“債務陷阱”還是“輿論陷阱”？

王曉楓

“一帶一路”倡議提出五周年之際，不只是中國自己在做總結，許多國外知名智庫也進行了系統(tǒng)研究，并且為所在國的決策者們建言獻策。

今年11月19日，美國副總統(tǒng)彭斯在APEC首席執(zhí)行官峰會的演講中聲稱，“有些人”正在向整個印度-太平洋地區(qū)及全世界更廣泛地區(qū)的政府提供基礎建設貸款，這些貸款條件“往往不透明”且他們所支持的項目“往往是不可持續(xù)且質量低劣的”。盡管彭斯使用了“有些人”這樣的模糊指代，但幾乎沒有人懷疑他所指的就是中國。

由中國援建、連接馬爾代夫首都馬累和機場島的中馬友誼大橋。該大橋對于依靠旅游業(yè)為經濟支柱的馬爾代夫來說至關重要。

自2013年以來，中國在“一帶一路”倡議下已經與105個國家和29個國際組織簽署了149份政府間合作文件，在推進基礎設施建設、貿易暢通和助力資金融通等領域取得很多成績。

彭斯的講話使“債務陷阱論”成為國際輿論焦點。在此之前，斯里蘭卡、緬甸、巴基斯坦、馬爾代夫等“一帶一路”沿線國家接連陷入所謂向中國超量舉債的“輿論漩渦”。

“債務陷阱”之疑

關于“一帶一路”的“債務陷阱論”觀點并非是最近形成的，這個概念最早可追溯至2017年初。印度著名智庫新德里政策研究中心地緣政治專家切拉尼教授（Brahma Chellaney）在當年1月發(fā)表一篇題為《中國的債務陷阱外交》的文章。該文章認為中國一直在用經濟工具推進戰(zhàn)略利益，手段是給予相關政府巨額貸款，于是這些國家紛紛跳入了債務陷阱，導致它們極易受到中國的影響。

切拉尼一直主張對華強硬，他所在的智庫也很有國際影響力，自該文章發(fā)表以來，債務陷阱這個概念被一些西方媒體和研究機構廣泛接受，他們批評中國迅速擴大國際基礎設施融資，尤其是借助“一帶一路”倡議發(fā)揮政治影響。

今年1月25日，美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）“重新連接亞洲項目”主任喬納森·希爾曼（Jonathan Hillman）向美國國會美中經濟與安全審查委員會遞交書面證詞指出，“中國提供的貸款使發(fā)展中國家承受巨大的金融負擔。”而且，中國向菲律賓和柬埔寨等國提供的基礎設施項目貸款“使這些國家開始重新評估與美國的軍事或外交關系……這些發(fā)展趨勢表明，中國的倡議正在收獲政治紅利?！?/p>

9月，新美國安全研究中心也發(fā)布題為《權力的游戲：應對中國“一帶一路”戰(zhàn)略》的報告，其中稱“通過向一些國家政府提供超過其償還能力的貸款，中國制造了將接受國置于依賴和脆弱性境地的債務陷阱”。

“債務陷阱論”反映了西方對中國崛起的焦慮。中國商務部研究院區(qū)域經濟合作中心主任張建平對《財經》記者稱，這種焦慮是一種羨慕嫉妒恨非常復雜的心理。“這種說法明顯是抹黑中國，因為如果債務問題爆發(fā)，中國同樣面臨巨大損失和挑戰(zhàn)。”

不僅如此，張建平還認為這種觀點犯了幾個邏輯錯誤，首先，把一些項目的特許經營權與某國整體債務風險掛鉤，但某個項目或企業(yè)面臨的風險與國家債務風險是兩回事。另外，這種觀點還把個別國家出現(xiàn)的問題上升到試圖涵蓋“一帶一路”沿線所有國家，將這些國家自身多年積累的復雜債務問題簡單歸結于中國推進的基建項目融資。

以非洲為例，世界銀行的數據顯示，非洲國家對中國的債務問題并不是很突出，特別是與其所承擔的總體外債相比。2015年，撒哈拉以南的非洲國家對華債務只占其總體外債的10%。雖然肯尼亞、安哥拉和吉布提對華債務較高，但這些債務很可能被重組。美國智庫全球發(fā)展研究中心的《從政策角度審視“一帶一路”倡議的債務影響》報告（下稱“全球發(fā)展研究中心報告”）顯示，中國曾對很多“一帶一路”沿線國家債務進行過一定程度減免或重組。

利比里亞前公共工程部長摩爾（W. Gyude Moore）也認為“債務陷阱論”并未反映現(xiàn)實情況。因為中國的利益在于非洲國家的償債能力，這與其他債權國沒分別，中國政府有許多幫助非洲國家償還貸款的計劃。是否接受中國貸款的最終決定權在非洲國家自己手里。

