行政控制還是規(guī)則控制？

崔兵 何彥霖

摘 要：行政控制和規(guī)則控制是世界范圍內(nèi)普遍存在的地方政府債務(wù)監(jiān)管模式?；诼曌u博弈模型的研究發(fā)現(xiàn)：行政控制模式下，中央政府利用聲譽機制致使高風(fēng)險地方政府獲得比違規(guī)舉債更低的成本和更高的收益，激勵高風(fēng)險地方政府向低風(fēng)險地方政府轉(zhuǎn)化；規(guī)則控制模式下，中央政府和地方政府存在雙向聲譽激勵，在中央政府低聲譽、抗風(fēng)險能力弱的條件下，規(guī)則控制非但難以有效約束地方政府，還會使中央政府在高風(fēng)險地方政府的誘使下提前暴露低聲譽，引致地方政府違規(guī)舉債。由此可見，規(guī)則控制模式相對行政控制模式并不總是占優(yōu)的。行政控制模式是低聲譽中央政府的合意債務(wù)監(jiān)管模式，而規(guī)則控制模式則是高聲譽中央政府實施地方政府債務(wù)監(jiān)管的理性選擇。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；行政控制；規(guī)則控制；聲譽模型；債務(wù)監(jiān)管

中圖分類號： F810.2 文獻標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）09-0003-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.09.001

一、引言

1990—2008年，世界范圍內(nèi)允許地方政府發(fā)債的國家所占比例從65%上升到85%，與此同時，控制地方政府債務(wù)膨脹也成為分權(quán)浪潮下各國政府面臨的共同難題。地方政府債務(wù)監(jiān)管的最終目的是尋求在現(xiàn)實條件下實現(xiàn)地方政府發(fā)債和由發(fā)債所帶來的負面效應(yīng)之間的平衡（王瑋，2006）。多年來，各國都從理論層面和實證層面，探索并積累控制地方政府債務(wù)膨脹的有效途徑。Teresa和Jon Craig（1997）在國際比較的基礎(chǔ)上，以地方政府發(fā)債方式為分類依據(jù)，將地方政府債務(wù)監(jiān)管模式劃分為市場控制、協(xié)商控制、行政控制、規(guī)則控制四大類型。由于通過金融市場對地方政府借貸行為進行有效約束需要嚴(yán)格條件，在缺乏政治制度和市場環(huán)境保障的情況下難以實現(xiàn)最優(yōu)，因而行政控制或規(guī)則控制近年來逐漸成為地方政府債務(wù)監(jiān)管的重要選擇。截至2008年，行政控制和規(guī)則控制已成為債務(wù)監(jiān)管的主導(dǎo)類型，約有60%的國家選擇這兩種模式，而單獨依靠金融市場來管理地方政府舉債的國家僅占10%（Violeta Vulovic，2011）。

