亟須強化軍事力量海外運用的法律保障

王祥山 丁 玲

習主席指出，世界上的事情越來越需要各國共同商量著辦，建立國際機制、遵守國際規(guī)則、追求國際正義成為多數(shù)國家的共識。隨著國際關(guān)系民主化和法治化，隨著人權(quán)理念深入到社會生活各領(lǐng)域，隨著國際法的傳播和國內(nèi)法的發(fā)展，隨著信息化和軍事行動的透明化，法律對軍事活動的制約和影響更加突出，已經(jīng)成為軍事行動全過程、各環(huán)節(jié)都必須考慮的重要因素。在當前國際形勢下，完全拋開法律卻能成功維護國家利益的例子實際上一個也找不到。因此，必須進一步深化對軍事力量海外運用法律保障重要性的認識，更加主動做好軍事力量海外運用的法律保障工作，確保軍事力量海外運用得以順利實施和國家海外利益得到有效維護。

一、確保師出有名

習主席指出，數(shù)百年來列強通過戰(zhàn)爭、殖民、劃分勢力范圍等方式爭奪利益和霸權(quán)的方式，逐步向各國以制度規(guī)則協(xié)調(diào)關(guān)系和利益的方式演進。軍事行動自古講究師出有名，確保有理有利有節(jié)，占據(jù)道義和法律的制高點。在和平與發(fā)展成為時代主題、國家間的分歧和爭端主要通過對話協(xié)商以和平方式解決、反對動輒訴諸武力或以武力相威脅的背景下，軍事力量跨出國界維護海外利益十分敏感，如果沒有正當?shù)姆墒跈?quán)保障，就會面臨極大的風險與阻力。1991年美國發(fā)動海灣戰(zhàn)爭之前，充分利用其聯(lián)合國安理會常任理事國的地位和擔任安理會輪值主席的機會，促使安理會通過了使用“一切必要手段”將伊拉克從科威特驅(qū)逐出去的第678號決議，在國際法上為其使用軍事力量創(chuàng)制了直接依據(jù)。相反，2018年3月14日，美英法以“疑似化武襲擊”為由空襲敘利亞，違反《聯(lián)合國憲章》關(guān)于武力使用的規(guī)定，就遭到國際社會廣泛批評和譴責。正反兩個例子充分說明，海外軍事行動只有正當合法、師出有名，才能占據(jù)國際道義制高點，避免戰(zhàn)略被動。從現(xiàn)實情況看，以法律形式進一步明確規(guī)定我國軍事力量海外運用問題，有助于宣示法理基礎(chǔ)，獲取行動上的合法性，掌握政治上的主動權(quán)。

二、確保行動有據(jù)

習主席指出，我們應(yīng)該共同維護國際法和國際秩序的權(quán)威性和嚴肅性，各國都應(yīng)該依法行使權(quán)利。軍事力量海外運用，既要受國家主權(quán)平等原則、不干涉內(nèi)政原則等國際法的嚴格制約，又要處理好與駐在國、其他有關(guān)國家和相關(guān)國際組織的關(guān)系，還要處理好不同國家之間的法律沖突以及不同宗教信仰、民族風俗等關(guān)系，如果沒有可靠的法律依據(jù)，就會寸步難行。2011年，我赴剛果（金）維和分隊輪換輸送過境阿聯(lián)酋迪拜，因民航協(xié)議問題，迪拜拒絕民航包機經(jīng)停。后經(jīng)我使館反復(fù)協(xié)調(diào)，才改在阿聯(lián)酋沙迦過境，影響了行動效率和效益。美國對軍事力量海外運用不僅建立了較為完善的國內(nèi)法規(guī)體系，而且還與韓國、日本、菲律賓、北約等簽訂了大量的雙邊或多邊協(xié)議，詳細規(guī)范了主要軍事行動樣式、美軍人員法律地位、出入境管理、稅收豁免、損害賠償、刑事管轄等內(nèi)容，使美軍在海外執(zhí)行各種任務(wù)都有相應(yīng)的法律依據(jù)。實踐證明，只有建立完善的國內(nèi)和國際法規(guī)體系為軍事力量海外運用提供明確指引和保障，軍事力量才能走得出去、走得更遠更好。