舉債是經濟發(fā)展重要手段，像很多非洲國家一樣，大多數發(fā)展中國家基礎設施嚴重不足，又沒有足夠資金興建這些設施，因此需要貸款發(fā)展。中國的貸款對于非洲的發(fā)展至關重要。如果基礎設施是發(fā)展中國家經濟增長的引擎，那么債務融資就是發(fā)動引擎的燃料。當然，承擔過多債務時也會對經濟發(fā)展產生負面效應。

歷史債務負擔誰來背？

與這些非洲國家一樣，很多發(fā)展中國家負債高企是歷史原因。世界銀行數據顯示，從上世紀70年代到90年代短短二十年間，發(fā)展中國家債務從3000億美元增長至1.5萬億美元。最貧窮國家債務占GDP比重從1970年的20%躍升至1994年的140%，利息也從1978年的2.4億美元飆升至1988年的13億美元。

“一些國家本身就債務很高，它們之前從巴黎俱樂部和IMF等機構借款，這是歷史性債務，在它們的償債范圍之內。中國投資的基建項目所產生的債務是計劃外，不在財政預算還款范圍內，因此若有突發(fā)因素，就會因短期內還款負擔較重而吃不消?！鼻迦A大學國際關系學系中非經濟合作問題專家唐曉陽副教授對《財經》記者表示。

被熱炒的巴基斯坦債務危機就是這樣一種情況，今年9月，英國《金融時報》撰文稱“巴基斯坦新政府對中巴經濟走廊產生疑慮”。10月，巴基斯坦鐵道部長拉希德（Sheikh Rasheed）表示，由于擔心本國債務水平過高，已將中巴經濟走廊（CPEC）框架下的鐵路項目貸款規(guī)模由82億美元減少到62億美元。

全球發(fā)展研究中心報告顯示，目前巴基斯坦外債總額約為580億美元，中巴雙邊債務約占10%，剩余的是與國際金融機構的多邊債務。另據國務委員兼中國外交部長王毅透露，CPEC框架下22個項目中18個由中方直接投資或提供援助，只有4個是使用中方的優(yōu)惠貸款，因此CPEC項目并未加重巴方的債務負擔。

“巴基斯坦面臨的不是債務危機，而是國際支付危機。債務是其長期問題，自1947年獨立后就多次接受IMF援助。巴國當前的主要債務都是2008年全球金融危機后形成的?！北本┐髮W南亞研究中心常務副主任王旭副教授對《財經》記者指出。王旭曾多次前往巴基斯坦考察 CPEC項目，他說巴債務問題并未因“一帶一路”陡增，它每年都要償還債務，IMF在2016年結束對其援助，再加上特朗普取消對巴援助，加劇了后者國際支付能力不足的問題。

今年10月，巴基斯坦政府向IMF尋求120億美元援助，這是自上世紀80年代末以來巴基斯坦第13次向IMF尋求幫助。2008年IMF向該國提供的史上最大金額貸款為76億美元。

巴基斯坦長期依靠IMF援助很大程度是因為其獲取外匯手段非常有限，自身產品沒競爭力，只能出口低端農產品，貿易赤字嚴重。外匯儲備也相應很低，徘徊在90多億美元左右，最低時甚至只有60億-70億美元。今年又面臨盧比貶值，外匯就更少了。只能拆東墻補西墻，借新債還舊債。

“債務陷阱論”不僅忽視這些國家的歷史債務問題，也未能證明中國公司、銀行或政府通過長期戰(zhàn)略計劃或不可持續(xù)貸款交易獲得經濟資產控制權或政治杠桿。例如，在斯里蘭卡的漢班托塔港問題上，指責中國通過基建貸款攫取該港口控制權的觀點就沒考慮十年前港口開建時的市場環(huán)境。

漢班托塔港是2007年開始建設的，從漢班托塔港可以一覽印度洋主航道，那時海運行情很好，印度洋海運量不斷上升，需要中轉港，中方完全是按照市場需求計劃建設這樣一個港口。然而2008年金融危機是轉折點，消費和原材料需求下降導致全球海運業(yè)大蕭條，漢班托塔港項目因此顯得有些“不符合”市場需求。

“漢班托塔港已經建好了，就需要把它用起來，不能荒廢，我們因此借鑒了國內的‘債轉股經驗，相關合同完全是依法處理，不存在那種所謂的‘債務外交?！蓖跣裾f。

“輿論陷阱”加大了投資風險

雖然“債務陷阱論”站不住腳，但美國已將這種論調明確納入其外交政策考量之中。白宮貿易與制造業(yè)政策辦公室主任彼得·納瓦羅主導編寫的《中國的經濟侵略如何威脅美國及世界技術和知識產權》報告中明確強調“債務陷阱”這個概念。納瓦羅在報告中寫道，“中國采用掠奪性經濟發(fā)展和金融債務陷阱模式為發(fā)展中國家提供了大量融資?！?/p>

