上海市居家養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀、困境與發(fā)展建議

萬 桃 李紅艷

(上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201620)

在經(jīng)濟和社會加快發(fā)展進程中，上海人口老齡化和深度高齡化日趨顯著。上海是全國最早進入老齡化社會的城市，老齡化帶來的一個現(xiàn)實問題就是養(yǎng)老問題〔1〕。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老由于人口結(jié)構(gòu)的變化、家庭規(guī)模的縮小，使得家庭養(yǎng)老服務(wù)功能日益弱化〔2〕。上海市區(qū)兩級公辦養(yǎng)老機構(gòu)僅300家左右，公辦養(yǎng)老機構(gòu)一床難求，由于資源的缺乏和較高的成本無法大規(guī)模推廣。因此，人們對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求越來越多，要求也越來越高。本文擬分析上海市居家養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀、困境與發(fā)展建議。

1 上海市居家養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀

1.1居家養(yǎng)老服務(wù)供給類型 目前，上海老人所享有的居家養(yǎng)老服務(wù)類型已多種多樣。居家養(yǎng)老服務(wù)供給以“十助”為主要內(nèi)容，精簡化后發(fā)展為“生活護理、助餐、助潔、助急、助浴、助行、助醫(yī)、康復(fù)輔導(dǎo)”等〔3〕。 上海市老年基金會和上海社科院在上海市17個區(qū)縣1 463份社區(qū)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的抽樣問卷調(diào)查顯示，老人對送餐上門服務(wù)的期望值最高，依次是陪診、代理代辦、陪同聊天等；老人已享有的服務(wù)項目中占比最高的是陪同聊天，依次是代理代辦 、上門服務(wù)、陪診等，已享有和期望享有之間形成一定缺口，缺口最大的是送餐上門服務(wù)，依次是外出服務(wù)、康復(fù)指導(dǎo)，見表1。

1.2居家養(yǎng)老服務(wù)人數(shù) 歷年上海市老年人口和老齡事業(yè)發(fā)展信息顯示，2001～2015年居家養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)增長較為顯著(2001年服務(wù)人數(shù)0.48萬，2002年0.88萬，2003年1.10萬，2004年2.61萬，2005年5.48萬，2006年10.50萬，2007年13.50萬，2008年17.7萬，2009年21.90萬，2010年25.20萬，2011年26.20萬，2012年27.20萬，2013年28.20萬，2014年29.54萬，2015年30.55萬)，尤其在2004年該市把納入居家養(yǎng)老服務(wù)作為民生服務(wù)項目后，服務(wù)人數(shù)增加更為明顯。從服務(wù)人數(shù)的地域分布看，上海市中心城區(qū)、浦東新區(qū)及郊區(qū)縣居家養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)分別為14.64萬(52%)、5.26萬(19%)、8.30萬(29%)。

表1 上海老年人已享有的居家養(yǎng)老服務(wù)類型與期望享有的服務(wù)類型對比(%)

1.3服務(wù)從業(yè)人員 歷年上海統(tǒng)計年鑒上海市老年人口和老齡事業(yè)發(fā)展信息顯示，到2012年底，居家養(yǎng)老工作人員已達3.7萬人，截至2014年底，又下降至3.2萬人，總體呈現(xiàn)出波動下降趨勢；居家養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)增長比較明顯，截至2015年底，服務(wù)人數(shù)增長到30.55萬人，人均服務(wù)人數(shù)由2009年的6.8個人增加至9.9個人，見表1。2014年上海社會福利年報數(shù)據(jù)顯示，從居家養(yǎng)老服務(wù)人員來源的構(gòu)成看，截至2014年，上海已初步建立覆蓋所有社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。社區(qū)助老服務(wù)社已達224家，從業(yè)人員接近3.2萬人，其中，萬人再就業(yè)人員1.2萬、外來務(wù)工人員0.8萬、退休返聘人員1.1萬。養(yǎng)老服務(wù)評估人員超過 500人，包括兼職400人與專職100 人。

2012年上海市老年基金會和上海社科院在上海市14個區(qū)縣143家社區(qū)助老服務(wù)社(占全市的61.4%)的抽樣問卷調(diào)查顯示，從年齡方面分析，不管是中心城區(qū)還是郊區(qū)，服務(wù)人員普遍集中在45歲及以上，該年齡階段的占比高達70%左右；從文化程度分析，服務(wù)人員的文化程度多以初中及其以下為主，高中及以上約占15%，遠郊更是低至3.3%，見表2。

