住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題缺陷及完善

俞昊鵬

【摘 要】我國土地公有制制度是住宅建設(shè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)和前提條件，明確了住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一項(xiàng)他物權(quán)。法律規(guī)定，我國公民在土地上建造的房屋原始取得房屋所有權(quán)，這導(dǎo)致作為他物權(quán)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)與房屋所有權(quán)之間在“房地一致”原則上存在沖突。2007年頒布的《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后自動續(xù)期，但其缺陷在于沒有界定何為住宅建設(shè)用地、沒有明確自動續(xù)期的次數(shù)和期限以及對自動續(xù)期是否收費(fèi)問題沒有具體規(guī)定。從政治考量與土地資源優(yōu)化配置角度出發(fā)，基于土地公有制等制度，本文建議對住宅建設(shè)用地的界定按照土地之上的房屋所有權(quán)人是否將住房用于“居住”作為認(rèn)定住宅建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)。自動續(xù)期應(yīng)只允許續(xù)期一次，但視不同房屋的情況對續(xù)期期限作出不同規(guī)定。自動續(xù)期不應(yīng)收取費(fèi)用，可采用無償自動續(xù)期與按房屋面積累進(jìn)征收房屋保有稅相結(jié)合的方式，減輕房屋所有人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】土地公有制；住宅建設(shè)用地；自動續(xù)期；續(xù)期期限

中圖分類號： D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 2095-2457（2018）21-0215-003

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.21.099

【Abstract】The system of public ownership of land in our country is the basis and precondition of the right to use residential construction land，and it is clear that the right to use land for residential construction is a property right of others.According to the law，the houses built by our citizens on the land take the original ownership of the houses. This leads to a conflict between the right to use residential construction land as his real right and the right to housing ownership in principle.Article 149 of the property Law promulgated in 2007 provides for the automatic renewal of the right to use residential construction land after its expiration.However，the defects are that it does not define what residential construction land is，does not specify the number and duration of automatic renewal and whether or not to charge for automatic renewal The question is not specified.From the perspective of political considerations and optimal allocation of land resources，based on such systems as land public ownership，This paper suggests that the definition of residential construction land should be based on whether the owner of the house on the land uses the housing as the standard for determining the residential construction land.Automatic renewal should be allowed only once，subject to different housing conditions.There should be no charge for automatic renewal，and the combination of free and automatic renewal and the progressive collection of housing tenure tax according to the housing area can be used to lighten the economic burden of housing owners and achieve the goal of optimizing the allocation of land resources.

【Key words】Common ownership of land；Residential construction land；Automatic renewal；Renewal period

1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：（一）居住用地七十年...”，1994年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第1款規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金?！币陨蟽蓷l法律條文作為較早的土地使用權(quán)適用法律依據(jù)，確定了我國土地使用權(quán)具有使用期限，其中用以居住的土地使用權(quán)期限為70年，土地使用者在到期前的一年內(nèi)應(yīng)申請續(xù)期，管理部門除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，與土地使用者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，土地使用者依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。2007年頒布的《物權(quán)法》不同于前述法律規(guī)定，首次將建設(shè)用地使用權(quán)區(qū)分為住宅建設(shè)用地使用權(quán)與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，第149條明確規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。通過梳理上述法律條文，關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期問題，《物權(quán)法》雖加以區(qū)分規(guī)定為期限屆滿后自動續(xù)期，相較于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)有了更加明確的表述，但就其實(shí)質(zhì)而言，仍存在較大的缺陷，集中表現(xiàn)為：（1）沒有明確界定何為住宅建設(shè)用地；（2）沒有明確自動續(xù)期的次數(shù)和期限；（3）對自動續(xù)期是否收費(fèi)問題沒有具體規(guī)定。關(guān)于《物權(quán)法》為什么沒有就上述問題加以具體規(guī)定，本文認(rèn)為應(yīng)結(jié)合立法當(dāng)時的社會輿論壓力、全國人大法律委員會在向十屆全國人大常委會第二十四次會議提交的《關(guān)于物權(quán)法（草案）修改情況的匯報(bào)》等方面綜合分析，厘清立法者原意及全社會對相關(guān)問題的認(rèn)識后，才能就住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題存在的缺陷加以分析，并最終提出合理化建議。

1 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期存在的主要缺陷

1.1 關(guān)于何為住宅建設(shè)用地的界定不清

《物權(quán)法》第149條專門規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。然而，在司法實(shí)踐中往往存在對何為住宅建設(shè)用地的認(rèn)識不清，導(dǎo)致適用法律錯誤。這種現(xiàn)狀也使得一部分人混同理解《物權(quán)法》規(guī)定，將本不屬于住宅建設(shè)用地之上建造的商業(yè)用房等視為住宅建設(shè)用地使用權(quán)的適用范圍，而適用《物權(quán)法》第149條的規(guī)定，期限屆滿后自動延期，由此獲得不正當(dāng)利益。例如，在現(xiàn)實(shí)生活中，住宅很有可能被商業(yè)化利用，也就是我們通常所說的“住改商”情形，此外，還有不少房屋“住商兩用”。

1.2 自動續(xù)期是否有次數(shù)限制以及續(xù)期期限沒有明確規(guī)定

住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期在立法層面已有明確的法律依據(jù)，在以后的司法實(shí)踐過程中對諸如住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)否由土地使用人在期限屆滿前一年內(nèi)提出申請并由房屋管理部門進(jìn)行確認(rèn)的問題已無爭論。關(guān)于自動續(xù)期的主要缺陷已經(jīng)轉(zhuǎn)移為自動續(xù)期是否或者應(yīng)否有次數(shù)限制、自動續(xù)期的具體期限有無限制以及自動續(xù)期是否等同于永久續(xù)期，即土地使用權(quán)人由此實(shí)際享有住宅建設(shè)用地的永久使用權(quán)。