三、確保合作有方

習主席指出，要一如既往開展國際軍事交流合作，共同應(yīng)對全球性安全挑戰(zhàn)。軍事力量海外運用，有些是在國際或地區(qū)組織框架下實施的，有些是在有關(guān)國家的邀請或同意的情況下遂行的，國際合作十分必要。目前，我國就參與聯(lián)合國或其他國際組織授權(quán)主導(dǎo)的海外軍事行動，如聯(lián)合國維和行動、打擊索馬里海盜、國際人道主義救援等，與聯(lián)合國、紅十字國際委員會等簽署了相關(guān)協(xié)議協(xié)定；就聯(lián)合軍事演習訓(xùn)練、聯(lián)合反恐等安全防務(wù)事項，與相關(guān)國家簽署了合作協(xié)議。實踐表明，遇事臨時進行外交協(xié)商，既費時費力效益低，且易于受人制約，不是長久之計；規(guī)范國際軍事合作，形成穩(wěn)定機制，可以明晰各方責任義務(wù)、有效減少不確定性、降低協(xié)調(diào)成本，確保合作的持續(xù)高效。

四、確保協(xié)調(diào)有章

習主席指出，要切實維護我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強保護力度。軍事力量海外運用涉及黨政軍企等多個系統(tǒng)，需要調(diào)動和配置政治、經(jīng)濟、外交、軍事等各種資源，跨越境內(nèi)外，包含啟動、實施、結(jié)束、總結(jié)等各個環(huán)節(jié)，只有通過法律法規(guī)合理區(qū)分職能權(quán)限、理順相互關(guān)系，才能有機協(xié)調(diào)、形成合力。我首次派出警衛(wèi)分隊赴馬里維和時，因缺少與地方協(xié)調(diào)的法律保障，導(dǎo)致武器彈藥運輸遇到很多問題?！?·11”事件后，美國出臺了一系列專項法律法規(guī)，規(guī)范相關(guān)部門職責和協(xié)調(diào)機制，增強了政府和軍隊的反恐合力。例如，國會制定的《反恐怖主義法》《愛國者法案》《海上運輸反恐法》等明確賦予軍隊海外反恐職能，規(guī)定武裝力量打擊恐怖主義的法律依據(jù)和程序；總統(tǒng)發(fā)布《聯(lián)邦緊急事件處理》《美國反恐政策》《打擊恐怖主義》等行政指令，明確參與反恐行動的機構(gòu)與職責；國防部制定了更為具體的軍事法規(guī)，明確打擊恐怖主義的計劃、程序、標準等。實踐證明，制定完善的海外軍事行動法律法規(guī)，明確賦予黨政軍及其各部門的職責任務(wù)，建立跨部門、跨軍兵種、跨專業(yè)的權(quán)威而靈活的協(xié)調(diào)機制，有利于保證軍事力量海外運用的有序有效進行。

五、確保維權(quán)有規(guī)

習主席指出，要維護官兵合法權(quán)益，激活基層建設(shè)內(nèi)在動力。軍事力量在海外與在國內(nèi)面臨完全不同的法律環(huán)境，涉及復(fù)雜的管轄權(quán)問題，如果沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，就難以保障軍隊營區(qū)、交通工具不受侵犯，設(shè)備財產(chǎn)免受搜查、扣押等合法權(quán)益。2005年，歐盟依據(jù)國際慣例，制定駐軍地位協(xié)定和觀察員地位協(xié)定，明確歐盟成員國參與海外軍事行動的法律地位、稅收豁免、損害賠償、刑事案件專屬管轄權(quán)、所有公務(wù)活動的民事豁免權(quán)和其他的特權(quán)，形成了較為完備的維權(quán)制度。2007年，我國締結(jié)《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習期間其部隊臨時處于對方領(lǐng)土的地位的協(xié)定》，簽署《上海合作組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習的協(xié)定》等，明確了部隊在境外執(zhí)行任務(wù)時的基本權(quán)利，為維護我軍官兵合法權(quán)益提供了重要依據(jù)。實踐證明，與他國進行協(xié)商，依法確定軍隊在執(zhí)行任務(wù)所在國（地區(qū)）享有的權(quán)利與義務(wù)，對于維護官兵的權(quán)益非常必要。