美國前駐斯里蘭卡外交官蒂爾（Christopher Teal）也向《財經》記者表示過類似觀點，即沒有免費的午餐?！耙粠б宦贰毖鼐€不發(fā)達國家借錢搞基礎設施只能負債累累，并最終出讓這些基礎設施的控制權以抵債。

“大多數專家、政客或媒體使用這一術語時只是在挖掘它的本意，但當這一術語被美國官員使用時，這意味著它顯然已成為中美戰(zhàn)略競爭和貿易戰(zhàn)的一部分?！鼻迦A-卡內基全球政策中心非常駐研究員陳懋修（Matt Ferchen）對《財經》記者表示。

美國副總統(tǒng)彭斯在APEC會議講話中就透露，特朗普承諾通過改革美國的發(fā)展融資制度，為支持印太國家基礎設施工程提供更好選擇。如今，美國將融資能力提高一倍以上，現(xiàn)已達600億美元。

美國將“債務陷阱論”提升至政策層面的做法某種程度上增加了中國在與“一帶一路”沿線國家開展項目時所面臨的風險和成本。在王旭看來，“債務陷阱論”的說法雖然是無稽之談，但熱炒這個概念卻使“一帶一路”倡議陷入“輿論陷阱”。

這種輿論陷阱也讓一些國家嗅到了機會。親印度的馬爾代夫新任總統(tǒng)薩利赫在彭斯發(fā)表講話后隨即將矛頭指向前任政府與中國開展的基礎設施項目。他表示，該國財政到了危險境地，這些損害是由一些因政治因素而發(fā)起的項目造成的。

中國在馬爾代夫主要基建項目是中馬友誼大橋，目前已開通，該大橋對于依靠旅游業(yè)為經濟支柱的馬爾代夫來說至關重要，因為不僅連通其主要島嶼之間交通往來，還推動環(huán)首都馬累經濟生活居住圈發(fā)展。更重要的是大橋建設費用并未對馬爾代夫構成負擔，因為12.6億元投資中91.8%來自中國，其中包括45.6%的中國政府無償援助以及46.2%的優(yōu)惠貸款，馬爾代夫自籌資金只占總投資的8.2%，薩利赫總統(tǒng)所說的“洗劫了馬爾代夫國庫”顯然過分夸大了馬爾代夫的債務增量。

像馬爾代夫這種無端對債務問題發(fā)難的行為是重要信號，王旭認為?！拔覀円⒁庠凇粠б宦方ㄔO中一些小國的兩面性在上升，有些小國領導確實對前政府的融資項目不清楚，有些則是利用西方炒出來的概念為自己政治目的服務，借機發(fā)難，希望能夠把對中國的債務短債變長債，長債變沒債?！?/p>

除了西方國家本身的焦慮感以及一些國家借機發(fā)難，“債務陷阱論”的產生還有一個原因。唐曉陽指出，西方國家的公司在上世紀海外投資中曾出現(xiàn)過債務問題，他們將自己的歷史經驗與當下的中國聯(lián)系起來，提出“債務陷阱論”這個說法。隨著中國對“一帶一路”項目投資和貸款力度加強，可能出現(xiàn)個別項目效益不太好的案例，因此無法償還債務本金和利息。

加拿大滑鐵盧大學教授赫萊納（Eric Helleiner）在《被遺忘的布雷頓森林體系基礎——國際發(fā)展與戰(zhàn)后秩序構建》一書中就披露上世紀30年代和70年代，美國公司曾陷入兩方均不利的不可持續(xù)債務關系。

上世紀70年代美國私有銀行對拉美大幅放貸就是一個例子。陳懋修解釋說，這些債務在80年代都變成了壞債，這是借債者和還債者雙重錯誤決定造成的，即美國銀行和拉美政府。美國急于解決這些不良債務問題，出臺了華盛頓共識，即由世界銀行、IMF以及美國政府聯(lián)合為拉美國家的經濟改革提供方案和對策。對大多數拉美國家而言，80年代成為失去的十年就是因為債務危機，后來的華盛頓共識更是有爭議的危機解決方案。

引入第三方投資者

“任何投資都有債務風險，西方投資也有債務風險，用西方模式來評判中國模式，這不客觀。我們是綜合開發(fā)，一些基礎設施項目雖然短期不能盈利，但可以通過對沿線開發(fā)進行綜合盈利?！敝袊缈圃簛喬c全球戰(zhàn)略研究院研究員許利平對《財經》記者表示。