在地方政府債務(wù)水平不斷攀升和失控的背景下，地方政府一方面自發(fā)采取“黃金法則”承諾保持經(jīng)常賬戶的平衡，并以此作為自身不可推卸的責(zé)任；另一方面，通過制定債務(wù)規(guī)則來防控違約風(fēng)險，以此增加投資者信心并贏得聲譽，從而維持通過市場渠道融資的能力（George Kopits，2011）。從20世紀(jì)90年代開始，包含債務(wù)率（地方政府債務(wù)/GDP）等數(shù)量型指標(biāo)在內(nèi)的債務(wù)規(guī)則被廣泛采用。一個普遍的觀點是，債務(wù)規(guī)則可以通過各項數(shù)量指標(biāo)來控制整體債務(wù)規(guī)模，并利用懲罰機制糾正地方政府過度舉債的行為。但國際經(jīng)驗顯示，對于部分財政支出和債務(wù)存量突破上限的地方政府，中央政府不僅不懲罰其債務(wù)違規(guī)，反而給予其救助，如阿根廷、巴西以及德國、希臘、愛爾蘭和葡萄牙等歐盟國家（郭玉清、何楊和李龍，2016）。客觀現(xiàn)實一定程度上顯示了形同虛設(shè)的“債務(wù)上限”等債務(wù)規(guī)則并不能完全發(fā)揮其控制地方政府過度舉債的作用。美國在1960—2013年間，債務(wù)上限被修改了78次之多。與地方政府債務(wù)監(jiān)管的規(guī)則控制模式相比，偏向集權(quán)的行政控制模式對地方政府債務(wù)管理的約束力較強，其優(yōu)勢是中央政府可直接通過審批和檢查方式將地方政府的發(fā)債規(guī)?？刂圃谶m當(dāng)?shù)模晒芾淼模┧缴希乐沟胤秸回撠?zé)任的借債行為發(fā)生（鄧淑蓮和彭軍，2013）；其劣勢是中央政府會過多地陷入地方政府籌資和投資項目的微觀決策，使其難以在地方政府遇到緊急違約情況時拒絕為地方政府提供財政援助（李青和韓立輝，2013）。中國地方政府發(fā)債模式的變化歷程顯示，無論是中央“轉(zhuǎn)貸”模式、中央代發(fā)模式，還是地方政府自主發(fā)債模式，發(fā)債的審批權(quán)始終保留在中央政府，地方政府僅是逐步獲得發(fā)行權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)及承擔(dān)償還責(zé)任。在這種行政控制模式之下，中央政府不僅能夠把控地方政府整體舉債規(guī)模，而且能夠引導(dǎo)投資者逐步基于地方政府信用投資債券，在逐步培育地方政府信譽的同時化解地方政府通過金融市場融資困難的窘境。此外，中央政府通過嚴(yán)格執(zhí)行財政部歷年來印發(fā)的關(guān)于地方政府債務(wù)管控的部門規(guī)章、通知等文件，使“上級不為下級兜底”這一承諾更加有力、可信。

規(guī)則控制和行政控制模式都具有以中央或聯(lián)邦政府控制為主的實現(xiàn)機制。當(dāng)前學(xué)界主要在假定監(jiān)管者能嚴(yán)格遵守規(guī)則的基礎(chǔ)上，分析規(guī)則控制模式的優(yōu)越性（鄧淑蓮和彭軍，2013），提出規(guī)則約束模式較為可行（張海星，2009），從而在如何優(yōu)化規(guī)則設(shè)計上建言獻策（張志華，2008；郭林永，2012；廖乾，2017）。但對于中央政府執(zhí)行規(guī)則的承諾、中央政府不兜底的承諾以及地方政府遵守債務(wù)規(guī)則的承諾是否可信的問題缺乏深入的研究。但博弈的聲譽模型（Kreps，1982）發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管和被監(jiān)管者雙方承諾的可信度直接影響博弈行為，進而影響債務(wù)監(jiān)管模式的績效，因而直接關(guān)乎各國政府監(jiān)管實踐中行政控制模式和規(guī)則控制模式的選擇。聲譽模型把經(jīng)濟主體的聲譽描述定義為一種“認知”，即在信息不對稱條件下，一方參與人對于另一方參與人是某種類型（偏好或者可行性行為）的概率的一種認知，且這種認知不斷地被更新以包含兩者間的重復(fù)博弈所傳遞的信息。聲譽能夠增加承諾的力度，聲譽機制的作用在于為關(guān)心長期利益的參與人提供一種隱性激勵以保證其短期承諾行動。在地方政府債務(wù)膨脹問題上，作為監(jiān)管當(dāng)局的中央政府與地方政府之間存在信息不對稱，行政控制和規(guī)則控制兩種模式中聲譽發(fā)揮作用的方式及效果也會不同。本文將運用博弈的聲譽模型，從聲譽角度分析兩種債務(wù)監(jiān)管模式的內(nèi)在機理。第二、三部分分別對行政控制模式和規(guī)則控制模式下的地方政府及中央政府的行為選擇和效果進行比較分析，第四部分得出結(jié)論，并對兩種債務(wù)監(jiān)管模式的選擇及優(yōu)化提出政策建議。

