鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：價(jià)值意蘊(yùn)、當(dāng)前困局及突破路徑

曲延春 王海鑌

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅是解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵和解決“三農(nóng)”問題的總抓手，也是黨的農(nóng)村政策的歷史繼承和最新體現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施面臨一定困難，主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品供給質(zhì)量較低、農(nóng)民持續(xù)增收困難、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足以及鄉(xiāng)村治理能力不強(qiáng)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以使農(nóng)業(yè)從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)為提質(zhì)導(dǎo)向，進(jìn)一步挖掘農(nóng)民增收潛能，重點(diǎn)提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，完善鄉(xiāng)村治理體系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；價(jià)值意蘊(yùn)；農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革；農(nóng)民增收；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2018）05-0033-006

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。為解決“三農(nóng)”問題，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)?？梢哉f，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央全面把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征、立足于黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局而作出的具有重大意義的戰(zhàn)略部署。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的價(jià)值意蘊(yùn)

（一） 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而發(fā)展最大的不平衡就是城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡，發(fā)展最大的不充分就是鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分?！俺青l(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的突出矛盾，是全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化必須解決的重大問題?！盵1]，新中國(guó)成立后，在工業(yè)化城市化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下，我國(guó)的農(nóng)村成為城市發(fā)展的資源供給地，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展無論是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，還是在社會(huì)服務(wù)方面，都表現(xiàn)出較大差距。農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的最大短板。進(jìn)入新世紀(jì)以來，特別是隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)政策的實(shí)施，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面貌有了一定改觀，農(nóng)村社會(huì)服務(wù)水平有了一定提高。但是總體而言，城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡還是非常明顯。以城鄉(xiāng)居民收入差距為例，雖然從1978年到1984年城鄉(xiāng)居民收入差距隨農(nóng)民增收而快速縮小，但是1985年之后，城鄉(xiāng)居民收入差距又不斷擴(kuò)大并在2010年前后達(dá)到差距的最高點(diǎn)。近幾年雖有縮小之勢(shì)，但城鄉(xiāng)居民收入差距仍接近3∶1，超過世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的差距水平。如韓國(guó)經(jīng)過新村運(yùn)動(dòng)，其“城鄉(xiāng)居民收入差距從1972年的3∶1左右，縮小到2004年的1∶0.84”[2]。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代解決“三農(nóng)”問題的總抓手

農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展在我國(guó)具有重要的戰(zhàn)略地位。正是農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使我國(guó)的糧食安全有了基本保障，也“正是農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的保持，使農(nóng)村成為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”[3]。習(xí)近平總書記高度重視“三農(nóng)”工作，在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，他就指出“中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國(guó)要美，農(nóng)村必須美；中國(guó)要富、農(nóng)民必須富。”這三個(gè)“必須”體現(xiàn)了習(xí)近平總書記深厚的“三農(nóng)”情懷。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記深刻把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)律，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略。黨的十九大站在戰(zhàn)略和全局高度，作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大部署，在農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程中具有劃時(shí)代的里程碑意義。2018年中央一號(hào)文件則對(duì)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)施提出了具體的目標(biāo)任務(wù)：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成。到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。這不僅為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)任務(wù)，而且為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)了具體的路線圖。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已成為新時(shí)代解決“三農(nóng)”問題的總抓手。

（三）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的農(nóng)村政策的歷史繼承和最新體現(xiàn)

從1978年改革開放至今，黨中央發(fā)布了20個(gè)中央一號(hào)文件。其中1982年至1986年共5個(gè)，2004年至2018年共15個(gè)。透過這20個(gè)中央一號(hào)文件，可以清晰看出黨的農(nóng)村政策的發(fā)展過程。1982年的中央一號(hào)文件充分肯定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制?！被谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展取得的成績(jī)，1984年的一號(hào)文件提出“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。2004年一號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》直接以“促進(jìn)農(nóng)民增加收入”為標(biāo)題，提出盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。2006年一號(hào)文件以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為主題，歷史性地提出在全國(guó)范圍取消農(nóng)業(yè)稅，提出建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的方針。2009年一號(hào)文件以“農(nóng)民持續(xù)增收”為標(biāo)題，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民持續(xù)增收的關(guān)注，并且2009年一號(hào)文件提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。2013年至2016年，中央一號(hào)文件的主題連續(xù)四年鎖定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題。2017年中央一號(hào)文件提出了通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。2018年的中央一號(hào)文件則在歷次一號(hào)文件的基礎(chǔ)上，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，這是對(duì)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”二十字方針的超越和提升。并且，2018年一號(hào)文件對(duì)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系進(jìn)行了一系列制度設(shè)計(jì)。1978年以來，正如2018年中央一號(hào)文件所指出的，黨的農(nóng)村政策始終把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收作為政策主線，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的困難

