淺析水庫移民管理中的政府角色定位

(貴州省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院， 貴州 貴陽 550002)

我國地域面積遼闊，各地域之間地形地勢(shì)特點(diǎn)及降水量等自然條件差別較大，水資源時(shí)空分布嚴(yán)重不均，水旱災(zāi)害頻發(fā)。這些現(xiàn)象不僅阻礙了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使得各區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，甚至可能引發(fā)嚴(yán)重洪澇和干旱災(zāi)害，威脅著人們的生命財(cái)產(chǎn)安全[1]。為了平衡各地水資源，促進(jìn)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，我國在各區(qū)域廣泛興建水利工程。水利工程的修建帶來了一系列有利影響，有效調(diào)節(jié)了水資源的時(shí)空分布不均問題，對(duì)各種水旱災(zāi)害也起到了一定的緩解作用，但是水利工程的修建也帶來了新的問題。例如水庫的修建需要占用大量土地，被淹沒和征用的土地上的所有者和生活者將被迫進(jìn)行遷移，如何對(duì)這些水庫移民進(jìn)行妥善安置成為水利工程興建中的重要問題。水庫移民的安置問題極其艱巨復(fù)雜，其涉及到的人員多、時(shí)間長、影響范圍廣，其解決需要政府部門和項(xiàng)目業(yè)主法人等相關(guān)人員全方位多層次的共同努力。水庫移民的管理不善可能造成極其嚴(yán)重的后果，對(duì)移民的經(jīng)濟(jì)狀況造成沉重打擊，甚至難以解決溫飽問題，因此，水庫移民的管理效果直接關(guān)系到國計(jì)民生。

受我國政治體制影響，在過去幾十年的水庫移民管理中通常由政府承擔(dān)主要管理責(zé)任，制定相關(guān)政策方針，對(duì)移民安置方式進(jìn)行規(guī)劃，并對(duì)水庫移民給予一定經(jīng)濟(jì)政策扶持。但是隨著時(shí)代不斷變化發(fā)展，整體環(huán)境更加復(fù)雜多變，而政府的角色定位沒能實(shí)現(xiàn)良好轉(zhuǎn)變，存在著角色的“越位”和“缺位”現(xiàn)象，使得水庫移民管理工作出現(xiàn)了較多問題[2]。因此，對(duì)水庫移民管理中的政府角色定位方法進(jìn)行設(shè)計(jì)具有深遠(yuǎn)意義。

1 水庫移民管理中的政府角色定位

1.1 水庫移民特征分析

根據(jù)水庫移民產(chǎn)生的原因?qū)ζ涮卣鬟M(jìn)行分析。水庫移民的產(chǎn)生是由于水庫修建占用了其生存的土地，因此其移民行為具有典型的非自愿性特征。由于水庫修建需要征用的土地面積廣闊，因此受水庫修建影響不得不進(jìn)行移民的人數(shù)眾多，甚至達(dá)到上百萬，涉及的影響范圍極其廣泛，對(duì)其屬性進(jìn)行分析，普遍具有如下特征，特征分類如圖1所示。

水庫移民具有非自愿性和消極被動(dòng)性特征主要基于以下兩個(gè)方面：一方面是心理上遷移意愿的非自愿性，另一方面是客觀條件上時(shí)間空間選擇的非自愿性。從心理角度而言，出于傳統(tǒng)“安土重遷”思想的影響，移民對(duì)生存區(qū)域的社會(huì)結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系等存在依賴心理，而搬遷產(chǎn)生了巨大成本，同時(shí)未來的生存條件又難以預(yù)期，當(dāng)?shù)鼐用癖厝粚?duì)遷移存在排斥心理，但是水庫的修建會(huì)淹沒當(dāng)?shù)氐耐恋亍⒎课莸壬a(chǎn)系統(tǒng)，因此這種遷移是強(qiáng)制性的。從客觀條件而言，工程建設(shè)具有一定的日程規(guī)劃，水庫移民的搬遷時(shí)間必須符合工程建設(shè)規(guī)劃進(jìn)度，而不能自主選擇，移民的安置地點(diǎn)也是由政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，水庫移民沒有自主決定權(quán)[3]。