二、行政控制模式下地方政府債務(wù)監(jiān)管的博弈分析

假設(shè)博弈參與人為中央政府和地方政府，地方政府債務(wù)風(fēng)險僅取決于其舉債（暫不考慮其他因素）。定義地方政府博弈行為：合規(guī)舉債（B=0）、違規(guī)舉債（B=1）。地方政府分為低債務(wù)風(fēng)險型和高債務(wù)風(fēng)險型兩種類型：當(dāng)D=0時，地方政府嚴(yán)格合規(guī)按需舉債，債務(wù)風(fēng)險低；當(dāng)D=1，地方政府為了擴大自身財政自由度，發(fā)展地方經(jīng)濟，存在無限擴張債務(wù)的原始沖動，甚至通過非法手段違規(guī)舉債，風(fēng)險較高。在信息不對稱情況下，作為監(jiān)管當(dāng)局的中央政府無法準(zhǔn)確知道地方政府的真實類型，僅能通過其舉債后是否出現(xiàn)債務(wù)違約來調(diào)整對其類型的判斷，并將其作為下階段制定監(jiān)管措施的依據(jù)。由于地方政府償債能力有限，一旦違規(guī)舉債超過其潛在償還能力，就可能引發(fā)債務(wù)違約風(fēng)險。在行政控制模式中，中央政府有絕對的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)，不僅能審批合規(guī)舉債途徑下的債務(wù)規(guī)模、使用、發(fā)行，而且對存在違規(guī)舉債且發(fā)現(xiàn)債務(wù)違約現(xiàn)象的地方政府能及時限制其舉債融資的資格，并將其視為高風(fēng)險對象強化監(jiān)管。

聲譽是中央政府判定地方政府為低風(fēng)險類型的概率，在地方政府舉債之前，中央對于其類型的判斷存在先驗概率P1，但隨著地方政府舉債行為信號的釋放，中央政府會不斷更新對其聲譽的判斷。行政控制模式下，中央政府掌握地方政府發(fā)債的最終決定權(quán)，因此高風(fēng)險地方政府基于對債務(wù)限額、監(jiān)管力度以及自身融資效率等隱性激勵的考量，清楚知道中央政府對其聲譽（低風(fēng)險類型）的判斷能為其帶來更大的未來利益。假設(shè)監(jiān)管當(dāng)局只有理性這一種類型，采取“冷酷策略”，即一旦發(fā)現(xiàn)地方政府有債務(wù)違約，就會徹底失去對它聲譽的信任，同時利用自身的審批權(quán)對地方進行舉債限制和懲罰。

為便于分析，借鑒 Barro（1986）的方法，構(gòu)建出地方政府的利益空間函數(shù)，即地方政府單階段效用函數(shù)：

[W（B）=-12B2+D（B-b）] （1）

該函數(shù)中，[-12B2]表示監(jiān)管當(dāng)局對違規(guī)舉債的地方政府處罰的態(tài)度和力度；b為審批制下中央政府允許的舉債限額；[D（B-b）]表示高風(fēng)險的地方政府違規(guī)舉債所帶來的效益，即超出監(jiān)管當(dāng)局預(yù)期判斷的部分。根據(jù)以上對地方政府和監(jiān)管當(dāng)局的假設(shè)，構(gòu)建出地方政府與監(jiān)管當(dāng)局的博弈過程（見圖1）。

理性的地方政府會基于自身效用最大化而采取不同的舉債方式，監(jiān)管當(dāng)局只能通過其舉債行為來修正最初判斷。面對采取“冷酷策略”的中央政府，地方政府若合規(guī)舉債，監(jiān)管當(dāng)局會修正對其風(fēng)險類型的判斷，地方政府聲譽提高（P2>P1）。隨著地方政府聲譽提高，一方面，中央政府在下期審批中會給予地方政府更多的債務(wù)量空間并且放松對其監(jiān)管；另一方面，投資者對于地方政府債務(wù)的投資意愿增強。如果地方政府因違規(guī)舉債出現(xiàn)債務(wù)違約，其聲譽將會變成0（P2=0），如果其試圖繼續(xù)舉債，勢必付出更大成本。中央政府若能通過聲譽機制使高風(fēng)險地方政府獲得比違規(guī)舉債更低的成本和更高的收益，就能增強高風(fēng)險地方政府偽裝為低風(fēng)險地方政府的動機，并主動修正對其聲譽的判定。具體的博弈過程分析如下：

