以全域土地綜合整治為抓手助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的紹興探索與思考

□ 紹興市國(guó)土資源局 陳偉軍

新時(shí)代背景下，推進(jìn)全域土地綜合整治，既是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、緩解土地資源供需矛盾、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一項(xiàng)創(chuàng)新之舉，也是構(gòu)建“山水林田湖生態(tài)共同體”的重要一環(huán)。今年以來(lái)，紹興市將全域土地綜合整治作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要課題，在進(jìn)鎮(zhèn)入村調(diào)研走訪(fǎng)、聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，積極探索全域土地綜合整治內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式，做好試點(diǎn)項(xiàng)目的選點(diǎn)申報(bào)和推進(jìn)，在取得成效的同時(shí)也對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行了研究思考。

一、全域土地綜合整治的內(nèi)涵

筆者認(rèn)為，全域土地綜合整治相對(duì)于傳統(tǒng)土地整治的區(qū)別在于以“全域”視角實(shí)施土地整治。一是整治區(qū)域的全域性。強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)一的地理環(huán)境的背景下，全區(qū)域統(tǒng)籌安排各類(lèi)整治活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全空間覆蓋。二是整治對(duì)象的全要素性。即土地整治的對(duì)象不應(yīng)禁錮于過(guò)去土地整治項(xiàng)目所涉及的耕地、建設(shè)用地等單個(gè)要素，應(yīng)推進(jìn)“田、水、路、林、山、村”等多要素的綜合整治。三是整治效果的全面性。以“三生空間”為承載，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)上進(jìn)一步嚴(yán)格保護(hù)耕地、提升耕地質(zhì)量，生活上進(jìn)一步優(yōu)化空間形態(tài)、提升土地利用效率，生態(tài)上進(jìn)一步破解城鄉(xiāng)生態(tài)空間萎縮、污染問(wèn)題突出與景觀破碎化的問(wèn)題。

表1 傳統(tǒng)土地整治與全域土地綜合整治對(duì)比

圖1 全域土地綜合整治總體思路

二、總體思路和初步成效

（一）總體思路

通過(guò)前期對(duì)紹興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）基本情況、土地整治潛力、現(xiàn)有資源、產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢(shì)等情況的摸排調(diào)查，以及對(duì)全域土地綜合整治的內(nèi)涵把握和省委省政府對(duì)全域土地綜合整治實(shí)施要求，紹興市計(jì)劃圍繞通過(guò)三年時(shí)間，全面推進(jìn)全域土地綜合整治“雙五”行動(dòng)。

一是實(shí)施“五大”工程，達(dá)到“五大”核心目標(biāo)。抓牢“土地”這一核心要素，實(shí)施全域土地綜合整治工程、墾造耕地工程、耕地質(zhì)量提升工程、農(nóng)村建設(shè)用地盤(pán)活利用工程、生態(tài)修復(fù)及永久基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)工程等五大工程，確保全市到2020年實(shí)施全域土地綜合整治項(xiàng)目50個(gè)以上，墾造耕地3萬(wàn)畝以上，開(kāi)展耕地質(zhì)量提升54萬(wàn)畝以上，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾8000畝以上，調(diào)優(yōu)永久基本農(nóng)田5000畝以上。通過(guò)全域化整治，使土地要素達(dá)到布局優(yōu)化、質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)的效果，從而為其他鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作夯實(shí)基礎(chǔ)、筑實(shí)根基。

二是探索“五加”模式，拓展“五化”外延效果。立足新時(shí)代背景下土地整治的多功能定位，探索土地整治+農(nóng)地、+農(nóng)居、+產(chǎn)業(yè)、+旅游、+生態(tài)的“五加”整治模式，推動(dòng)土地整治與多元要素的跨界融合，努力打造“農(nóng)田提質(zhì)美化、農(nóng)居盤(pán)活優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)融合深化、鄉(xiāng)村旅游孵化、生態(tài)環(huán)境美化”的鄉(xiāng)村振興樣板。

（二）初步成效

以上述思路為指導(dǎo)，今年以來(lái)，紹興全市各地積極開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)查和申報(bào)，共申報(bào)10個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目，涉及25個(gè)行政村、11.66萬(wàn)畝土地；市級(jí)層面也制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)和落實(shí)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見(jiàn)》，為全市做好全域土地綜合整治工作指明了方向。

