臺(tái)社會(huì)保障政策或爭(zhēng)取管理權(quán)限，必然會(huì)造成福利疊加或管理效率低下等問(wèn)題。[6]

如前所述，基于社會(huì)團(tuán)結(jié)原則的社會(huì)保障制度內(nèi)在發(fā)展規(guī)律與基于刺激微觀主體經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的經(jīng)濟(jì)體制改革思路是具有內(nèi)在沖突性的，因此，在社會(huì)保障改革過(guò)程中，職能部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)必然存在改革理念和思路的沖突。例如20世紀(jì)90年代中期的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，以體改委為代表的職能部門(mén)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化改革傾向，并具體表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)個(gè)人賬戶的功能與作用；以勞動(dòng)部為代表的業(yè)務(wù)部門(mén)強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)的制度內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，并具體表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌的偏好。這種部門(mén)之間改革理念與思路的沖突直接導(dǎo)致了1995年出臺(tái)了統(tǒng)賬結(jié)合的兩個(gè)方案，成為此后養(yǎng)老保險(xiǎn)制度區(qū)域分割的重要致因。

不同職能部門(mén)之間改革思路的差異，以及部門(mén)權(quán)力最大化的動(dòng)機(jī)也會(huì)造成職能部門(mén)之間的沖突。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，人社部門(mén)曾經(jīng)主管城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，衛(wèi)生部門(mén)曾經(jīng)主管農(nóng)村合作醫(yī)療，管理體制的分割影響了制度的整合及其功能的充分發(fā)揮。衛(wèi)生部門(mén)以“一手托兩家”為基本理念，要求統(tǒng)一管理醫(yī)療衛(wèi)生和醫(yī)保制度；人社部門(mén)則堅(jiān)持“第三方支付”的理念，要求作為支付方統(tǒng)一管理各項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度。十多年來(lái)醫(yī)療保險(xiǎn)管理體制的紛爭(zhēng)以2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)調(diào)整設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家醫(yī)療保障局而告終。

綜上所述，中央政府權(quán)力的部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力的擴(kuò)張沖動(dòng)，以及不同部門(mén)的改革理念和對(duì)社會(huì)保障制度內(nèi)在規(guī)律認(rèn)識(shí)的差異，通過(guò)地方試點(diǎn)的方式，傳導(dǎo)到了不同地方的社會(huì)保障改革實(shí)踐中。中央政府不同部門(mén)的改革思路差異體現(xiàn)為不同地區(qū)社會(huì)保障改革實(shí)踐的差異，這種政府橫向關(guān)系對(duì)縱向關(guān)系的交叉影響進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)保障制度的地方分割性。

(三)人口流動(dòng)和區(qū)域間發(fā)展不平衡是不斷提高管理層級(jí)的最大動(dòng)力，但央地之間管理權(quán)責(zé)邊界仍然不清

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人與單位的關(guān)系是全面而持久的，不僅有基于勞動(dòng)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而且還是一種社會(huì)關(guān)系；不僅在職期間有關(guān)系，退休之后仍然保持緊密關(guān)系。但是改革開(kāi)放激發(fā)了個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活力，跨地區(qū)流動(dòng)和跨行業(yè)流動(dòng)變得十分頻繁。人口大規(guī)模流動(dòng)與較低的社會(huì)保障管理層級(jí)之間的矛盾，導(dǎo)致勞動(dòng)者在流動(dòng)過(guò)程中的社會(huì)保障權(quán)利無(wú)法得到充分保障和實(shí)現(xiàn)，并因此成為提高管理層級(jí)的最大動(dòng)力。例如，2010年出臺(tái)《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，解決勞動(dòng)者跨地區(qū)流動(dòng)過(guò)程中的養(yǎng)老金權(quán)益問(wèn)題；2014年出臺(tái)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，解決職業(yè)身份轉(zhuǎn)化過(guò)程中的養(yǎng)老金權(quán)益問(wèn)題；2014年以來(lái)逐步解決異地就醫(yī)直接結(jié)算問(wèn)題等，均是應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)的改革舉措。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展帶來(lái)的人口單向流動(dòng)和由此導(dǎo)致的社會(huì)保障基金狀況的區(qū)域差別是提高管理層級(jí)的另一個(gè)重要?jiǎng)恿?。以廣東和黑龍江為例，2001年，廣東和黑龍江兩省職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的贍養(yǎng)比分別為6.33和2.88，2010年分別為8.47和1.62，2016年則進(jìn)一步分化為9.28和1.34，兩省之間人口結(jié)構(gòu)差別的不斷惡化倒逼管理層級(jí)的不斷提升。在這樣的背景下，2018年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金方案出臺(tái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐注以上數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)和歷年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算所得。。

(四)財(cái)稅資源分配結(jié)構(gòu)調(diào)整使中央財(cái)政逐步承擔(dān)主要責(zé)任，但轉(zhuǎn)移支付規(guī)則和央地支出責(zé)任仍待進(jìn)一步明晰

中國(guó)財(cái)稅資源在中央和地方之間的分配具有很強(qiáng)的周期性。圖1顯示了1953—2017年中央和地方實(shí)際財(cái)力的變化情況。20世紀(jì)80年代中期，央地的實(shí)際財(cái)力均處于相對(duì)均衡的狀態(tài)，但1994年的分稅制改革使得中央的實(shí)際財(cái)力大大增強(qiáng)，而地方財(cái)政普遍處于入不敷出的狀態(tài)。

圖1 中央財(cái)政與地方財(cái)政實(shí)際財(cái)力變化情況 (1953—2017)數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得到。