在單階段博弈中，對（1）式求導(dǎo)，得[?W?B=-B+D]，高風(fēng)險（D=1）地方政府的最優(yōu)選擇是違規(guī)舉債（B=1）。這是因為在單階段博弈中，理性的高風(fēng)險地方政府可以通過突破債務(wù)限額實現(xiàn)效用最大化，而在監(jiān)管當(dāng)局債務(wù)限額內(nèi)的合規(guī)舉債所帶來的資金短缺不利于其實現(xiàn)效用最大化。監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)地方政府是否出現(xiàn)債務(wù)違約來修正對地方政府的聲譽判斷，因此地方政府只要不發(fā)生債務(wù)違約，博弈就可以無限重復(fù)下去。只要地方政府有長期博弈的耐心，就不會選擇違規(guī)舉債從而承擔(dān)監(jiān)管當(dāng)局識別出其債務(wù)違約的后果。直覺來看，在行政控制模式下，中央政府對地方政府的聲譽判斷發(fā)揮極大的激勵作用，高風(fēng)險的地方政府出于獲得長期收益目的會合規(guī)舉債以偽裝為低風(fēng)險地方政府，直至最后一個階段才暴露，最終降低整體的地方政府債務(wù)風(fēng)險?；诖耍O(jiān)管當(dāng)局只需采取兩個措施：一是根據(jù)聲譽確定債務(wù)限額；二是識別違約行為且限制舉債。

在重復(fù)博弈（存在T個階段）中，定義[Pt]為在t 階段監(jiān)管當(dāng)局認為地方政府是低風(fēng)險的概率；[Yt]為t階段高風(fēng)險的地方政府選擇合規(guī)舉債保持自身聲譽的概率；[Xt]為監(jiān)管當(dāng)局認為地方政府會選擇合規(guī)舉債來保持聲譽的概率。當(dāng)中央政府能準(zhǔn)確知道高風(fēng)險的地方政府為了保持聲譽采取合規(guī)方式舉債的概率時，即實現(xiàn)均衡（[Xt=Yt]），博弈雙方都知道均衡且均衡是共同認知。

（一）地方政府類型的后驗概率分析

假設(shè)在t階段中，地方政府違規(guī)舉債的行為并未被監(jiān)管當(dāng)局察覺，根據(jù)貝葉斯法則，監(jiān)管當(dāng)局在t+1階段認為地方政府是低風(fēng)險且聲譽好的后驗概率為：

[Pt+1（D=0Bt=0）=Pt×1Pt×1+（1-Pt）×Xt≥Pt] （2）

從（2）式可以發(fā)現(xiàn)，一旦地方政府的違規(guī)舉債行為未被監(jiān)管當(dāng)局發(fā)現(xiàn)，那么監(jiān)管當(dāng)局將認為其是低風(fēng)險的，并且地方政府會繼續(xù)獲得監(jiān)管當(dāng)局對其信任，在t+1期中，地方政府被認為是低風(fēng)險的后驗概率會上升。如果地方政府的違規(guī)舉債行為在t階段被監(jiān)管當(dāng)局發(fā)現(xiàn)，按照模型假定，監(jiān)管當(dāng)局會立即降低其聲譽，此刻，地方政府被認定為是好聲譽低風(fēng)險的后驗概率如下：

[Pt+1（D=0Bt=1）=Pt×0Pt×0+（1-Pt）×Xt] （3）

從（3）式可以發(fā)現(xiàn)，地方政府一旦違約并被發(fā)現(xiàn)，其在下一階段的聲譽將直接為0。因此在最后一個階段之前，理性的高風(fēng)險地方政府不會選擇暴露自己違規(guī)舉債的動機，即使試圖違規(guī)舉債，也會選擇逃避監(jiān)管及避免出現(xiàn)債務(wù)違約。為了更好地分析高風(fēng)險地方政府的行為選擇及其影響因素，下文主要分析博弈的最后兩個階段。

（二）地方政府T階段策略

在博弈的最后階段，即T階段，地方政府沒有維護聲譽的必要性，因此低原始聲譽地方政府（D=1）的最優(yōu)選擇為違規(guī)舉債（[BT=1]），監(jiān)管當(dāng)局對地方政府違規(guī)舉債所產(chǎn)生負債水平的預(yù)期判斷為[bT=1-PT]。此階段，高風(fēng)險地方政府的效用水平是：

