農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下支農(nóng)財政政策的研究

潘澤江，黃霞

(中南民族大學 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學院，湖北 武漢 430074)

隨著供給側(cè)改革進程的不斷加快，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革也在不斷推進。2015年，中央農(nóng)村工作會議中首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，并且提出要發(fā)揮財政投入對改革的引導作用，從而加快推進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)代化的進程。2016年，中央一號文件也提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，提出“改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度”來促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，并保證“強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策不減弱”。2017年，中央一號文件重申要深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，并提出“完善農(nóng)業(yè)補貼制度”“改革財政支農(nóng)投入機制”“加快農(nóng)村金融創(chuàng)新”等，利用財政手段實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的目的。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革就是要立足于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進綠色發(fā)展、推進創(chuàng)新驅(qū)動、推進農(nóng)村改革[1]。本研究選取了“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”“農(nóng)產(chǎn)品價格”來分析我國農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)情況，選取“新興經(jīng)營主體”和“現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民”來分析我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的潛力，綜合研究推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革所面臨的障礙，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的支農(nóng)財政舉措，提出相應的支農(nóng)財政對策，有效地推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。

1 我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 主要農(nóng)產(chǎn)品單位產(chǎn)量

我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量在2010—2015年總體有所增長，谷物產(chǎn)量從2010年的49 637.1萬t增長到2015年的62 143.9萬t，油料從3 230.1萬t增長到3 507.4萬t，棉花和麻類等其他農(nóng)產(chǎn)品也都有所增長。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2011—2016》的數(shù)據(jù)，2010—2015年間我國主要農(nóng)產(chǎn)品單位面積產(chǎn)量相對穩(wěn)定，其中谷物的單位面積產(chǎn)量最大，其次是花生和黃紅麻，棉花、油菜籽和甘蔗等的單位面積產(chǎn)量處于較低水平(表1)。

表1 2010—2015年我國主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量情況 kg·hm-2

1.2 農(nóng)產(chǎn)品進出口量

我國對外出口的農(nóng)產(chǎn)品除水果(主要是橘、橙和蘋果)、蔬菜、玉米和花生外，主要包括稻谷、大米、大豆和食糖。我國農(nóng)產(chǎn)品進出口情況見表2。由表可知，我國大豆進口量最大，且一直保持在最高水平。稻谷和大米的出口數(shù)量減少，進口數(shù)量持續(xù)增加。食糖的出口和進口數(shù)量總體上有所增長，但是2014年進出口數(shù)量都有所下降。

表2 2011—2015年我國主要農(nóng)產(chǎn)品進出口情況 萬t

注：數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2012—2016》。

1.3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

目前，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營形式主要有：1)以家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶為代表的家庭經(jīng)營；2)各種專業(yè)合作社為代表的合作經(jīng)營；3)以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務公司為代表的企業(yè)經(jīng)營，且具有適度規(guī)模、專業(yè)化、集約化以及市場化的典型特征[2]。我國的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也有所發(fā)展，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2012—2016》統(tǒng)計， 2011—2015年間我國國有農(nóng)場數(shù)分別是1 785、1 786、1 779、1 789、1 785個，數(shù)量較為穩(wěn)定，而大中型農(nóng)用拖拉機的數(shù)量一直持續(xù)增加，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從2011年的2 803.9億元持續(xù)增加到2015年的3 449.7億元。

1.4 “互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)

據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村寬帶接入用戶數(shù)逐年攀升，2015年農(nóng)村寬帶接入用戶達到6 398.4萬戶。農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要不斷與新的科技因素融合，必須借助代表先進生產(chǎn)力的生產(chǎn)要素進行變革，才能真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級[3]，促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。2016年中央文件也指出，“大力推進‘互聯(lián)網(wǎng)+’現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈改造升級”。隨后，中央及各地也出臺了相應的“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)發(fā)展的行動方案，加快推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。截至2015年底，我國電子商務交易額已達18.3萬億元，其中，農(nóng)村網(wǎng)絡零售額為3 530億元，占全社會網(wǎng)絡零售總額的9.22%[4]。

綜上所述，當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展較為穩(wěn)定，且對國內(nèi)生產(chǎn)總值的拉動連續(xù)3年均較為穩(wěn)定。但是在對外貿(mào)易中，對進口大豆的依賴程度較高，不利于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，小麥、大米、玉米和大豆等主要農(nóng)產(chǎn)品近幾年國內(nèi)的價格比國際價格高出30%～50%，個別品種達到60%。價格過高，會抑制農(nóng)產(chǎn)品出口，刺激國外農(nóng)產(chǎn)品進入中國市場，形成價格倒掛。此外，我國的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展迅速，在相同生產(chǎn)要素投入下，新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)效率明顯高于傳統(tǒng)經(jīng)營主體。同時，“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式也是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的方法之一。