新中國(guó)成立后，在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略以及由此形成的財(cái)政投資城市偏向政策影響下，我國(guó)的農(nóng)業(yè)不僅是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，而且成為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。雖然我國(guó)糧食總產(chǎn)量從2004年至2015年實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，農(nóng)民收入增速連續(xù)幾年高于城鎮(zhèn)居民收入增速、農(nóng)村公共服務(wù)水平不斷提升，但是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施仍面臨一定困難。正如2018年中央一號(hào)文件所指出的，當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，包括農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量亟待提高、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬較多、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強(qiáng)化，等等。

（一） 農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量較低

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存，低端供給較多，中高端供給較少。以我國(guó)糧食生產(chǎn)為例，2016年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量雖比2015年有所下降，使糧食產(chǎn)量止步“十二連增”，但仍達(dá)到可觀的61625萬噸，其中稻谷為20707.5萬噸，小麥12884.5萬噸，玉米21955.2萬噸。從糧食產(chǎn)量的構(gòu)成來看，稻谷占總量的比重為33.6%，小麥為20.9%，玉米為35.6%，在這三種最主要的糧食作物中，小麥產(chǎn)量所占比重最低，玉米產(chǎn)量所占比重最高。而從這三種糧食作物的種植結(jié)構(gòu)來看（見表1），小麥的所占比重也較低。

根據(jù)表1，小麥的種植從1995年到2016年下降了4.75%，而玉米的種植則上升了6.86%。這種狀況導(dǎo)致的直接結(jié)果就是大量的玉米庫(kù)存。2015年，中國(guó)玉米期末庫(kù)存量達(dá)到2.3億噸。[4]

而就我國(guó)糧食的供求總量而言，供給和需求之間存在500 億斤的缺口，需要從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口加以彌補(bǔ)。但是，我國(guó)2016年進(jìn)口糧食總量達(dá)到2276.4 億斤，比彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)的供求缺口多進(jìn)口了近1800 億斤，其中最主要的進(jìn)口品種就是大豆。我國(guó)大豆現(xiàn)在的年產(chǎn)量是230多億斤。2016年我國(guó)進(jìn)口大豆1665億斤，是國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的7倍多。[5]導(dǎo)致這種狀況的重要原因之一就是長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入的不足，大豆畝產(chǎn)量一直處于較低水平。由此可見，農(nóng)業(yè)如何提升供給質(zhì)量，調(diào)整優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)成為鄉(xiāng)村振興面臨的首要問題。

（二） 農(nóng)民持續(xù)增收困難

促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要原則。改革開放以來，依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高、家庭經(jīng)營(yíng)的多元化、農(nóng)民外出務(wù)工等因素，農(nóng)民人均純收入由1978年的133.6元提高到2015年的10772元，2015年的人均純收入為1978年的80多倍，增長(zhǎng)可謂迅速。但是近幾年來，受多種因素的影響，農(nóng)民持續(xù)增收壓力加大，增收動(dòng)能乏力。從2011年到2015年的5年間，農(nóng)民人均純收入較上一年增加幅度呈逐漸下降趨勢(shì)，由2011年的17.88%下降為2015年的8.90%（見表2）。

再以按新口徑（1）統(tǒng)計(jì)的農(nóng)村居民人均可支配收入為例（見表3），從2013年到2016年，農(nóng)民人均可支配工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入在農(nóng)民人均可支配收入中的比重略有增加，而人均可支配經(jīng)營(yíng)凈收入比重略有下降，人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入基本持平。從農(nóng)民人均可支配收入的四項(xiàng)收入構(gòu)成比重來看，沒有哪一項(xiàng)收入的比重呈明顯上升趨勢(shì)，這也反映出農(nóng)民持續(xù)增收的困難。