[WT（1）=-12B2T+D（BT-bT）=-12+1-（1-Pt）=PT-12] （4）

對（4）式求導(dǎo)，得[?WT?PT=1>0]，這意味著高風(fēng)險地方政府的長期效用最大化取決于監(jiān)管當(dāng)局在長期博弈過程中不斷修正的對地方政府低風(fēng)險類型的判斷[PT]，因此高風(fēng)險的地方政府有建立良好聲譽的激勵作用。

（三）地方政府在T-1階段的策略分析

地方政府在1階段到T-1階段的最優(yōu)策略取決于T-1階段的策略選擇。假定高風(fēng)險的地方政府在1到T-2階段偽裝為高聲譽類型，在T-1階段選擇是否繼續(xù)維持聲譽，則博弈主要分析T-1階段高風(fēng)險地方政府放棄聲譽（[YT-1=0]）和繼續(xù)保持聲譽（[YT-1=1]）兩種純策略情況，只有當(dāng)放棄聲譽和維持聲譽所帶來的效用值相同時，地方政府才會采取混合策略，假定知道了最優(yōu)純策略的條件也就知道了混合策略的條件。

當(dāng)?shù)惋L(fēng)險的地方政府在T-1階段選擇放棄聲譽時，滿足[YT-1=0]，[BT-1=1]，根據(jù)（3）式，監(jiān)管當(dāng)局能辨認出其是高風(fēng)險的類型，在T階段對其聲譽判斷為：[PT=0]。考慮到時間性（地方政府的折現(xiàn)因子[δ]），折現(xiàn)因子意味著地方政府的耐心程度，也是其認為保持的聲譽對自身的長期利益的影響。高風(fēng)險的地方政府在T-1階段和T階段的總效用為：

[WT-1（1）+δ×WT（1）=-12B2T-1+D（BT-1-bT-1）+δ×WT（1）=-12+1-bT-1+δ×（0-12）=-bT-1+12×（1-δ）] （5）

下面考慮第二種情況，即高風(fēng)險的地方政府在T-1階段選擇繼續(xù)維持聲譽合規(guī)舉債，即[YT-1=1]，[BT-1=1]。由（2）式可知，[PT>0]。同樣考慮貼現(xiàn)因子，高風(fēng)險的地方政府兩階段的總效用為：

[WT-1（0）+δ×WT（1）=-12B2T-1+D（BT-1-bt-1）+δ×WT（1）=-bT-1+δ×（PT-12）] （6）

通過比較兩種情況下的效用水平，能夠判斷出地方政府的最優(yōu)策略。由于存在折現(xiàn)因子，無法直接判斷（5）、（6）式大小，只能尋找滿足（6）式>（5）式的條件，即：

[-bT-1+δ×（PT-12）≥-bT-1+12×（1-δ）] （7）

即[PT≥12δ] （8）

當(dāng)[YT-1=XT-1=1]時實現(xiàn)均衡，將此條件帶入（2）式，解得：

[PT-1≥12δ] （9）

從（9）式中可以發(fā)現(xiàn)，在T-1階段中，若監(jiān)管當(dāng)局認為地方政府是低風(fēng)險的概率不小于[12δ]，則高風(fēng)險的地方政府在此階段選擇維持聲譽即通過合規(guī)舉債實現(xiàn)效用最大化，反之則反。此博弈階段還可以擴展到T-2，T-3，T-4，…，1階段?；谏鲜龇治?，可以發(fā)現(xiàn)地方政府對聲譽的重視與聲譽的作用呈現(xiàn)良性互動，盡管最后一期地方政府會選擇放棄聲譽，暴露類型，但此時的總效用大于不重視聲譽的效用。因此，為最大化其收益，高風(fēng)險的地方政府會始終選擇建立聲譽，并以此為其均衡策略。