1.4居家養(yǎng)老服務(wù)補貼情況 2004年上海市將居家養(yǎng)老服務(wù)作為民生實事項目之一，自此之后，居家養(yǎng)老服務(wù)財政投入有了顯著提高。 歷年上海市老年人口和老齡事業(yè)發(fā)展信息和上海社會福利年報數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，從2001～2013年，居家養(yǎng)老服務(wù)財政補貼基本保持持續(xù)增長趨勢，其增長率卻有較大浮動，總體呈現(xiàn)出波動下降趨勢；其次，從2001～2015年，居家養(yǎng)老獲補貼老人數(shù)也呈現(xiàn)出上升趨勢，與此同時，增長率也呈現(xiàn)出波動下滑狀態(tài)，尤其到2012年增長率出現(xiàn)負增長，從2013～2015年出現(xiàn)波動式下降，但2015年增長率未出現(xiàn)負值；人均補貼雖然也不斷增長，但其增長率從2002年的105.47%下降到2013年的-0.83%，見表3。

2014年上海社會福利年報數(shù)據(jù)顯示，居家養(yǎng)老補貼以財政投入為主，其中區(qū)縣財政占53%，市財政占41%，區(qū)縣福利基金和市福利基金各占3%。

表1 2009～2015年上海市居家養(yǎng)老工作人員數(shù)量分析(n)

表2 上海市居家養(yǎng)老從業(yè)人員的年齡和文化程度情況(萬人)

表3 上海市居家養(yǎng)老服務(wù)政府補貼相關(guān)數(shù)據(jù)

1.5居家養(yǎng)老服務(wù)政策現(xiàn)狀 2009年，上海市民政局頒發(fā)了《上海市民政局關(guān)于進一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》及《上海社區(qū)助老服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)要求及人員配備要求》，文件對居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、助餐點、日托等養(yǎng)老設(shè)施的完善做出明確指示。2014年1月1日，根據(jù)上海市民政局、上海市財政局《關(guān)于調(diào)整本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策的通知》，包括調(diào)整居家養(yǎng)老服務(wù)補貼標(biāo)準(zhǔn)、保障老年照護等級評估經(jīng)費等，尤其對老人的服務(wù)量做出具體規(guī)定，按照老人的不同照護等級來設(shè)置月服務(wù)單位，每個服務(wù)單位按1 h計，其中輕度30 h，中度40 h，重度50 h。

2 上海市居家養(yǎng)老服務(wù)供給困境

2.1居家養(yǎng)老服務(wù)總體供給水平有待提高 從整體來看，上海市居家養(yǎng)老服務(wù)有一定發(fā)展，供給水平也有很大程度提高，從2005～2010年，社區(qū)老年人日間服務(wù)機構(gòu)數(shù)分別為83、108、128、229、283、303個，到2014年上升至381個；日托老人數(shù)從2005～2010年分別為2 108、3 500、3 302、6 400、8 000、9 000人，到2014年增至14 000人；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)社分別為233、233、234、234、234個。說明上海市居家養(yǎng)老服務(wù)供給水平和能力都有了一定程度提升。

然而，和與日俱增的老齡人口相比，其增長速度很難和供給水平的提升速度相匹配。供給水平不高主要體現(xiàn)在：(1)供給內(nèi)容滿足不了老齡群體的需求。實際供給和期望需求之間的差異從本質(zhì)意義上來說還是由服務(wù)資源匱乏導(dǎo)致。資源的匱乏致使物品在分配時難以秉持公平公正的原則，特別是比較陳舊的社區(qū)，因其空間有限性無法為老人群體提供該有的養(yǎng)老服務(wù)〔4〕。同時，導(dǎo)致這種差異性的原因還包括供給體系的構(gòu)建未能以日益多樣化的需求為依托，在實際工作中缺乏對服務(wù)需求進行合理評估的機制，從而降低了公共資源得配置效率，使供需差距更為凸顯。(2)居家養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)差距較為顯著。從服務(wù)人數(shù)的分布范圍來看，中心城區(qū)包括黃浦、徐匯、長寧、靜安等，其服務(wù)人數(shù)都超過該區(qū)實際老年人口比例的8%，而遠郊的金山、奉賢、松江等，其比例為6%。這種養(yǎng)老資源的不合理配置會致使郊區(qū)人均服務(wù)人數(shù)和服務(wù)壓力增加；另一方面，從城鄉(xiāng)從業(yè)人員的文化程度來，城區(qū)從業(yè)人員的文化程度普遍高于郊區(qū)，個體文化程度是衡量服務(wù)意識的重要標(biāo)尺。文化程度相對較高的人員自身綜合素養(yǎng)也較高，職業(yè)素養(yǎng)和認知能力更符合行業(yè)規(guī)范。因此，文化程度的不同也是影響城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)差異的因素。