2 深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革所面臨的障礙

我國當前農(nóng)業(yè)發(fā)展勢頭良好，但是在發(fā)展中仍然存在一些問題，如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題、農(nóng)產(chǎn)品價格上漲過快、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的可持續(xù)發(fā)展、現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民的培育問題等，這些會阻礙農(nóng)業(yè)供給側(cè)的改革進程。

2.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

近幾年，電視新聞及網(wǎng)絡媒體上報道了許多農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全的問題，有的是科學爭議及標準差異、標準缺失問題，有的事后證實是謠言傳言，有的屬于消費科學認知、消費知識缺乏的問題，有的則屬于生產(chǎn)企業(yè)之間不正當競爭而制造出來的問題，這些問題表明了公眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的擔憂，極大地阻礙了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。同時，工業(yè)“三廢”的排放對土地、水資源和空氣造成了嚴重的污染，對農(nóng)產(chǎn)品的生長和生產(chǎn)影響巨大，抑制了農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的進程。由于農(nóng)作物種植時缺乏科學的指導，施肥、用藥及生產(chǎn)規(guī)程等不規(guī)范，抑制了農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的深入推進。

2.2 農(nóng)產(chǎn)品價格

我國近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格上漲迅速。雖然我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效率(單位面積產(chǎn)量)穩(wěn)定且維持在比較高的水平，總產(chǎn)量也逐年攀升，但是豆類農(nóng)產(chǎn)品對外的依存度高，尤其是大豆，進口所占比例大。同時，過高的制度性、物流和市場管理成本會推升農(nóng)產(chǎn)品價格[5]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的上升引起農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，1990—2014年間，3種糧食(稻谷、小麥、玉米)的平均物質(zhì)與服務費用的占比從58.3%下降為39.1%，人工成本占比從35.1%增加到41.8%，土地成本占比從6.6%迅速上升到19.1%[6]，土地成本上升速度最快，也表明農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革所面臨問題是長期積累的結(jié)果。

2.3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

我國新型農(nóng)業(yè)主體正處于快速發(fā)展期，雖有一定規(guī)模，但是缺乏有影響的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、企業(yè)和品牌。不同經(jīng)營主體的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動會產(chǎn)生不同的生產(chǎn)效率[7]，由于我國人均耕地面積的限制，農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)別于歐美大規(guī)模機械化農(nóng)場生產(chǎn)，不能盲目追求規(guī)?；?。2013—2017年中央一號文件鼓勵并支持培育家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，中央和地方政府都制定出臺相關政策加以促進。我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抗風險能力較弱，農(nóng)民素質(zhì)整體偏低、先進農(nóng)業(yè)技術(shù)缺乏、農(nóng)業(yè)市場信息不充分、不完全的情況下，農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性小，“谷賤傷民”時有發(fā)生，而且調(diào)控困難，遏制了新型農(nóng)業(yè)主體的運營和發(fā)展。同時，突發(fā)性自然災害對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的破壞性也較大。

2.4 現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民

在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的過程中，現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)揮著重要的作用，只追求生計、依靠經(jīng)驗獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的傳統(tǒng)型農(nóng)民已不能滿足我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。由于我國農(nóng)民的受教育程度和職業(yè)素養(yǎng)普遍偏低，受其自身條件的影響，對政府開展的新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓認識不足，甚至放棄培訓，使得培訓沒有達到其目的。新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓方式不夠靈活，培訓過程也是多使用傳統(tǒng)的講授模式，未能有效利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)、多媒體、開放式等教學手段，對于流動性較大的培訓，不能滿足受訓人員的需求。

3 推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的支農(nóng)財政舉措

深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革需要財政政策的支持，當前財政政策調(diào)整和財政體制制度的改革，加大了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的扶持力度，對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革有重大意義。

3.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

2016年底，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案》，要求推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善農(nóng)業(yè)補貼機制，提出“到2020年，基本建成以綠色生態(tài)為導向、促進農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束機制”[8]。實施耕地輪休制度、擴大退耕還林還草范圍，樹立“量質(zhì)并舉“用養(yǎng)并重”的管理理念，保護生態(tài)環(huán)境，提升土壤肥力，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。對于空氣和水資源的污染治理增加財政投入，對重點區(qū)域水土流失和水生態(tài)修復加以治理，實行秸稈利用多元化補貼機制等，多項措施并行保證農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境安全，從而提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

3.2 農(nóng)產(chǎn)品價格

加大農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的投入，建設農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，加快優(yōu)良品種的選育，尤其是特殊地區(qū)品種的選育，如丘陵山區(qū)，采取“后補助”的方式促進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，使其在提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的同時降低生產(chǎn)成本。此外，對一些農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)免稅，鼓勵家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體式規(guī)模化經(jīng)濟體，并在中央和地方財政補助和優(yōu)惠政策上對其傾斜，以降低農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。為了保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定，制定了糧食的最低收購限價。為減緩國際貿(mào)易中農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛帶來的影響，鼓勵開展糧改飼、糧改豆補貼試點。