2 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期實(shí)踐考察

住宅建設(shè)用地性質(zhì)存在轉(zhuǎn)化的可能性。2016年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出明確的要求，即要堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，這是對社會公眾購買住房最重要目的的正確認(rèn)識?，F(xiàn)實(shí)生活中，人們購買住房的目的卻并不統(tǒng)一，存在多種情形。在購買第一套住房時，大多數(shù)人都是本著個人居住的目的，當(dāng)物質(zhì)條件極大豐富后，購買的第二、三套房屋往往并不是用于家庭居住。一部分人將購買的房屋另行出租作為收入來源之一，另一部分人則存在購買住宅用房后在房屋內(nèi)從事商業(yè)活動或利用沿街優(yōu)勢從事餐飲服務(wù)等，顯然針對該部分人來看，《物權(quán)法》第149條規(guī)定的住宅建設(shè)用地自動續(xù)期已背離立法者初衷，成為土地使用者規(guī)避法律規(guī)定，利用住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的規(guī)定變相牟利的手段。理論界和司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對諸如此類情形應(yīng)當(dāng)予以合理關(guān)注。

3 完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的可行性建議

3.1 明確所有權(quán)人一直將住房用于“居住”是住宅建設(shè)用地的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

人們購買房屋后在使用工程中存在轉(zhuǎn)變房屋使用性質(zhì)，將本應(yīng)用于居住的房屋轉(zhuǎn)為商用或者從事餐飲服務(wù)等的可能。這種情況下，建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后，應(yīng)當(dāng)按照何種土地性質(zhì)作出續(xù)期，《物權(quán)法》149條雖然并未就該行為作出明確界定，正在制定中的《民法典》顯然應(yīng)對這一問題作出確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)下的司法實(shí)踐中，也存在很多諸如此類的問題。

本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)情況來予以確定，也就是說即使出讓時建設(shè)用地使用權(quán)的用途是住房，在后續(xù)房屋的使用過程中，房屋使用權(quán)人將名下房屋變更用途，不再作為住房使用，而用于出租作為倉儲場所以及公司注冊住所等商業(yè)用房時，在申請住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期時即不應(yīng)按照住房的建設(shè)用地使用權(quán)予以續(xù)期，而應(yīng)當(dāng)視實(shí)際房屋用途不予辦理自動續(xù)期。

3.2 應(yīng)明確自動續(xù)期允許續(xù)期一次但依房屋情況變通確定期限

本文認(rèn)為，《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期的主要目的在于形成公民住宅財(cái)產(chǎn)的長久受保護(hù)、良好和穩(wěn)定的預(yù)期局面。從這一角度看，如果能通過一次性續(xù)期解決該問題，就不應(yīng)當(dāng)通過多次續(xù)期來解決，否則，產(chǎn)權(quán)人難免對其產(chǎn)權(quán)安全的產(chǎn)生擔(dān)憂，形成對未來產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不確定性。由此應(yīng)只允許自動續(xù)期一次，同時根據(jù)房屋的使用年限、考慮土地和房屋被政府依法征收進(jìn)行城區(qū)改造等情形確定不同房屋的續(xù)期期限。

3.3 自動續(xù)期不應(yīng)收取費(fèi)用，應(yīng)免費(fèi)進(jìn)行續(xù)期

本文中對住宅建設(shè)用地使用權(quán)允許續(xù)期一次且對續(xù)期期限均提出了合理化建議。在明確續(xù)期只能一次的前提下，主張續(xù)期收費(fèi)顯然不符合中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》指出的，“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財(cái)產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”的指導(dǎo)意見，有加重社會公眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)之嫌，不符合公平合理的價(jià)值取向。

4 結(jié)語

我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為建設(shè)用地使用權(quán)中的一部分，事關(guān)國家利益與社會公眾的廣大福祉，顯得尤其重要。本文雖然對《物權(quán)法》第149條規(guī)定的自動續(xù)期規(guī)則本身存在的缺陷加以厘清、分析，并在此基礎(chǔ)上提出了相關(guān)可行性建議。然而，住宅建設(shè)用地使用權(quán)無論在理論研究還是在司法實(shí)踐中仍存在一些突出問題尚未解決。諸如有學(xué)者提出從文義解釋的角度分析《物權(quán)法》第149條，自動續(xù)期即意味著永久續(xù)期；有學(xué)者主張根據(jù)“房地一致”原則，應(yīng)當(dāng)對土地及其地上房屋進(jìn)行統(tǒng)一征稅等相關(guān)問題。這些問題的解決，需要扎實(shí)的理論功底以及豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)作為支撐，最終實(shí)現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期既有利于滿足社會福祉的需要，又能最大程度上優(yōu)化配置土地資源。

注釋：

①此處關(guān)于建設(shè)用地房屋“住商兩用”情形的列舉參考了王利明《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)則》續(xù)期期限形成對公民財(cái)產(chǎn)良好有效保護(hù)第三自然段，《清華法學(xué)》2017年第11期第78頁。

②住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的可行性建議，主要體現(xiàn)在：第一，明確住宅建設(shè)用地使用權(quán)的土地性質(zhì)，即國家擁有所有權(quán)；第二，自動續(xù)期并非文義解釋上的無需履行任何手續(xù)即自主續(xù)期；第三，續(xù)期次數(shù)應(yīng)限制為1次，而非多次申請續(xù)期；第四，綜合考慮我國中國特色社會主義社會國情以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平現(xiàn)狀，住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期應(yīng)無償進(jìn)行。

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