南海試水“地券”：新增用地“不找市長找市場”

趙艦

南?！暗厝备母?，為城市普遍面臨的土地資源瓶頸，探索出了一條可持續(xù)發(fā)展、市場化的新路徑。

土地是地方發(fā)展的最核心問題之一，建設(shè)用地指標(biāo)也是地方政府和企業(yè)最上心的一樁事情。自重慶首推“地票”以來，各地方政府針對(duì)用地，紛紛進(jìn)行改革創(chuàng)新。其中，佛山市南海區(qū)的“地券”因市場化程度更高，更易于推廣復(fù)制而備受關(guān)注。

2017年12月，佛山市南海區(qū)政府印發(fā)了《地券管理暫行辦法》，宣布實(shí)行“地券”制度，成為繼重慶、四川、江蘇等地之后，進(jìn)行市場化“增減掛鉤”的地區(qū)。有望在新增建設(shè)用地指標(biāo)不斷縮減供應(yīng)的背景下，破解建設(shè)用地的供需矛盾，為粵港澳大灣區(qū)城市普遍面臨的土地資源瓶頸，探索一條可持續(xù)發(fā)展、市場化的新路徑。

佛山為什么要推出地券交易？與地票相比，地券有哪些創(chuàng)新？對(duì)地方用地有哪些啟示？

南海何以成為廣東第一個(gè)“吃螃蟹者”

30%是國際公認(rèn)的土地開發(fā)強(qiáng)度警戒線，經(jīng)過改革開放以來30多年的發(fā)展，南海的土地開發(fā)強(qiáng)度已高達(dá)50%，國有土地不足以支撐城市發(fā)展，土地瓶頸對(duì)發(fā)展形成嚴(yán)重制約。

改革開放以來，南海走出了一條以村、鎮(zhèn)為主體，自下而上的就地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路，“南海模式”在實(shí)現(xiàn)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也產(chǎn)生了土地開發(fā)強(qiáng)度高、土地產(chǎn)出低、土地利用細(xì)碎化等問題。2017年，南海建設(shè)用地規(guī)模為84萬畝，占全區(qū)總面積的52%；南海區(qū)的單位建設(shè)用地產(chǎn)出為4.3億元/平方公里，低于珠三角地區(qū)的許多市、區(qū)；南海村級(jí)工業(yè)園占建設(shè)用地的比重超過了20%，其中30畝以下的村級(jí)工業(yè)園有99個(gè)，30-100畝的近200個(gè)。

南海區(qū)試水“地券”制度，是基于其建設(shè)用地的供需矛盾，與全區(qū)“升級(jí)工業(yè)園、建設(shè)新都市、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)”的戰(zhàn)略吻合。當(dāng)前，南海區(qū)已形成10個(gè)產(chǎn)值超200億元的支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)對(duì)建設(shè)用地提出規(guī)模大、連片發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善等要求。然而全區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度高于深圳、東莞等市，已經(jīng)超過國際公認(rèn)的30%警戒線。建設(shè)用地碎片化嚴(yán)重，產(chǎn)出率低，685個(gè)村級(jí)工業(yè)園在占據(jù)大量建設(shè)用地空間的同時(shí)，也不符合鄉(xiāng)村振興要求。

一方面是產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市建設(shè)對(duì)建設(shè)用地的需求難以通過增量建設(shè)用地來滿足，另一方面是存在大量低效用地沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，在這樣的背景下，南海區(qū)提出要通過“地券”制度，依靠市場化機(jī)制來解決這個(gè)問題。

放大范圍來看，粵港澳大灣區(qū)城市普遍面臨“土地資源局限”，重點(diǎn)城市普遍土地開發(fā)強(qiáng)度較高，近年，珠三角9個(gè)城市中5個(gè)城市（廣、深、珠、莞、佛）土地供應(yīng)趨于減縮。珠三角9市中，有4個(gè)城市土地開發(fā)強(qiáng)度超過30%警戒線，其中，深圳、東莞超過45%，珠海、佛山在35%左右。廣州、中山開發(fā)強(qiáng)度亦逐漸逼近30%。某種程度上說，南?！暗厝备母锸窃跒檎麄€(gè)粵港澳大灣區(qū)破解土地困局探路。那么，南?！暗厝钡母母镌O(shè)計(jì)是怎樣的？

“關(guān)鍵三問”與改革設(shè)計(jì)

在南海的改革設(shè)計(jì)中，“地券”是土地權(quán)利人自愿將其建設(shè)用地按規(guī)定復(fù)墾為農(nóng)用地后，依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)政策形成的建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)可以在市場上流轉(zhuǎn)交易，改變以往新增建設(shè)用地指標(biāo)非市場化配置的局面，是一種異地化的“三舊”改造和市場化的增減掛鉤。通俗地說是將一塊閑置或低效的建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地后，形成新的建設(shè)用地指標(biāo)，地券流轉(zhuǎn)后，可在另一塊農(nóng)用地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，既突破了“三舊”改造位置的局限性，也賦予指標(biāo)相應(yīng)的市場價(jià)值，盤活存量土地，優(yōu)化用地布局。

綜觀南?！暗厝备母镌O(shè)計(jì)，很好地回答了三個(gè)關(guān)鍵問題。

第一問，“地券”如何產(chǎn)生？南海的集體建設(shè)用地所有權(quán)人、國有建設(shè)用地的使用權(quán)人，將符合復(fù)墾條件的建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地，經(jīng)過國土部門的驗(yàn)收，注銷集體建設(shè)用地使用證或國有建設(shè)用地使用權(quán)證，就可以產(chǎn)生地券，用于新的農(nóng)轉(zhuǎn)用。如果驗(yàn)收確認(rèn)定為耕地的，還可以產(chǎn)生補(bǔ)充耕地指標(biāo)，補(bǔ)充耕地指標(biāo)由區(qū)政府統(tǒng)一回購，進(jìn)一步提高復(fù)墾動(dòng)力。