在財(cái)政資源和社會(huì)保障管理權(quán)限都不斷提升的背景下，中央財(cái)政自然成為社會(huì)保障支出的重要主體。如前述數(shù)據(jù)所示，從2007年到2017年，全口徑中央財(cái)政支出占就業(yè)和社會(huì)保障總支出的比重從42%提高到49%，社會(huì)救助和養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出更是占到71%和80.5%。它使得各地財(cái)政社會(huì)保障支出的差異總體上不斷縮小。[7]但值得注意的是，在中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，本級(jí)支出占比很低，而主要是向地方的轉(zhuǎn)移支出。

我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括主要考慮地方財(cái)力的一般性轉(zhuǎn)移支付和考慮綜合因素的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，困難群眾救助補(bǔ)助等其他社會(huì)救助項(xiàng)目屬于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。筆者認(rèn)為，地方對(duì)社會(huì)救助資金的需求與地方的財(cái)力狀況是基本一致的，即財(cái)力較差的欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困人口相對(duì)較多，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的需求也較大。但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況則有所不同，表1顯示了2016年不同省區(qū)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的贍養(yǎng)比和地方實(shí)際財(cái)力(以地方財(cái)政凈收入占地方財(cái)政支出比重表示)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金狀況與地方財(cái)力并非是線性對(duì)應(yīng)的關(guān)系。例如，在人口較為年輕的省份中，既有廣東、福建等財(cái)力較好的省份，也有貴州、河南等財(cái)力較差的省份；在人口老齡化較為嚴(yán)重的省份中，既有東北三省這樣財(cái)力較差的省份，也有天津、上海這樣財(cái)力較好的地區(qū)。因此，筆者認(rèn)為，社會(huì)救助的轉(zhuǎn)移支付更適合按照一般性轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行，而養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付則適合采用綜合考慮地方老齡化程度和地方財(cái)力的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

表12016年分地區(qū)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)比和地方實(shí)際財(cái)力(按贍養(yǎng)比降序排列)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)和歷年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算所得。

確定央地之間財(cái)政支出責(zé)任的前提是對(duì)事權(quán)進(jìn)行合理劃分。2018年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域主要項(xiàng)目的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了明確劃分，其中包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本生活救助和醫(yī)療救助的標(biāo)準(zhǔn)制定與補(bǔ)助責(zé)任分配，但職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工醫(yī)療保險(xiǎn)這兩個(gè)最大險(xiǎn)種的央地責(zé)任劃分尚未明確。

三、總結(jié)：央地關(guān)系視角下中國(guó)社會(huì)保障改革的解釋框架

以上從央地關(guān)系的視角回顧了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社保制度改革的總體進(jìn)程和階段，分析了改革過(guò)程中央地關(guān)系的特征和當(dāng)前面臨的問(wèn)題。不難發(fā)現(xiàn)，從地方分割走向制度的定型和統(tǒng)一是改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)社會(huì)保障制度變革最顯著的特點(diǎn)。從央地關(guān)系的視角來(lái)看，這個(gè)變革過(guò)程體現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)：

其一，從改革的推動(dòng)者來(lái)看，最初是地方為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革而被動(dòng)做出自主的嘗試；之后中央政府為了探索改革方案，授權(quán)地方進(jìn)行試點(diǎn)；分散試點(diǎn)導(dǎo)致的地區(qū)間制度分割和人口流動(dòng)帶來(lái)的地區(qū)間制度發(fā)展不平衡倒逼中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)并重新合理劃分央地責(zé)任。

其二，從管理權(quán)責(zé)(事權(quán))的分配體系來(lái)看，經(jīng)歷了一個(gè)管理層級(jí)不斷提高的過(guò)程。中央政府及其相關(guān)部門(mén)通過(guò)提高統(tǒng)籌層次、信息化建設(shè)以及經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)化等方式努力提高管理層級(jí)，但受到制度發(fā)展路徑依賴的影響以及中央層級(jí)經(jīng)辦能力不足的制約，央地之間主要社會(huì)保障項(xiàng)目的事權(quán)劃分尚不明確。

其三，從財(cái)政支出責(zé)任(財(cái)權(quán))的分配結(jié)構(gòu)來(lái)看，伴隨著財(cái)政資源分配結(jié)構(gòu)的向上集中和統(tǒng)籌層次的逐步提高，中央財(cái)政承擔(dān)著社會(huì)保障支出的主要責(zé)任，并且主要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式實(shí)現(xiàn)。其中，規(guī)模最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付由于按照一般性轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行，只考慮地方財(cái)力而未考慮地方老齡化程度，因此帶來(lái)地方之間財(cái)政責(zé)任的不均衡。

圖2勾勒了一個(gè)基于央地關(guān)系的中國(guó)社會(huì)保障制度變革解釋框架。可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)保障制度的地方分割是經(jīng)濟(jì)體制改革路徑影響的必然結(jié)果，并且顯著受到分灶吃飯的財(cái)政體制和中央不同部門(mén)之間改革理念與思路差異的影響。在人口大規(guī)模流動(dòng)帶來(lái)的勞動(dòng)者社保權(quán)益受損的外部壓力和社會(huì)保障制度統(tǒng)一性與團(tuán)結(jié)性的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)保障制度逐步從地區(qū)分割走向統(tǒng)一，這個(gè)過(guò)程需要以尊重社會(huì)保障制度內(nèi)在發(fā)展規(guī)律為基礎(chǔ)，以“去部門(mén)化”的科學(xué)集中決策體制為支撐，以合理的事權(quán)分配體系和與之相匹配的財(cái)力分配結(jié)構(gòu)為保障，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。

圖2 基于央地關(guān)系的中國(guó)社會(huì)保障制度變革解釋框架