國防交通規(guī)劃問題研究

孫 奇 錢志軍 王 丙

《中華人民共和國國防交通法》（以下簡稱《國防交通法》）明確規(guī)定，要加強“國防交通規(guī)劃”。國防交通規(guī)劃，主要包括國防交通規(guī)劃及規(guī)劃擬制的編制要求、職責(zé)、內(nèi)容，與國家綜合規(guī)劃、相關(guān)行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的關(guān)系等。加強國防交通建設(shè)規(guī)劃，依法實施國防交通建設(shè)，對于科學(xué)確立國防交通建設(shè)方向，優(yōu)化國防交通資源配置，引領(lǐng)國防交通能力生成，提高國防交通質(zhì)量效益具有重要作用。

一、國防交通規(guī)劃的基本屬性

國防交通規(guī)劃，是為滿足國防和軍隊需要，由國家、地方人民政府和軍隊對一定時期內(nèi)國防交通的發(fā)展方向、建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、基本措施等進行統(tǒng)籌謀劃做出的總體安排，是國防交通理論與實踐的拓展和延伸，也是指導(dǎo)國防交通建設(shè)科學(xué)發(fā)展的基本依據(jù)。

國防交通規(guī)劃的本質(zhì)是以國防需求為牽引，對未來一段時間內(nèi)國防交通資源進行總體設(shè)計、科學(xué)配置和合理安排。國防交通規(guī)劃是國家綜合交通運輸體系規(guī)劃的一部分，也是國防動員總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。國防交通規(guī)劃從內(nèi)容編制到落實實施，是一個分析現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問題、提出方案、解決問題的過程，它能在一定程度上檢驗國防交通主管部門把握未來國防交通建設(shè)趨勢及科學(xué)制訂規(guī)劃的能力，對于統(tǒng)籌規(guī)劃國防交通建設(shè)任務(wù)，合理安排資源，具有牽引作用。

國防交通規(guī)劃有明確的范圍限定。在空間范圍上，必須明確國防交通建設(shè)的內(nèi)容、規(guī)模、預(yù)期目標(biāo)，以及實施手段與方法途徑；在時間范圍上，它是對未來整體性、長期性、基本性問題的考量，通常要研究提出五年規(guī)劃、十年規(guī)劃，或者未來一段時間內(nèi)國防交通建設(shè)與發(fā)展的重點關(guān)注問題。

將國防交通規(guī)劃納入國家綜合交通運輸體系規(guī)劃中，使之成為國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展、綜合交通運輸體系建設(shè)的有機組成部分，是國家推進交通領(lǐng)域軍民融合的頂層要求，是提升國家綜合交通運輸體系的國防功能、增強戰(zhàn)時交通保障能力的有效保證。

二、國防交通規(guī)劃的主要內(nèi)容

國防交通規(guī)劃，通常是在長期的國防交通實踐和大量理論研究相結(jié)合基礎(chǔ)上凝練而成，并在《國防交通法》中得以體現(xiàn)和固化。法規(guī)中主要明確了國防交通工程設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、國防交通專業(yè)保障隊伍規(guī)劃、國防交通物資儲備規(guī)劃、國防交通科研規(guī)劃等4項規(guī)劃。以上規(guī)劃，主要根據(jù)國防交通特定建設(shè)內(nèi)容編制，是指導(dǎo)建設(shè)發(fā)展、制定相關(guān)政策的依據(jù)，屬于國防交通專項規(guī)劃內(nèi)容。當(dāng)然，除專項規(guī)劃外，還應(yīng)包括國防交通綜合規(guī)劃和布局規(guī)劃，比如《國防交通建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，這類規(guī)劃需要在國防交通相關(guān)專項規(guī)劃基礎(chǔ)上，著眼國防交通的未來發(fā)展和總體布局進行內(nèi)容編制。無論是綜合性規(guī)劃還是專項規(guī)劃，都是在國家建設(shè)和軍隊建設(shè)的基礎(chǔ)上制定的，對合理規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，優(yōu)化資源配置，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)進行國防交通建設(shè)具有規(guī)范作用。