2.2從業(yè)人員服務(wù)質(zhì)量不高 從從業(yè)人員總量上來說，上海市居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量整體呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢，但依然難以滿足快速增長的老齡人口的需求，甚至有些社區(qū)會出現(xiàn)1個人要負責(zé)10～11個人的現(xiàn)象。這會導(dǎo)致老齡群體購買了服務(wù)產(chǎn)品卻享受不到等值的服務(wù)，隨之服務(wù)滿意度便會降低。因此，這種人員供給的缺乏不僅引起服務(wù)質(zhì)量的下降，更不利于整個養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的良性發(fā)展。從服務(wù)人員來源的構(gòu)成來看，居家養(yǎng)老從業(yè)人員都由外來務(wù)工人員、萬人下崗再就業(yè)人員、退休返聘人員來擔(dān)任，外來務(wù)工人員流動性大，下崗再就業(yè)人員工作熱情度不高，退休返聘人員年齡普遍偏大，身體素質(zhì)不適應(yīng)崗位需求。與此同時，行業(yè)內(nèi)又缺乏居家養(yǎng)老服務(wù)的長效激勵機制，這將難以提高從業(yè)人員參與熱情度。

從人員年齡和整體文化水平來看，從業(yè)人員呈現(xiàn)出年齡偏大、文化程度普遍不高的特征。他們對居家養(yǎng)老服務(wù)新政策和思想的解讀能力不強，接受培訓(xùn)后對新技能的掌握能力有待提高，諸如利用高科技互聯(lián)網(wǎng)、APP等方式實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的智能化，對他們來說可能需要大量時間，將降低居家養(yǎng)老服務(wù)工作效率，不利于從整體上提高從業(yè)人員的服務(wù)質(zhì)量。

2.3居家養(yǎng)老服務(wù)供給資金投入相對不足 居家養(yǎng)老服務(wù)資金的充足供給是確保該項事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的首要前提，影響老齡群體對居家養(yǎng)老服務(wù)滿意度的評價。從歷史原因和現(xiàn)實原因來看，居家養(yǎng)老服務(wù)供給資金的投入有待繼續(xù)增加，雖然投入資金和人均補貼都在增長，但財政補貼增長率和人均補貼增長率均處于下滑趨勢。由于人均補貼和居家養(yǎng)老獲補貼人數(shù)、居家養(yǎng)老政府補貼關(guān)系緊密，然而，居家養(yǎng)老獲補貼人數(shù)無法進行直接控制，因此研究居家養(yǎng)老政府補貼和人均補貼的關(guān)系十分必要。以人均補貼為因變量，以居家養(yǎng)老政府補貼為自變量，運用曲線估計模型對居家養(yǎng)老政府補貼和人均補貼進行曲線分析(表4)，模型表達式為：Y=57 890+0.18x+(-8.57×10-6)x2+0.15x3。

表4 模型匯總和參數(shù)估計

由以上模型可得知，居家養(yǎng)老政府補貼和人均補貼存在顯著相關(guān)性。從現(xiàn)實角度看，目前上海市居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來源主要是政府財政投入及其他福利事業(yè)的資助，這種籌資渠道不夠多元化。一方面，養(yǎng)老服務(wù)在深入開展的同時，政府資金沒有明顯增長，從2008～2013年政府財政投入增長率總體呈下降趨勢，傳統(tǒng)的政績觀讓行政人員形成這樣的誤區(qū)，認為增加養(yǎng)老投入會加劇政府的壓力，還不能很快為經(jīng)濟發(fā)展帶來效益。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)是一項與民生密切相關(guān)的事業(yè)，而上海市居家養(yǎng)老補貼主要還是以財政投入為主，但僅依賴政府財政難以滿足老齡群體的多樣化需求，應(yīng)該是由政府、社會、市場共同努力來推動該項事業(yè)的發(fā)展，不斷創(chuàng)新資金籌集模式。

從歷史角度看，上海是一個老齡化比較顯著的城市，養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展過程中所形成的“老人隱形債務(wù)”問題還未得到徹底有效解決，舊債務(wù)未除，新的養(yǎng)老需求又產(chǎn)生，這會使原本就不充裕的養(yǎng)老金更難實現(xiàn)其專款專用和滿足老齡群體需求的目標(biāo)〔5〕。