基于上述聲譽博弈模型分析可得出以下結(jié)論：在單階段博弈中，如果不考慮長期收益，高風(fēng)險的地方政府有違規(guī)舉債的原始沖動，因為違規(guī)舉債相比于合規(guī)舉債收益更高成本更低。如果考慮長期效應(yīng)，擴展到多階段重復(fù)博弈，此時聲譽對高風(fēng)險地方政府的行為將起到很大的激勵作用，上一期地方政府博弈的行為將直接影響到監(jiān)管當(dāng)局對其風(fēng)險的判斷及管控程度，更新后的風(fēng)險概率又直接影響到下一階段的效用，即高風(fēng)險低聲譽的地方政府在T階段中的收益是T-1階段建立起來聲譽的增函數(shù)，而現(xiàn)階段的高聲譽意味著未來階段會有較大的效用。基于聲譽的激勵作用，高風(fēng)險的地方政府為實現(xiàn)長期效用最大化，可能會放棄現(xiàn)階段的違規(guī)舉債行為，從而主動合規(guī)舉債，如此，有利于降低地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險。行政控制模式下，中央政府利用職權(quán)能更好發(fā)揮聲譽機制的激勵作用，即一個監(jiān)管有力、舉債權(quán)力集中的中央政府能通過下放債務(wù)限額，切實提高地方政府的聲譽來達到強化地方政府自我約束的目的。

三、規(guī)則控制模式下地方政府債務(wù)監(jiān)管的博弈分析

假設(shè)博弈參與人同樣僅包含中央政府和地方政府。規(guī)則控制模式中，地方政府被賦予自主發(fā)債的權(quán)利，但發(fā)債規(guī)模不再需要中央政府審批，而通過中央政府事前制定的財政規(guī)則實現(xiàn)。假設(shè)財政規(guī)則僅包含兩項財政紀(jì)律：一是不救助條款，即中央政府不會通過轉(zhuǎn)移支付等形式救助地方政府；二是懲罰條款，即地方政府的債務(wù)率需要控制在b以內(nèi)，否則會受到懲罰。在該模式下，由于信息不對稱，中央政府不知道地方政府是否有超過約定債務(wù)率舉債的沖動，地方政府也不知道中央政府是否嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則，是否對地方政府違規(guī)不救助且懲罰，因此，該模式發(fā)揮約束作用的條件不僅包括財政條款本身，還包括規(guī)則是否嚴(yán)格恪守。中央政府和地方政府都能在博弈當(dāng)中相機選擇，地方政府可以選擇是否按照財政規(guī)則舉債，中央政府可以根據(jù)地方整體的舉債行為選擇是否嚴(yán)格執(zhí)行財政規(guī)則，以及在博弈最終階段是否救助。對比行政控制模式下的地方政府聲譽由中央政府單向判斷，在規(guī)則控制模式下，中央政府和地方政府存在著雙向聲譽激勵機制，即中央政府根據(jù)地方政府的風(fēng)險程度及救助成本決定是否救助，同時地方政府根據(jù)對中央政府承擔(dān)地方政府債務(wù)違約償還責(zé)任的可能性大小的判斷選擇負債規(guī)模。

假設(shè)地方政府認為中央政府的期初聲譽為π1，π1表示中央政府不承擔(dān)地方債務(wù)違約償還責(zé)任的概率。地方政府只能通過觀察中央政府是否執(zhí)行財政規(guī)則來判斷中央政府是否有最終承擔(dān)債務(wù)違約償還責(zé)任的動機，π2為修正后的中央政府聲譽。中央政府的策略空間包含：執(zhí)行財政規(guī)則（C=0），即中央對地方不救助且懲罰；不執(zhí)行財政規(guī)則（C=1），即中央救助且不懲罰。博弈參與者的博弈順序為：地方政府在T-1期根據(jù)對中央政府先驗聲譽的判斷決定負債量[BT-1]；中央政府在T階段判斷地方政府聲譽（低風(fēng)險的概率）高低選擇是否執(zhí)行財政規(guī)則；地方政府在T+1階段，根據(jù)中央政府上階段行為決定新一輪負債[BT+1]，只要中央政府不暴露承擔(dān)債務(wù)違約償還責(zé)任的類型，博弈就會持續(xù)進行下去。假設(shè)地方政府在觀測到中央政府執(zhí)行財政規(guī)則情況后采取“冷酷策略”，若中央政府不執(zhí)行規(guī)則，就喪失對中央政府的信任（[π=0]），判定中央政府會最終承擔(dān)債務(wù)違約責(zé)任，從而繼續(xù)擴大負債量；若中央政府嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則就提高對中央政府聲譽的判斷，控制舉債規(guī)模。規(guī)則控制模式下地方政府與監(jiān)管當(dāng)局的簡易博弈框架見圖2。