第二問，“地券”如何交易？“地券”產(chǎn)生后，持有地券的土地權(quán)利人可以委托鎮(zhèn)街向區(qū)國土部門提出出讓申請(qǐng)；區(qū)國土部門根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)的地券出讓規(guī)模向區(qū)公共資源交易中心申請(qǐng)組織地券交易，并向社會(huì)公布地券交易公告；地券競爭主體向區(qū)公共資源交易中心提出交易申請(qǐng)，按照招標(biāo)、掛牌、拍賣等方式進(jìn)行地券交易；地券成交后，簽訂《地券交易合同》，30個(gè)工作日繳清地券價(jià)款和有關(guān)費(fèi)用，地券交易就完成了。

第三問，“地券”交易如何體現(xiàn)政府的作用，是否會(huì)出現(xiàn)“囤積”的現(xiàn)象？地券的價(jià)格通過市場競價(jià)最終形成，區(qū)公共資源交易管理委員會(huì)同土地交易專責(zé)組根據(jù)市場供求等綜合因素確定地券交易底價(jià)，用于指導(dǎo)和調(diào)控市場的競價(jià)過程。由于交易過程中會(huì)出現(xiàn)的交易量與實(shí)際需要量之間的不匹配問題，南海地券允許分割使用。為了防止囤積地券，《管理辦法》對(duì)地券使用期限進(jìn)行了規(guī)定，購得人超過一年未使用地券的，將會(huì)被暫停地券的交易資格。

為什么說“地券”是升級(jí)版“地票”

在南海的“地券”推出前，重慶已經(jīng)實(shí)行了近10年的地票制度。原重慶市市長黃奇帆曾詳細(xì)介紹重慶的地票交易制度設(shè)計(jì)，他表示，農(nóng)民進(jìn)城后，留在農(nóng)村的建設(shè)用地退出渠道淤塞，城市又不得不為其匹配建設(shè)用地。這樣的“兩頭占地”，導(dǎo)致城市建設(shè)用地剛性增加，農(nóng)村建設(shè)用地閑置。而地票制度為農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村宅基地開辟了一個(gè)制度通道，有助于推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，為破解我國的“土地困局”提供了一條路徑，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律。重慶在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，耕地?cái)?shù)量不降反增，在創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換模式、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場、顯化農(nóng)村土地價(jià)值、拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益渠道及優(yōu)化國土空間開發(fā)格局等方面，都產(chǎn)生了明顯效果。

在重慶之后，成都、鄭州等城市也相繼進(jìn)行了地票的探索。其中，鄭州要求從2017年1月15日起，在市內(nèi)五區(qū)、鄭東新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)范圍內(nèi)，土地競拍人必須提前購買與土地同等新增面積的復(fù)墾券，才能參與土地競買。

2015年3月，義烏被列入全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)。在借鑒重慶“地票”制度及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，義烏創(chuàng)新宅基地退出機(jī)制，制定“集地券”制度，鼓勵(lì)農(nóng)村、農(nóng)戶將閑置、廢棄和低效的建設(shè)用地先實(shí)施復(fù)墾，驗(yàn)收合格形成相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)。2016年12月，義烏頒發(fā)了全國第一批“集地券”證書。

用地矛盾頗為突出的廣東最終也邁出了這一步，作為土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移的一種工具，南海的地券可以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地空間漂移，有利于集體經(jīng)營性用地的集約開發(fā)。那么，南海地券與重慶“地票”等類似改革相比，有什么獨(dú)特的地方？

首先，南?！暗厝钡氖袌龌潭雀?。南海區(qū)“地券”市場的參與者是經(jīng)濟(jì)社、經(jīng)聯(lián)社和其他市場開發(fā)主體，參與地券交易的主體數(shù)量多、市場化程度高，政府只負(fù)責(zé)指導(dǎo)，市場主體才是具體的實(shí)施者。南海是我國有名的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)，相對(duì)重慶、四川、江蘇等省級(jí)體量的空間規(guī)模來說，土地規(guī)模小、開發(fā)強(qiáng)度高，即便是南海的低效用地，也有很高的復(fù)墾難度和復(fù)墾成本，這就需要南海國土部門以及相關(guān)鎮(zhèn)街付出更多的努力。

南海“地券”制度的創(chuàng)新之處還在于，以往“增減掛鉤”是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”形式，在指標(biāo)騰出時(shí)已確定要落實(shí)到何處，而新的“地券”制度則是“點(diǎn)對(duì)多”形式。這亦可以理解為“異地版的三舊改造”和“市場化的增減掛鉤”，將不適合提升改造的區(qū)域復(fù)墾為耕地，騰出的指標(biāo)用于適合改造區(qū)域的產(chǎn)城建設(shè)。同時(shí)通過交易來使土地資源配置市場化，從而提高土地的利用效率。

與重慶等地不同的是，南海新推的地券針對(duì)的建設(shè)用地不僅僅是宅基地和空心村，而是直指村級(jí)工業(yè)園。地券的競購主體也更加豐富，南海的探索將更易于推廣、復(fù)制。

（作者單位：肇慶市鼎湖區(qū)招商局）