2.4居家養(yǎng)老供給政策有待完善 居家養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老服務(wù)方式的組成部分之一發(fā)展迅速。上海市民政局《關(guān)于進一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》及《關(guān)于調(diào)整本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策的通知》文件的頒布，奠定了居家養(yǎng)老服務(wù)的政策基礎(chǔ)。然而，在實踐中包括稅費政策、補貼政策、實施監(jiān)督政策等都需不斷完善。通過對《上海市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》文件進行解讀，可知關(guān)于企業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)中心稅費減免政策都有明確規(guī)定，但在居家養(yǎng)老服務(wù)中，稅費政策卻并未提及。居家養(yǎng)老服務(wù)多由服務(wù)公司提供，公司為老齡群體提供多樣化服務(wù)的同時也會增加運營成本。因此，稅費減免政策的提出和落實有利于減輕企業(yè)負擔(dān)，促進居家養(yǎng)老服務(wù)政策不斷完善。補貼政策涉及上海市居家養(yǎng)老服務(wù)的補貼機制不夠健全。規(guī)定照護等級為中級及以上的老齡群體在指定的機構(gòu)接受養(yǎng)老服務(wù)時，其養(yǎng)老補貼可以繳納護理費，但老人享有的政府補貼不能作為助餐伙食費、由子女照看的費用支出等，限制了老人對享有補貼的支配權(quán)，因此補貼政策還需不斷創(chuàng)新〔6〕。另外，上海市居家養(yǎng)老服務(wù)專項資金在使用過程中存在混用問題。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因還是相關(guān)監(jiān)管政策還未制定或落實，因此，需完善資金監(jiān)管政策，落實?？顚Ｓ?。

3 上海市居家養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展建議

3.1優(yōu)化養(yǎng)老資源配置，提高居家養(yǎng)老服務(wù)水平 居家養(yǎng)老服務(wù)資源的供給以能滿足需求為基礎(chǔ)，因此，提高居家養(yǎng)老服務(wù)水平，需要做好兩項工作：(1)堅持資源按需配置原則。根據(jù)各大社區(qū)、街道對資源的實際需求來分配資源和提供養(yǎng)老產(chǎn)品，優(yōu)化資源配置。同時，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)要真正將“十助”落到實處，需要關(guān)注其短板，加強對送餐上門服務(wù)、助浴上門服務(wù)、陪診、康復(fù)指導(dǎo)、康復(fù)鍛煉等方面的實際養(yǎng)老資源供給。根據(jù)需求決定供給，從而不斷完善供給服務(wù)體系。(2)合理配置城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源，秉承公平公正原則。特別關(guān)注上海郊區(qū)，郊區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)起步晚，發(fā)展慢，各項資源的供給相對中心城區(qū)而言，都較少。因此，要加強對郊區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)的政策支持力度，政府則需出臺相關(guān)政策，根據(jù)各地實情設(shè)置相關(guān)機構(gòu)和人員編制，為其配置更加專業(yè)化團隊以彌補人才的空缺。

3.2努力建設(shè)專業(yè)化服務(wù)團隊 居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量影響公共資源的配置效率和公共服務(wù)的供給效果〔7〕。因此，居家養(yǎng)老服務(wù)團隊需要高素質(zhì)和服務(wù)意識強的人員。建設(shè)專業(yè)化服務(wù)團隊，要從加強服務(wù)人員總量建設(shè)和增強專業(yè)素養(yǎng)兩個方面著手。目前，政府配置的養(yǎng)老服務(wù)團隊主要是一些管理人員，而提供專業(yè)服務(wù)的人員總量和預(yù)期值存在一定落差〔8〕?？偭拷ㄔO(shè)需要關(guān)注的重點是支持并鼓勵社會力量加入到養(yǎng)老服務(wù)大軍建設(shè)進程中，其中建立并完善志愿者服務(wù)隊伍是優(yōu)化團隊人員配置非常有效的措施之一。志愿者主要是由全市大學(xué)、中學(xué)的志愿者及社會上熱愛公益事業(yè)的公民組成，由于這種志愿服務(wù)堅持自愿、主動的原則和理念，所以參與人員一般熱情度很高。同時，居委會和政府需落實人員行業(yè)準(zhǔn)入原則，加強人員管理，打破養(yǎng)老服務(wù)人員供給渠道效度過低的僵局。