基于上述博弈過程，中央政府規(guī)則控制約束力的強度取決于地方政府不斷強化其不救助聲譽的判斷，而強化中央政府聲譽的唯一途徑就是無論面對“大而不能倒”、“多而不能倒”還是“特殊而不能倒”，都嚴(yán)格執(zhí)行事前確定的規(guī)則，對其懲罰且不救助。中央政府作為博弈參與人只是基于自身利益最大化（救助成本最?。┻x擇是否最終承擔(dān)債務(wù)違約償還責(zé)任。假定中央政府執(zhí)行財政規(guī)則收益為W，最終選擇承擔(dān)債務(wù)違約責(zé)任的概率為[σ]。中央政府救助陷入債務(wù)困境的地方政府，承擔(dān)的成本包含兩部分：不救助形成的金融成本，即拖欠債務(wù)對經(jīng)濟中其他部門形成的金融外溢性；不予救助形成的分配成本，即中央政府需要面對由地方納稅人或債權(quán)人而非國家納稅人承擔(dān)地方政府的違約債務(wù)時的差量成本。是否救助取決于各個國家面對地方政府債務(wù)違約風(fēng)險時需要承擔(dān)的兩項成本的大?。T靜和石才良，2006）。成本越小收益越大，當(dāng)執(zhí)行規(guī)則堅決不救助的收益大于救助的收益時，必然選擇執(zhí)行規(guī)則，最終不承擔(dān)地方政府債務(wù)違約償還責(zé)任（[σ=0]）；當(dāng)且僅當(dāng)救助和不救助的收益相同時，中央政府才會選擇混合策略，即：

[σ=0 ， Wne>We1 ， Wne

其中[We]表示中央政府執(zhí)行財政規(guī)則的收益；[Wne]表示中央政府不執(zhí)行財政規(guī)則的收益。

中央政府在規(guī)則控制模式下僅有不救助和懲罰的權(quán)力，而不會限制地方政府舉債權(quán)力。如果地方政府考慮短期效用最大化就有不遵守規(guī)則（超過債務(wù)率警戒線b）舉債的沖動。高風(fēng)險的地方政府在負債前期就認為中央政府承擔(dān)債務(wù)違約償還責(zé)任的可能性極大，如果在早期博弈階段就能通過負債行動驗證中央政府低聲譽的猜想，將會繼續(xù)強化高負債動機，并持續(xù)將債務(wù)違約償還責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中央政府。在多階段博弈中，地方政府后驗概率對地方政府舉債行為有重要的影響，該概率不僅取決于對中央政府聲譽的先驗判斷，還取決于中央政府通過是否執(zhí)行規(guī)則所釋放的不兜底信號強弱。遵循貝葉斯法則，可以定義如下：

[π2=π1π1+（1-π1）×（1-σ）， C=00， C=1] （11）

在規(guī)則控制模式下，中央政府與地方政府基于聲譽的博弈更加復(fù)雜，兩者間存在著雙向的聲譽激勵機制，即中央政府根據(jù)地方政府的風(fēng)險程度考慮救助成本并選擇行為，同時地方政府根據(jù)中央政府是否承擔(dān)債務(wù)違約償還責(zé)任選擇負債規(guī)模。盡管對于大部分國家來說，中央政府在出現(xiàn)危機時不會袖手旁觀，但是只要中央政府釋放不兜底不救助的信號，地方政府就會認為中央政府有不承擔(dān)債務(wù)違約償還責(zé)任的可能性，從而控制負債率并主動防范債務(wù)違約風(fēng)險。規(guī)則控制模式的缺陷在于，中央政府下放舉債權(quán)利削弱了自身對地方債務(wù)的管控，債務(wù)警戒線會誘使抗風(fēng)險能力弱的中央政府提前暴露承擔(dān)債務(wù)違約償還責(zé)任的聲譽。中央政府財政規(guī)則執(zhí)行的不確定性是規(guī)則控制失靈的關(guān)鍵之所在。