以中巴經濟走廊為例，目前22個合作項目已有9個完工，13個在建，完成總投資190億美元，帶動巴國經濟每年多增長1個至2個百分點，給巴國創(chuàng)造了7萬個就業(yè)機會。僅2017年就有3000多人次到瓜達爾港進行商務考察，商務機會增多也帶動人口聚集。王旭指出，CPEC建設已進入國際產能合作階段，這有利于完善巴基斯坦的工業(yè)體系和制造業(yè)，幫助巴基斯坦提升其出口產品競爭力。

中國在與“一帶一路”沿線國家進行基建合作時早已不再停留在建設某個設施層面上，而是力圖通過完善跨境基礎設施推動沿線通商貿易。唐曉陽辯證地指出，基建項目的債務不是絕對的負擔，也可以是機會，關鍵在于項目能否做好，若有完善配套，債務則成為融資，為發(fā)展提供輸血功能。中國通過融資創(chuàng)新推進基建項目完善配套，例如，將企業(yè)運作與基建結合以及將工業(yè)園和基建相輔相成。

基于以上所提出的“債務陷阱論”產生根源，“一帶一路”倡議在今后的項目推行中要避免這種論調產生的內部和外部原因。許利平認為，可以通過引入第三方力量化解這一問題。因為“一帶一路”初期海外項目融資大都由中國單獨提供，沒第三方參與，這很容易被外界理解為不透明。

一家在印尼承接基建工程的中企管理人員曾對《財經》記者建議，他們希望在項目融資過程中引入更多融資主體、降低中資占股比例，這樣既可以分擔經濟風險，也可以分擔政治風險。反之，獨攬項目則容易使各種矛頭都指向中方。

“投資中風險不可避免，不能將雞蛋放在一個籃子里，不能由中國大包大攬，例如，中緬油氣管道是四個國家六方參與，現(xiàn)在運行很好?！痹S利平說。

中國已經在對引入第三方進行嘗試。除了中緬油氣管道項目，中日已經同意在第三國開展基礎設施建設項目合作，中日首個第三方市場合作項目有望在泰國東部經濟走廊所開展的項目上實現(xiàn)，重點項目包括智慧城市建設和連接曼谷素萬普那機場、曼谷廊曼機場和芭提雅的烏塔堡國際機場的機場高鐵。此外，沙特已同意注資100億美元參與中巴經濟走廊建設，中方對此表示支持，巴基斯坦對中國貸款的需求將隨之減少。

今年在符拉迪沃斯托克召開的東方經濟論壇期間，博鰲亞洲論壇副理事長周小川還建議，“一帶一路”倡議大多數項目具有商業(yè)可行性，包括俄羅斯、中亞和東盟在內的相關國家和地區(qū)民間資金數量很大，應利用好民間資金。

張建平對此表示認同，他以中國為例解釋說，民營企業(yè)不僅可以在競爭性領域積極作為，有能力的企業(yè)也可以通過PPP（政府和社會資本合作）模式參與基建項目，有利于減少政府承擔的債務壓力。

引入第三方力量的同時，中企還可以降低占股比例，由當地公司負責項目運作。由于中企在一些重大項目中占股比例過高，導致對方擔心國家安全和主權利益受損。鑒于此，中企降低占股比例會減輕沿線國的擔憂。例如，在緬甸皎漂港項目中，中資占比從85%下降至70%，一定程度上降低了外界對中國借助皎漂港實現(xiàn)某些重要戰(zhàn)略目的的疑慮。

為了更加務實地推進項目，中緬雙方還適時將緬甸皎漂港這個大型建設項目調整為分期開發(fā)模式，在初期階段，項目融資規(guī)?？刂圃?3億美元。后續(xù)階段建設將根據前一階段建設進度以及實際效益來決定是否以及如何推進。這么做不僅幫助中企減少風險、避免損失，也確保項目的可持續(xù)性。

“一帶一路”作為新生事物，遇到問題的同時也在不斷調整適應。在接下來精雕細琢的工筆畫階段中，更要注重項目在債務關系上的可持續(xù)發(fā)展性。陳懋修認為，歐美曾認為在大型基礎設施項目上僅投入資金就足以促進“發(fā)展”，這是不可持續(xù)的。確保協(xié)議可行性并謹慎操作，可避免這種錯誤，否則將損害中國形象。

唐曉陽表示，在海外投資實踐中，我們以前有債務方面的教訓，有些項目只是為了跟風而發(fā)起，既沒考慮市場需要也沒做前期可行性研究。這些跟風項目會出問題，會影響“一帶一路”這個倡議的整體聲譽和成功。為了避免這種情況，要讓企業(yè)完全按照市場化規(guī)則運作，讓脫離經濟考量以及不通過嚴謹經濟分析的行政干預和政治動議少些，不要有面子工程。即便是基礎設施項目因其自身特性要犧牲一些利潤做前期投資，也要建立嚴格把關體系。