擬制國防交通規(guī)劃時，應(yīng)從現(xiàn)實基礎(chǔ)、面臨形勢、總體指導(dǎo)、建設(shè)任務(wù)和保障措施等5個方面入手。其中，現(xiàn)實基礎(chǔ)，是國防交通建設(shè)現(xiàn)狀，應(yīng)認(rèn)真分析問題與形成原因；面臨形勢，主要是分析與國防交通建設(shè)關(guān)系密切的國內(nèi)外安全形勢，政治、經(jīng)濟、軍事等發(fā)展趨勢；總體指導(dǎo)，是基于上述現(xiàn)實基礎(chǔ)和面臨形勢，提出規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則，并研究確定規(guī)劃期的總目標(biāo)和分目標(biāo)；建設(shè)任務(wù)，是在規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則規(guī)范下，依據(jù)規(guī)劃期的總目標(biāo)和分目標(biāo)，確定國防交通建設(shè)具體任務(wù)和實施進程；保障措施，是針對國防交通建設(shè)任務(wù)實施，從體制機制、資金來源、政策優(yōu)惠等方面給出的保障性措施。

三、國防交通規(guī)劃的基本特征

規(guī)范的指導(dǎo)性。國防交通規(guī)劃通過全面、系統(tǒng)、科學(xué)籌劃國防交通總體建設(shè)發(fā)展，擬定未來一定時期內(nèi)國防交通建設(shè)的總體要求、發(fā)展方向以及建設(shè)重點，進而提出建設(shè)需求，優(yōu)化資源配置，提升建設(shè)效能，保障國防交通建設(shè)的有序進行。國防交通規(guī)劃編制完成確立后，即成為指導(dǎo)未來國防交通建設(shè)的指南和綱領(lǐng)，是國防交通建設(shè)必須依照的指導(dǎo)思想和原則依據(jù)。因此，規(guī)范的指導(dǎo)性是國防交通規(guī)劃的基本特征之一。

科學(xué)的前瞻性。國防交通規(guī)劃是對未來的籌劃與部署，對國防交通建設(shè)關(guān)系密切的國內(nèi)外安全形勢，政治、經(jīng)濟、軍事等發(fā)展趨勢的分析及預(yù)測，是制訂國防交通規(guī)劃的主要依據(jù)。國防交通規(guī)劃的主要目的在于科學(xué)合理預(yù)測國防交通建設(shè)相關(guān)問題，籌劃建設(shè)任務(wù)，對未來主動規(guī)劃，避免消極被動應(yīng)對，降低和減輕各種隨機因素對國防交通建設(shè)任務(wù)的影響。規(guī)劃的時限范圍越大，對前瞻性的要求也就越高。因此，在規(guī)劃制訂過程中，需要對整個國防交通建設(shè)情況進行客觀、全面的分析、預(yù)測及研判，揭示其內(nèi)在規(guī)律，把握其本質(zhì)走向。

鮮明的關(guān)聯(lián)性。國防交通是聯(lián)系軍隊與政府、經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)的紐帶，是交通領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，關(guān)聯(lián)性也是國防交通規(guī)劃的重要特征。交通具有經(jīng)濟和國防雙重屬性，國防交通與國家交通密不可分。國防交通建設(shè)只有深深植根于經(jīng)濟社會發(fā)展之中，才能保持不竭的動力和源泉。只有將國防交通規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容納入國家綜合交通運輸體系規(guī)劃中去，才能更好地統(tǒng)籌國防需求與社會需要，使國家交通與國防交通更好地兼容、共贏，實現(xiàn)交通資源平戰(zhàn)兩用、融合發(fā)展。