圖1 水庫移民特征分類

由于水庫移民涉及到的主體極其復(fù)雜，因此需要各行為主體相互聯(lián)動(dòng)，具有組織性和系統(tǒng)性；由于遷移過程為水庫移民帶來了一系列經(jīng)濟(jì)損失，因此需要對(duì)其損失進(jìn)行一定的補(bǔ)償；如上述分析所示，工程建設(shè)具有一定的日程規(guī)劃，因此搬遷具有明確時(shí)限性；水庫移民活動(dòng)的主體始終是人，因此必然具有人的本質(zhì)屬性：社會(huì)性；整個(gè)移民過程意味著生活結(jié)構(gòu)和資源成本的重塑，因此風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存。

通過上述過程，完成水庫移民特征分析。

1.2 水庫移民管理活動(dòng)分析

根據(jù)上述水庫移民的特征，對(duì)水庫移民活動(dòng)性質(zhì)進(jìn)行界定，分析對(duì)這一活動(dòng)進(jìn)行管理的過程和內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)水庫移民管理活動(dòng)研究。

通過水庫移民具有的非自愿性、組織性等一系列特征，對(duì)水庫移民活動(dòng)性質(zhì)進(jìn)行界定，可以得出結(jié)論，水庫移民活動(dòng)是一種經(jīng)濟(jì)交換活動(dòng)、社會(huì)重構(gòu)活動(dòng)和資源再分配活動(dòng)[4]。

根據(jù)上述性質(zhì)界定，分析對(duì)這一活動(dòng)進(jìn)行管理的過程和內(nèi)容。按照各個(gè)階段工作內(nèi)容和重點(diǎn)的不同，將水庫移民管理分為前期工作階段、安置實(shí)施階段和后期扶持階段三部分。前期工作階段主要包括移民安置計(jì)劃的提出、可行性分析和審批等工作，這一階段的工作將為整體移民管理活動(dòng)效果打下基礎(chǔ)；安置實(shí)施階段要求各部門相互合作將規(guī)劃中的內(nèi)容落到實(shí)處，對(duì)不符合實(shí)際需要的部分進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整，同時(shí)對(duì)各計(jì)劃的實(shí)施予以監(jiān)督，這一階段是整體移民管理工作的重中之重，直接關(guān)系著水庫移民管理的工作效果；后期扶持階段是最容易被忽視的部分，水庫移民工作是一個(gè)長期攻堅(jiān)戰(zhàn)，不能只關(guān)注眼前利益，而是應(yīng)該做長遠(yuǎn)打算，對(duì)水庫移民進(jìn)行一定階段的扶持和幫助。這三個(gè)階段相互聯(lián)結(jié)相互貫通，從而實(shí)現(xiàn)良好的水庫移民管理工作。通過上述過程，完成水庫移民管理活動(dòng)分析。

1.3 實(shí)現(xiàn)水庫移民管理中的政府角色定位

通過水庫移民管理活動(dòng)的分析，判斷政府在這一活動(dòng)中的角色定位。

出于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情考慮，水庫移民管理工作主要由政府機(jī)關(guān)單位進(jìn)行主持和負(fù)責(zé)，然而隨著時(shí)代不斷發(fā)展，市場(chǎng)情況發(fā)生了巨大變化，政府在這個(gè)過程中并沒有順利完成自身職能和角色定位的轉(zhuǎn)變。目前階段，我國的水庫移民管理活動(dòng)中普遍存在政府缺位及越位現(xiàn)象，造成這一現(xiàn)象的原因有很多，例如長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響、水庫移民活動(dòng)的特殊性、政府執(zhí)政理念和角色認(rèn)識(shí)的偏差、有效監(jiān)督約束體制的缺失等。綜合以上問題，對(duì)水庫移民管理中的重度角色定位進(jìn)行判斷，如圖2所示。

圖2 政府角色定位

本文根據(jù)水庫移民產(chǎn)生的原因?qū)ζ涮卣鬟M(jìn)行分析，根據(jù)移民的特征，對(duì)水庫移民活動(dòng)性質(zhì)進(jìn)行界定，分析對(duì)這一活動(dòng)進(jìn)行管理的過程和內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)水庫移民管理活動(dòng)研究，從而判斷水庫移民管理中的政府角色定位，完成水庫移民管理中的政府角色定位方法設(shè)計(jì)。