3.3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

為促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，規(guī)定在農(nóng)民專業(yè)合作社銷售農(nóng)產(chǎn)品時，視同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)銷售自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，免征增值稅。一般在農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)購買免稅農(nóng)產(chǎn)品，可按13%的扣除率計算抵扣增值稅進項稅額。對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所使用的水、電費進行優(yōu)惠，對其在土地流轉(zhuǎn)、購買農(nóng)機和種糧及貸款過程中提供補貼，還可以利用貸款和融資擔保等方式獲得高標準農(nóng)田建設的資金。此外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在專項項目(如“菜籃子”項目)的申請中的標準也有所不同，鼓勵地方政府采用“先建后補”“一縣一特”的管理模式。在農(nóng)產(chǎn)品流通上鼓勵與各類市場主體合作，完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈(產(chǎn)供銷)的銜接，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合，進一步促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)的改革。

3.4 現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民

我國政府一直重視職業(yè)化農(nóng)民的培育， 2005年農(nóng)業(yè)部就《關于實施農(nóng)村實用人才培養(yǎng)“百萬中專生計劃”的意見》中首次提出“職業(yè)農(nóng)民”的概念，并指出其培養(yǎng)對象是農(nóng)村勞動力中具有一定文化水平(初中以上學歷)并從事農(nóng)業(yè)某一領域的職業(yè)農(nóng)民。2010年，教育部正式發(fā)布文件，提出要加快職業(yè)化農(nóng)民的培育。2012—2017年中央一號文件都指出要大力培養(yǎng)現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民。政府對新型職業(yè)農(nóng)民培育的扶持力度極大，2011年實行“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計劃”，鼓勵大學生擔任村官，新型職業(yè)農(nóng)民的培訓費用大部分由政府全部支付，個人只需支付一定額度的費用[9]。

4 財政扶持農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的對策建議

4.1 創(chuàng)新財政扶持農(nóng)業(yè)推進供給側(cè)改革的模式

首先，設立農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展專項基金，利用財政資金的乘數(shù)效應，擴大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)過程中財政融資的杠桿作用，降低農(nóng)業(yè)企業(yè)融資成本，在一定程度上減緩農(nóng)村企業(yè)“融資難、門檻高、手續(xù)多”的難題，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。其次，構(gòu)建多元化財政融資模式，吸引更多社會資本投入到農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中，降低政府財政壓力。同時，吸引更多的社會力量參與到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中，加強對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督，有利于綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。最后，完善農(nóng)業(yè)保險制度，擴大農(nóng)業(yè)補貼試點范圍，加大對新型農(nóng)業(yè)主體發(fā)展和現(xiàn)代新型職業(yè)農(nóng)民培育的扶持力度，提升農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的優(yōu)勢。

4.2 優(yōu)化財政支農(nóng)資金的投向

首先，要聚焦支農(nóng)項目的重點領域，提高財政項目的指向性和精確性，優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革項目的整合，加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣的投入力度，形成農(nóng)業(yè)領域的“產(chǎn)學研”科技創(chuàng)新體系，集中對糧食、花卉苗木等農(nóng)作物的品種繁育和新產(chǎn)品開發(fā)，通過先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)改善農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的抗風險能力。其次，大力推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，通過財政補助和其他優(yōu)惠政策集中財力帶動發(fā)展勢頭好、有潛力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成農(nóng)業(yè)領域的龍頭企業(yè)，同時建立利益共享的合作模式，如“龍頭企業(yè)+農(nóng)業(yè)合作社(家庭農(nóng)場)”，降低各自所承擔的風險，有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。最后，加大對“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的支持力度，以地方優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品為依托，利用新興的“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)發(fā)展模式在國內(nèi)甚至是國外上推廣，增加其知名度，使收入增加。

4.3 強化財政支農(nóng)資金管理

首先，構(gòu)建支農(nóng)項目的申報平臺，利用現(xiàn)代科學技術(shù)打造統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)項目申報管理平臺，以財政支農(nóng)預算編制為出發(fā)點，動態(tài)追蹤管理財政支農(nóng)項目資金過程的使用，全過程監(jiān)管資金流向，杜絕重復或多次申報現(xiàn)象，形成財政支農(nóng)項目申報的良性循環(huán)。其次，加大財政支農(nóng)資金的整合，真正地發(fā)揮出財政資金聚集效應。最后，對于財政支農(nóng)資金要使用反饋機制，優(yōu)化資金分配流程和提高資金使用效率，強調(diào)財政資金使用效率的過程導向，對支農(nóng)項目中財政資金的使用過程進行績效評價，增加項目績效評價高的資金投入，提高農(nóng)業(yè)相對投入產(chǎn)出效率，推動農(nóng)業(yè)項目的可持續(xù)發(fā)展。