四、國防交通規(guī)劃的影響因素

影響國防交通建設(shè)規(guī)劃的因素較多，新時代新體制下，要確保國防交通建設(shè)規(guī)劃擬制科學(xué)、內(nèi)容正確，順應(yīng)時代需要，需科學(xué)剖析各種影響因素。一般來說，影響國防交通建設(shè)規(guī)劃的相關(guān)因素，主要包括國家安全、經(jīng)濟、軍事、地理環(huán)境及國家交通和國防交通的現(xiàn)狀等。目前，我國面臨的安全環(huán)境和主要作戰(zhàn)方向，也是國防交通規(guī)劃制訂過程中需要重點考慮的因素。

國家安全環(huán)境。國家安全環(huán)境決定了國家安全需求，國家安全需求是制訂國防交通規(guī)劃的基本依據(jù)，是對國防交通建設(shè)發(fā)展起導(dǎo)向性和決定性作用的關(guān)鍵因素。同時，國家安全需求和安全保障目標(biāo)又隨著國家安全環(huán)境總體狀態(tài)的變化處于動態(tài)調(diào)整之中。因此，需要樹立安全戰(zhàn)略意識，重視國家安全環(huán)境分析評估，分析研判國家安全面臨的現(xiàn)實威脅和潛在威脅、重點安全目標(biāo)的變化和保障需求等。

國家軍事環(huán)境。軍事環(huán)境是與國防交通建設(shè)發(fā)展直接相關(guān)的宏觀環(huán)境因素，它是指導(dǎo)國防交通建設(shè)的重要依據(jù)。制訂國防交通建設(shè)規(guī)劃，一是要與軍事戰(zhàn)略相適應(yīng)。國防交通規(guī)劃要做到與軍事戰(zhàn)略方針和目標(biāo)要求相一致，決不能離開軍事戰(zhàn)略來謀劃國防交通發(fā)展問題，否則會偏離國防建設(shè)主體方向。二是要與武器裝備發(fā)展相適應(yīng)。戰(zhàn)時，將武器裝備快速高效投送至指定地域，是保障部隊作戰(zhàn)的基本條件，也是運輸投送保障的基本任務(wù)。隨著部隊高新武器裝備數(shù)量增多、技戰(zhàn)術(shù)指標(biāo)提升，對國防交通基礎(chǔ)設(shè)施和運載工具性能提出許多新的要求，這是制訂規(guī)劃時必須考慮的因素。三是要與軍事斗爭準(zhǔn)備相適應(yīng)。國防交通建設(shè)必須與軍事斗爭準(zhǔn)備需求相適應(yīng)。編制國防交通規(guī)劃，必須根據(jù)軍事斗爭準(zhǔn)備的總體要求，對未來戰(zhàn)時交通保障的重點方向、交通保障能力、方式和措施手段等進行研究預(yù)測，提升規(guī)劃編制的科學(xué)合理性。

國家經(jīng)濟環(huán)境。國防交通建設(shè)投入巨大，不僅需要雄厚的經(jīng)濟實力作為建設(shè)和發(fā)展的支撐條件，而且受國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響和制約較大。因此，制訂國防交通規(guī)劃應(yīng)時刻關(guān)注國家經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展變化。

自然地理環(huán)境。地理環(huán)境因素，特別是山地、高原等惡劣的自然地理環(huán)境條件，對國防交通建設(shè)影響制約較大。地理環(huán)境不僅影響國家交通系統(tǒng)的規(guī)模，而且直接影響國防交通系統(tǒng)的構(gòu)建方式和國防交通保障手段的選擇。各地區(qū)交通運輸條件不同，交通運輸方式的構(gòu)成也不同，每種交通運輸方式在國防交通系統(tǒng)中所處的地位和發(fā)揮的作用也不同，必須因地制宜，合理制訂國防交通規(guī)劃。

［1］中華人民共和國國防交通法［M］. 北京：法律出版社，2016.

［2］段樹榮.國防交通學(xué)［M］. 北京：解放軍出版社，2014.

［3］徐奎.國防動員戰(zhàn)略規(guī)劃論［M］. 北京：軍事科學(xué)出版社，2014.