農(nóng)民持續(xù)增收的困難還可以從外出農(nóng)民工增速體現(xiàn)出來。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2011—2016年，外出農(nóng)民工增速呈逐年回落趨勢(shì)，增速分別為3.4%、3%、1.7%、1.3%、0.4%和0.3%。外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重也由2011年的62.8%逐漸下降到2016年的60.1%。2016年農(nóng)民工月均收入3275元，比上年增加203元，雖增長(zhǎng)6.6%，但增速比上年回落0.6個(gè)百分點(diǎn)。自2013年至2016年，農(nóng)民人均可支配工資性收入一直占40%左右，且逐漸超過經(jīng)營(yíng)凈收入比重成為農(nóng)民最大的收入來源。而外出農(nóng)民增速的回落則勢(shì)必進(jìn)一步增加農(nóng)民持續(xù)增收的困難。

（三） 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足

一方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。如全國(guó)將近 2/3 的耕地為中低產(chǎn)田，旱澇保收面積不足40%。在農(nóng)業(yè)灌溉方面，農(nóng)業(yè)用水量占全社會(huì)用水量的70%以上，但有效利用率只有40%。大型灌溉排水泵站老化破壞率近75%，小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)落后。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉用水缺口達(dá)到300多億立方米。[6]再如農(nóng)村公路建設(shè)，農(nóng)村公路是國(guó)家城鄉(xiāng)交通的短板，特別是在西部地區(qū)，截至2013年底，建制村通瀝青（水泥）路率僅為65.04%。[7]并且多數(shù)農(nóng)村地區(qū)公路質(zhì)量不高、技術(shù)等級(jí)總體偏低，農(nóng)村公路技術(shù)等級(jí)四級(jí)和等外路占到農(nóng)村公路里程的80%以上。[8]另一方面，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)與城市差距明顯。以義務(wù)教育為例，城鄉(xiāng)之間無論是在師資方面還是教學(xué)儀器設(shè)施方面，差距都十分明顯。根據(jù)國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室發(fā)布的《2015年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告》，2014年，全國(guó)小學(xué)高于規(guī)定學(xué)歷教師比例城市為96.5%，農(nóng)村為87.3%。全國(guó)初中本科及以上學(xué)歷教師比例城市、農(nóng)村分別為87.8%和73.3%。農(nóng)村學(xué)校的教育教學(xué)、設(shè)施設(shè)備條件對(duì)比城市學(xué)校仍存在較大差距。全國(guó)農(nóng)村小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值為723元，僅相當(dāng)于城市小學(xué)的54.2%，農(nóng)村初中生均值為1298元，僅相當(dāng)于城市初中的67.0%。全國(guó)農(nóng)村小學(xué)接入互聯(lián)網(wǎng)的比例為74.8%，比城市低20個(gè)百分點(diǎn)。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，根據(jù)《2016年我國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年末，全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位741.0萬張， 每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為5.37張，衛(wèi)生人員總數(shù)中，衛(wèi)生技術(shù)人員845.4萬人。而在農(nóng)村，衛(wèi)生資源則相對(duì)有限，全國(guó)3.99萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共設(shè)3.7萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，床位122.4萬張，每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位為1.26張，衛(wèi)生人員132.1萬人（其中衛(wèi)生技術(shù)人員111.6萬人）。

（四）鄉(xiāng)村治理能力不強(qiáng)