目前，紹興市10個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目均已啟動(dòng)全域土地綜合整治工作。其中，諸暨市浬浦鎮(zhèn)馬酈等村全域土地綜合整治工程、新昌縣東茗鄉(xiāng)下巖貝村全域土地綜合整治工程2個(gè)項(xiàng)目已完成村土地利用規(guī)劃編制；柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)大步等村全域土地整治項(xiàng)目已編制試點(diǎn)工作實(shí)施方案，以“花香漓渚田園綜合體”為基礎(chǔ)，致力打造“鄉(xiāng)村美麗、田園生態(tài)、布局合理、旅游興盛”的全域土地綜合整治的示范工程。

表2 試點(diǎn)項(xiàng)目整治內(nèi)容及模式

三、存在的主要問(wèn)題

（一）試點(diǎn)項(xiàng)目總體規(guī)模偏小

因全域土地綜合整治剛在面上推開(kāi)，宣傳還不夠到位，政策激勵(lì)還不夠明確，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有資源、有潛力、有需求，但擔(dān)心資金平衡困難，存在觀望情緒，導(dǎo)致已上報(bào)的試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)模偏小。目前，紹興啟動(dòng)實(shí)施的10個(gè)全域土地綜合整治項(xiàng)目中，有5個(gè)項(xiàng)目的整治范圍只涉及1個(gè)行政村，涉及村面積在萬(wàn)畝以上的項(xiàng)目?jī)H有3個(gè)，在布局范圍上與杭州雙浦、三墩等整鎮(zhèn)謀劃實(shí)施的全域土地綜合整治項(xiàng)目存在差距。

（二）資源和資金有效整合難度較大

全域土地綜合整治概念的提出，為整合部門(mén)資源、形成工作合力提供了契機(jī)，也給有關(guān)涉農(nóng)政策、資金融合深化提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)前，各部門(mén)有眾多支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目，如交通部門(mén)的農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)部門(mén)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水利部門(mén)的農(nóng)田水利建設(shè)等。由于不同部門(mén)項(xiàng)目立項(xiàng)要求、資金來(lái)源和用途各不相同，部門(mén)間尚未形成綜合性政策意見(jiàn)，造成資金投入難以發(fā)揮最大效用。

（三）部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立

目前，紹興市實(shí)施鄉(xiāng)村振興主要以“五星達(dá)標(biāo)、3A爭(zhēng)創(chuàng)”工作為主導(dǎo)，因此要真正發(fā)揮全域土地綜合整治對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的助推作用，需要相關(guān)職能部門(mén)在屬地黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照條塊結(jié)合、各司其責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分工合作的原則，齊抓共管，形成合力。從當(dāng)前項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程看，前期項(xiàng)目摸排、篩選主要以屬地自然資源部門(mén)為主，項(xiàng)目實(shí)施主要以屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織為主，財(cái)政、農(nóng)業(yè)、旅游等其他職能部門(mén)參與較少，造成當(dāng)前試點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?nèi)容單一、不夠全面。

（四）公眾參與有待健全

要實(shí)施好全域土地綜合整治農(nóng)村土地整治，必須充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。但從當(dāng)前全域土地綜合整治設(shè)計(jì)、實(shí)施的情況看，雖然有一定的公眾參與，但主要還是“自上而下”政府主導(dǎo)的被動(dòng)參與，參與方式主要為政府召集的座談會(huì)及規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的民意調(diào)查，公眾參與的總體水平不高、程度不深，而且公眾參與經(jīng)常流于形式或者淺嘗輒止，其意見(jiàn)很難影響整體決策結(jié)果。還有一些群眾認(rèn)為土地整治工作是政府行為，事不關(guān)己，缺少參與的主動(dòng)性和積極性。

四、思考與建議

（一）在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)上要更加突出三個(gè)導(dǎo)向

一是要更加突出生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向。要以營(yíng)造健康土地環(huán)境為核心目標(biāo)，破除土地整治緊盯用地指標(biāo)的慣性思維，消除土地整治工程條塊分割、重工程措施輕土壤生物農(nóng)業(yè)技術(shù)、重田路渠樹(shù)規(guī)范形態(tài)輕生態(tài)過(guò)程診斷等缺點(diǎn)，按照促進(jìn)生態(tài)改善的原則部署各項(xiàng)工程措施，建立多樣化的鄉(xiāng)土生態(tài)系統(tǒng)。

二是要更加突出因地制宜導(dǎo)向。全域土地綜合整治的內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)從項(xiàng)目區(qū)實(shí)際出發(fā)，突出抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，重點(diǎn)圍繞土地改革、全景打造、民生改善、富民強(qiáng)村、文化保護(hù)，構(gòu)建具有地域特征的自然風(fēng)貌、建筑民居、傳統(tǒng)文化、產(chǎn)業(yè)形態(tài)，留住以土地為載體的“鄉(xiāng)愁”。