四、結(jié)論及政策建議

地方債務(wù)膨脹是央地之間的長期動態(tài)博弈過程?；诼曌u模型，行政控制和規(guī)則控制模式在規(guī)范地方政府舉債行為和降低風(fēng)險上的機理和實現(xiàn)條件上存在差異。行政控制模式的關(guān)鍵在于中央能通過行政審批制度修正對地方政府風(fēng)險的判斷并核準(zhǔn)適度發(fā)債規(guī)模，在強化自身監(jiān)管能力的同時，通過建立聲譽機制強化地方政府的自我約束。規(guī)則控制模式的關(guān)鍵在于雙向的聲譽激勵，地方政府通過觀察中央政府是否嚴(yán)格執(zhí)行財政規(guī)則修正對中央政府的聲譽判斷，從而決定后期舉債行為；中央政府通過判斷地方政府聲譽高低決定是否承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任。在規(guī)則控制模式下，博弈雙方都必須恪守規(guī)則才能實現(xiàn)抑制債務(wù)膨脹目的。在中央政府低聲譽、抗風(fēng)險能力弱的條件下，規(guī)則控制不但不能有效約束地方政府，還會在地方政府的誘使下提前暴露低聲譽。因此，若要避免被驗證聲譽低，中央政府就需要有足夠的耐心和能力嚴(yán)懲違規(guī)舉債并堅定不救助。

本文研究結(jié)論的政策含義在于：在行政控制模式下，中央政府應(yīng)發(fā)揮對地方政府聲譽激勵的積極作用，引導(dǎo)地方對自身聲譽的重視。聲譽機制的建立和完善有賴于規(guī)范中央審批制度，制定科學(xué)合理的發(fā)債程序和債務(wù)限額，有賴于強化中央對地方政府負債信息的摸底和披露，增強財政信息透明度、規(guī)范審計，也有賴于提升中央政府的監(jiān)管和抗風(fēng)險能力，逐步硬化約束，建立起中央政府不兜底不救助的形象和能力。在規(guī)則控制模式下，中央政府必須首先強化自身的履約能力，提高不救助債務(wù)的聲譽水平，才能更有效控制債務(wù)規(guī)模。保障財政規(guī)則的有效性必須加強法制化建設(shè)，通過制定與完善地方債務(wù)監(jiān)管的相關(guān)法律，增強法律權(quán)威性來提高聲譽，從而規(guī)范地方政府的舉債行為，同時需要審慎采用中央緊急援助方式。因此，僅從聲譽角度考慮，在中央政府缺乏規(guī)則執(zhí)行能力和承擔(dān)違規(guī)成本的條件下，行政控制模式能為中央監(jiān)管能力的提升和地方信譽的培育提供空間，行政控制是相對有效的債務(wù)監(jiān)管模式。而當(dāng)中央政府聲譽條件、地方政府信譽條件、法制條件逐漸成熟的情況下，實現(xiàn)行政控制向規(guī)則控制模式的轉(zhuǎn)變，才能真正發(fā)揮財政規(guī)則的有效性，此時，規(guī)則控制才成為合意的債務(wù)監(jiān)管模式。

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Abstract：Administrative controls and rule-based controls are the universal forms of sub-national government debt supervision. The research based on the reputation game model finds that under the administrative constraints，the central government uses the reputation mechanism to make the high-risk sub-national government obtain lower cost and higher income than illegal borrowing，then motivate it to transform into low-risk government；under the rule-based controls，the central government and local governments have a two-way reputation incentive mechanism. When the central government has a low-reputation and weak ability to resist risks，rule-based controls are not only the inefficient constraints for the local government，but also the causes that lead the central government to expose its low-reputation earlier. It concluded that the rule-based controls are not always dominant over the administrative constraints. Thus the administrative constraints are the desired debt supervision of the low-reputation central government，while the rule-based controls are the rational choice of the high-reputation central government.

Key Words：sub-national government debt，administrative constraints，rule-based controls，reputation model，debt supervision

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 LX，GX）