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理能力的弱化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力不強(qiáng)。鄉(xiāng)村社會(huì)治理核心是政府。[9]受壓力型體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指標(biāo)為行動(dòng)邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作圍繞縣級(jí)政府的考核指標(biāo)開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“懸浮型”政府。同時(shí)，較大的財(cái)政壓力也制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告顯示，全國(guó)有3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)分別達(dá)3070.12億元、116.02億元和461.15億元。[10]在較大的財(cái)政壓力下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)作為首要任務(wù)，公共服務(wù)能力大大降低。第二，村兩委運(yùn)行不暢。根據(jù)李克強(qiáng)總理在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到58.5%。中國(guó)城鎮(zhèn)化水平可謂快速發(fā)展。在城鎮(zhèn)化水平快速發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村人口快速減少，很多地區(qū)的農(nóng)村成為人口空心村、產(chǎn)業(yè)空心村。由于農(nóng)村外流的主要是青壯勞動(dòng)力，因而，農(nóng)村人口外流也就意味著農(nóng)村“精英”的流失。農(nóng)村剩余人口主要是政治參與能力較弱的老人和兒童。這一方面使“農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍缺少優(yōu)秀群體支撐，影響農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力”[11]。另一方面使村民自治組織難以運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村很多公共事務(wù)無法解決。第三，新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來了挑戰(zhàn)。在原有的鄉(xiāng)村治理模式下，村莊內(nèi)部是熟人社會(huì)，治理成本相對(duì)較低，而新型社區(qū)一般是由幾個(gè)村莊甚至十幾個(gè)村莊合并而成，原有的村莊秩序包括權(quán)力格局都被打破，治理成本相對(duì)提高。在這種情況下，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村新型社區(qū)的有效治理就成為了現(xiàn)實(shí)問題。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的突破路徑

2018年中央一號(hào)文件提出，要“讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”，并且要“把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”。那么如何才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)、農(nóng)民增收和農(nóng)村美麗呢？針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施面臨的困局，應(yīng)從以下幾個(gè)主要方面實(shí)現(xiàn)突破。

（一） 持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2018年中央一號(hào)文件提出，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主線，加快實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是從提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量出發(fā)，通過供給側(cè)改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，擴(kuò)大有效供給，減少低端和無效供給，更好地滿足廣大人民群眾對(duì)美好生活的需要。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)從農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)為提質(zhì)導(dǎo)向。首先，推進(jìn)以玉米為重點(diǎn)的種植業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，減少非優(yōu)勢(shì)區(qū)玉米種植面積，從而減少玉米生產(chǎn)總量。其次，真正發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。為切實(shí)提高我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的整體效益和在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)進(jìn)一步改革小麥、稻谷定價(jià)機(jī)制和補(bǔ)貼政策，“中國(guó)政府可以學(xué)習(xí)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，充分利用WTO規(guī)則，導(dǎo)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，減少價(jià)格支持的支出，增加對(duì)生產(chǎn)扭曲較少的‘綠箱補(bǔ)貼政策，推動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)逐步接軌，增加有關(guān)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的直接補(bǔ)貼，維持農(nóng)民一定的收入水準(zhǔn)?！盵12]再次，增加農(nóng)業(yè)科技投入。根據(jù)筆者對(duì)山東省546份以農(nóng)民為對(duì)象的農(nóng)村公共產(chǎn)品估計(jì)狀況問卷分析，在問卷中，對(duì)于目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中最短缺的是什么這一問題，調(diào)查對(duì)象選擇排在第一位的是技術(shù)?？梢?，農(nóng)業(yè)科技服務(wù)是農(nóng)民最急需的。[13]大力增加對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入力度，是提高我國(guó)農(nóng)業(yè)效益和競(jìng)爭(zhēng)力的核心。

（二）進(jìn)一步挖掘農(nóng)民增收潛能

促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收應(yīng)深入挖掘農(nóng)民增收潛能，當(dāng)前的重點(diǎn)主要在兩個(gè)方面。一方面，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。“通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民收入中股金分紅占比達(dá)15%～20%，證明了改革對(duì)于農(nóng)民收入增長(zhǎng)的顯著促進(jìn)作用。從全國(guó)來看，農(nóng)民收入四大構(gòu)成中財(cái)產(chǎn)性收入占比僅為3%～4%，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其偏低，表明增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入潛力和空間甚大?！盵14]實(shí)際上，根據(jù)前文數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)民人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入占農(nóng)民人均可支配收入的比重僅略高于2%，因而，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。另一方面，應(yīng)重點(diǎn)提高農(nóng)民工資性收入。努力提升農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平，構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)健康發(fā)展。特別是應(yīng)通過“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和營(yíng)銷的深度融合。在產(chǎn)業(yè)融合過程中，政府應(yīng)制定好產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃，通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的打造和政策的扶持，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)融合對(duì)勞動(dòng)力的吸納作用，從而促進(jìn)農(nóng)民工資性收入的持續(xù)增長(zhǎng)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)。根據(jù)《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，接受過農(nóng)業(yè)和非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占32.9%，比上年下降0.2個(gè)百分點(diǎn)。職業(yè)技能缺乏是制約農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)的重要因素，對(duì)此，應(yīng)通過健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，大規(guī)模開展農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)民工多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高就業(yè)質(zhì)量。