提高從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)，做好人才規(guī)劃。居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)需要對家政服務(wù)、護理醫(yī)療等方面都了解的綜合性人才，人才規(guī)劃需制定相關(guān)行業(yè)規(guī)范和崗位任職標(biāo)準(zhǔn)，落實崗前培訓(xùn)工作，要求從業(yè)人員持證上崗，并能對其職業(yè)操守、綜合素質(zhì)等方面進行綜合考量。不僅要能夠培訓(xùn)出一批合格的基層服務(wù)人員，還要能培養(yǎng)出高級研究人員，完善人才隊伍建設(shè)。

3.3加大財政投入，拓寬居家養(yǎng)老資金的籌資渠道 居家養(yǎng)老服務(wù)資金的不足，不應(yīng)僅依靠政府，還要結(jié)合社會各界力量。一方面，依靠財政完善資金運行體系。政府需加大投入，包括補貼和對其他相關(guān)養(yǎng)老設(shè)備設(shè)施的投入，同時，資金的覆蓋方面不僅包括戶籍人口，外來人口也需考慮在內(nèi)，這必將加大財政壓力。隨著科技的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)方式也越來越趨向智能化，財政作為養(yǎng)老的主導(dǎo)機構(gòu)，必須要加大投入力度，為推進數(shù)字化社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)和完善居家養(yǎng)老信息化做出一定貢獻。另一方面，拓寬居家養(yǎng)老資金的籌資渠道。建立信托管理機構(gòu)，通過不同的方式統(tǒng)籌養(yǎng)老基金，不僅包括政府統(tǒng)籌，還應(yīng)包括家庭統(tǒng)籌、社會統(tǒng)籌〔8〕。在社會統(tǒng)籌中，需要積極吸引社會資本，加大福利彩票投入。目前，福利彩票按照30%～35%進行收益提取，市級和區(qū)縣級的福利彩票公益金按照7∶3的比例進行分成提取，然而，區(qū)縣級與市級的福利彩票公益金對上海市居家養(yǎng)老服務(wù)的出資比例僅為1∶1，因此需適當(dāng)調(diào)整相關(guān)比例，加大資助力度。同時，加大社會資本在建設(shè)嵌入式小型養(yǎng)老項目和研發(fā)智能養(yǎng)老服務(wù)項目的投入力度，利用高科技互聯(lián)網(wǎng)、APP等方式實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的智能化，整合資源實現(xiàn)線下線上相結(jié)合。

上海市居家養(yǎng)老服務(wù)資金有了充分保障后，應(yīng)提高財政投入的使用效益，確保各項資金投入的使用效果，建立資金收益評估體系和第三方反饋機制，使相對有限的資金能夠充分用到實處，保證?？顚Ｓ茫瑥亩芴岣呔蛹茵B(yǎng)老服務(wù)資金的使用率。

3.4制定相關(guān)的法律法規(guī)，完善居家養(yǎng)老政策體系 目前，上海市居家養(yǎng)老從服務(wù)體系的構(gòu)建、完善到資金的籌集、運營等都無相對完善的法律法規(guī)。因此，在“居家養(yǎng)老服務(wù)鏈”的構(gòu)建過程中，政府需要為整個服務(wù)鏈的形成與發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境和政策支持〔9〕。第一，建立并優(yōu)化稅費政策、補貼政策相關(guān)內(nèi)容。隨著上海市老齡人口日益增多，民營居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運營成本也不斷加大，因此，政府有必要通過構(gòu)建合理的稅費政策來減輕企業(yè)的成本壓力，調(diào)動其參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性；另一方面，政府在養(yǎng)老補貼轉(zhuǎn)移機制方面的政策還不夠完善，需要制定政策使老人對養(yǎng)老服務(wù)補貼具備完全支配權(quán)，通過補貼的發(fā)放使老人選擇最合適的方式進行養(yǎng)老，包括用政府養(yǎng)老補貼支付助餐伙食費和由子女照看的費用，真正做到人文關(guān)懷。第二，針對居家養(yǎng)老服務(wù)資金出現(xiàn)的混用或使用方向不明現(xiàn)象，政府需建立一定的監(jiān)督政策。通過制度硬約束對養(yǎng)老金使用進行監(jiān)管，對違反規(guī)定的人員進行嚴(yán)懲，保證資金規(guī)范使用。同時還應(yīng)完善其他政策，包括長期護理保險制度；家庭照料者補貼制度，從業(yè)人員管理制度，優(yōu)化民營企業(yè)市場準(zhǔn)入制度。