2 實(shí)驗(yàn)論證分析

為了保證本文提出的水庫移民管理中的政府角色定位方法的有效性，設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)對(duì)其應(yīng)用效果進(jìn)行論證分析。實(shí)驗(yàn)過程中，分別使用本文設(shè)計(jì)方法和傳統(tǒng)水庫移民管理中的政府角色定位方法在一定的自然人文條件下進(jìn)行水庫移民管理測(cè)試，以兩種政府角色定位方法作為實(shí)驗(yàn)對(duì)象，設(shè)置對(duì)比實(shí)驗(yàn)，測(cè)試在不同自然人文條件情況下的水庫移民管理成本投入情況和移民組織管理效率，對(duì)這兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行記錄，觀察實(shí)驗(yàn)結(jié)果。

2.1 數(shù)據(jù)準(zhǔn)備

為了確保實(shí)驗(yàn)結(jié)果的準(zhǔn)確性，對(duì)實(shí)驗(yàn)變量進(jìn)行控制。本文測(cè)試的是水庫移民管理中的政府角色定位方法的有效性，要對(duì)運(yùn)行水庫移民管理中的政府角色定位方法的相關(guān)區(qū)域的自然人文條件等除政府角色定位方法以外的其他影響水庫移民管理的變量因素進(jìn)行控制，防止干擾實(shí)驗(yàn)結(jié)果的準(zhǔn)確性。使用GX-DeveloperV7.0和GX-Simulator6.0進(jìn)行仿真環(huán)境設(shè)置，系統(tǒng)硬件環(huán)境設(shè)置如表1所示[5]。

2.2 對(duì)比實(shí)驗(yàn)結(jié)果

實(shí)驗(yàn)過程中，使用不同的水庫移民管理中的政府角色定位方法在搭建的模擬環(huán)境下進(jìn)行水庫移民管理測(cè)試，設(shè)置對(duì)比試驗(yàn)，通過實(shí)驗(yàn)時(shí)間變化增加水庫移民管理的難度系數(shù)，對(duì)使用兩種方法的水庫移民管理成本投入情況和移民組織管理效率進(jìn)行測(cè)試，繪制對(duì)比圖。對(duì)比結(jié)果如圖3所示。

表1 系統(tǒng)環(huán)境設(shè)置

圖3 實(shí)驗(yàn)對(duì)比結(jié)果圖

通過圖3可以看出，本文設(shè)計(jì)的水庫移民管理中的政府角色定位方法無論從管理成本投入情況還是組織管理效率角度而言，都占有明顯優(yōu)勢(shì)。對(duì)水庫移民管理成本投入情況角度進(jìn)行分析，在整個(gè)實(shí)驗(yàn)過程中，不斷增加水庫移民管理的難度系數(shù)，兩種方法的成本投入情況隨著移民管理難度系數(shù)的增加呈現(xiàn)同比上漲，但是使用本文設(shè)計(jì)方法進(jìn)行移民管理的成本投入情況始終小于傳統(tǒng)方法的成本投入，僅為傳統(tǒng)方法成本投入的50%。

對(duì)兩種方法的移民組織管理效率進(jìn)行分析，本文設(shè)計(jì)方法的移民組織管理效率幾乎沒有受到水庫移民管理難度系數(shù)增加的影響，雖然后期略有下降但波動(dòng)幅度不大，管理效率始終保持在90%以上，其平均管理效率為95%；而使用傳統(tǒng)方法進(jìn)行水庫移民管理時(shí)，其管理效率受管理難度系數(shù)增加影響較大，隨著管理難度系數(shù)不斷上升，其管理效率直線下降至70%，平均管理效率文85%。相比傳統(tǒng)方法而言，本文設(shè)計(jì)方法能提高移民組織管理效率10%綜上所述，本文設(shè)計(jì)方法相比傳統(tǒng)方法，能夠減少管理成本投入50%，提高移民組織管理效率10%。因此，說明本文設(shè)計(jì)的水庫移民管理中的政府角色定位方法具備極高的有效性。

3 結(jié)語

結(jié)合現(xiàn)階段我國基本國情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府在進(jìn)行水庫移民管理時(shí)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代特征，積極轉(zhuǎn)變自身職能和角色定位，以實(shí)現(xiàn)更加良好的水庫移民管理效果。本文對(duì)水庫移民管理中的政府角色定位方法進(jìn)行了設(shè)計(jì)，并通過對(duì)比實(shí)驗(yàn)論證了這一技術(shù)在減少管理成本投入和提高移民組織管理效率方面的作用。實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)證明，使用本文設(shè)計(jì)方法能夠減少管理成本投入50%，提高移民組織管理效率10%。以期能夠?yàn)樗畮煲泼窆芾碇械恼巧ㄎ环椒ㄔO(shè)計(jì)提供理論依據(jù)。