（三）增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

首先，進(jìn)一步彌補(bǔ)農(nóng)村水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是鄉(xiāng)村振興的前提，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中吸引人才和留住人才，讓人才愿意留在鄉(xiāng)村、留得安心的重要條件，同時(shí)還是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“補(bǔ)短板”的重要內(nèi)容，因而，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要。“十三五”期間，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)十分繁重，據(jù)行業(yè)部門估算，僅農(nóng)村公路建設(shè)資金需求超過1萬億元，養(yǎng)護(hù)工程資金需求超過3000億元。[15]可見，加大財(cái)政資金投入是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的根本。因此，應(yīng)明確政府財(cái)政投入責(zé)任，同時(shí)充分發(fā)揮社會(huì)資本的作用。除加強(qiáng)傳統(tǒng)的農(nóng)村水電路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)加快農(nóng)村供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是加快農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，加快發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)。2018年中央一號(hào)文件提出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)”。“優(yōu)先”一詞體現(xiàn)了發(fā)展農(nóng)村教育的重要性。優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)就應(yīng)建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制。關(guān)鍵是教育政策的制定應(yīng)以公平為政策目標(biāo)，并在教育資源分配、師資隊(duì)伍配備等具體政策方面向農(nóng)村傾斜，加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政投入力度。同樣，在醫(yī)療資源方面，亦應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入力度。再次，加強(qiáng)農(nóng)村公共文化服務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村文化振興。應(yīng)充分發(fā)揮政府在農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的主導(dǎo)作用，同時(shí)應(yīng)注重發(fā)揮各種社會(huì)組織的作用，形成農(nóng)村公共文化服務(wù)多元主體供給格局，提高鄉(xiāng)村文明程度，改變農(nóng)民精神面貌，提升農(nóng)民對(duì)精神文化生活的滿意度。

（四）完善鄉(xiāng)村治理體系

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，離不開對(duì)治理模式的持續(xù)性創(chuàng)新探索。[16]當(dāng)前，應(yīng)建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。第一，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力型體制，通過改革縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)為農(nóng)民提供公共服務(wù)的動(dòng)力機(jī)制，使“壓力型體制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?dòng)力型體制”。同時(shí)，完善公共財(cái)政體制，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的提升奠定財(cái)政基礎(chǔ)。第二，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，深化村民自治實(shí)踐。一方面，應(yīng)重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，建立農(nóng)村黨員發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，重視從具有市場(chǎng)意識(shí)、能夠帶領(lǐng)群眾致富的新型農(nóng)民中發(fā)展黨員，為農(nóng)村黨組織建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，以保證農(nóng)村基層黨組織作用的發(fā)揮。另一方面，針對(duì)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的實(shí)際，在完善農(nóng)村基層選舉民主的基礎(chǔ)上，深入開展農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的廣泛多層制度化。同時(shí)，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用，村兩委應(yīng)實(shí)現(xiàn)“對(duì)于鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量的整合與吸納”[17]。第三，在繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理。農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展使鄉(xiāng)村由原來的“熟人社會(huì)”變成了“半熟人社會(huì)”甚至“陌生人社會(huì)”，因此，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理的關(guān)鍵就是重建社區(qū)成員的相互信任，積極培育農(nóng)村新型社區(qū)成員的共同體意識(shí)，“在互惠和互利的原則下，重構(gòu)良性的社會(huì)整合機(jī)制，強(qiáng)化共同的利益、情感與社區(qū)組織體制機(jī)制建設(shè)?！盵18]

注釋：

（1）從2013年起，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開展了城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調(diào)查，2013年及以后數(shù)據(jù)來源于此項(xiàng)調(diào)查。與2013年前的分城鎮(zhèn)和農(nóng)村住戶調(diào)查的調(diào)查范圍、調(diào)查方法、指標(biāo)口徑有所不同。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）