三是要更加突出融合導(dǎo)向。一方面，要推進(jìn)空間融合，在確定項(xiàng)目整治范圍時(shí)，要打破鎮(zhèn)村行政范圍限制，處于同一生態(tài)環(huán)境下，位置相鄰的村應(yīng)盡量納入同一個(gè)全域土地綜合整治項(xiàng)目。另一方面，要推進(jìn)工作融合，在集中連片進(jìn)行土地整治的同時(shí)，把“五星達(dá)標(biāo)、3A爭(zhēng)創(chuàng)”、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、礦地綜合利用、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)搬遷治理、鄉(xiāng)村生態(tài)休閑旅游等涉農(nóng)、涉村項(xiàng)目資金進(jìn)行充分結(jié)合，做到統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃、統(tǒng)一年度計(jì)劃、統(tǒng)一項(xiàng)目管理、統(tǒng)一資金管理。

（二）在組織實(shí)施過(guò)程中要強(qiáng)化三方面保障

一是要加強(qiáng)組織保障。要按照市縣聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)同、鄉(xiāng)村落實(shí)的要求，推動(dòng)任務(wù)分解、指導(dǎo)服務(wù)、督促檢查、績(jī)效評(píng)估等工作，形成務(wù)實(shí)的全域土地綜合整治工作體系。要圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“20字”總要求，建立科學(xué)有效的全域土地綜合整治工作考核與評(píng)價(jià)體系，并切實(shí)加強(qiáng)督導(dǎo)，確保工作落細(xì)落實(shí)。

二是要加強(qiáng)資金保障。應(yīng)建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，完善以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的財(cái)政支農(nóng)政策體系，推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)助改購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、改基金、改擔(dān)保、改貼息等改革，引導(dǎo)工商資本、金融資本、社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。對(duì)納入全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地整治項(xiàng)目也應(yīng)提高獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，試點(diǎn)項(xiàng)目所在村產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)收益全額返回，用于新農(nóng)村建設(shè)、村莊環(huán)境整治、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

三是要加強(qiáng)政策保障。全域土地綜合整治目前還處于探索試點(diǎn)階段，在規(guī)劃指導(dǎo)、資金籌措、工作推進(jìn)、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目驗(yàn)收等方面還有待規(guī)范和完善，考慮到全域土地綜合整治工作的復(fù)雜性和持續(xù)性，宜應(yīng)采取邊試點(diǎn)探索邊評(píng)估的方式，及時(shí)歸納總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步形成完整的全域土地綜合整治政策體系。

（三）在提高公眾參與上要采取三項(xiàng)舉措

一是加大宣傳，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)。增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，是增加公眾參與度的基礎(chǔ)和前提。要針對(duì)當(dāng)前公眾對(duì)全域土地綜合整治的意義、內(nèi)容、作用認(rèn)識(shí)不足的問(wèn)題，加強(qiáng)宣傳力度，讓公眾真正理解“什么是全域土地綜合整治”“全域土地綜合整治有什么好處”“我們?nèi)绾螀⑴c全域土地綜合整治”，增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)，提高參與的積極性和主動(dòng)性。

二是創(chuàng)新方式，降低公眾參與門(mén)檻。一方面，在以往的“填表”“座談會(huì)”等形式的基礎(chǔ)上，可以借助網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)構(gòu)建全域土地綜合整治公眾參與平臺(tái)（網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、手機(jī)APP等），為公眾提供方便、快捷的參與渠道。另一方面，可以簡(jiǎn)化參與的內(nèi)容，比如在確定撤村并點(diǎn)、舊村整治、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)時(shí)，可以提供多種選擇方案，突出不同方案間的優(yōu)勢(shì)對(duì)比，讓公眾進(jìn)行選擇，而非傳統(tǒng)的“提意見(jiàn)”方式。

三是夯實(shí)基礎(chǔ)，加強(qiáng)公眾參與組織建設(shè)。在土地整治較發(fā)達(dá)的一些國(guó)家和地區(qū)，都成立了相應(yīng)的公眾參與土地整治的組織或機(jī)構(gòu)，如德國(guó)的參加者聯(lián)合會(huì)、荷蘭的土地整理委員會(huì)。因此，我們可以在村級(jí)土地民主管理試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)農(nóng)村民間組織建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民自主管理、自主監(jiān)督，使農(nóng)村民間組織成為農(nóng)民和基層政策的橋梁，在全域土地綜合整治工作中起到更好的推進(jìn)作用。