地方政府治理的創(chuàng)新韌性

解勝利

地方政府創(chuàng)新韌性，是指地方政府創(chuàng)新經(jīng)受內(nèi)在或外在壓力，仍能夠得以保存和延續(xù)。

2017年始，“新一線城市研究所”在上海發(fā)布了《2017中國城市創(chuàng)新力排行榜》，對19座一線城市和新一線城市的創(chuàng)新土壤做出綜合評估。深圳超越了上海、廣州，改變了一線城市格局，杭州作為新一線城市，位居首位，成為“中國最具創(chuàng)新力的新一線城市”代表。從0到1，創(chuàng)新已經(jīng)成為了各地爭相發(fā)展的新目標(biāo)。

各地方政府的競爭性創(chuàng)新政策和制度的實施，不僅有力推動了各地方的快速全面發(fā)展，也形成了很多在全國得到普及和推廣的政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新?？梢哉f，正是通過大量的地方政府治理創(chuàng)新，有效激發(fā)了地方活力與保持整體統(tǒng)一的內(nèi)在張力。因此，在改革開放40周年之際，重新審視地方政府創(chuàng)新的歷程，對于進(jìn)一步提高我國政府的創(chuàng)新水平和地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展，都具有重要意義和價值。

變量決定韌性

創(chuàng)新韌性是考察和評估創(chuàng)新主體在客觀結(jié)構(gòu)制約下，進(jìn)行持續(xù)和有效創(chuàng)新的能力與特質(zhì)，也包括創(chuàng)新項目本身的承壓能力和可持續(xù)能力。地方政府創(chuàng)新韌性，是指地方政府創(chuàng)新經(jīng)受內(nèi)在或外在壓力，仍能夠得以保存和延續(xù)。

2016年到2017年間，華中師范大學(xué)調(diào)研組對中部地區(qū)16個地方政府創(chuàng)新項目的發(fā)展情況進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)中部5省16個地方政府創(chuàng)新項目中，深化發(fā)展型占37.5%，繼續(xù)存在型占31.25%，另起爐灶型占12.5%，逐漸衰減型、名存實亡型、完全消亡型各占6.25%。因此就地方政府的具體創(chuàng)新實踐來說，不同的創(chuàng)新項目具有不同的創(chuàng)新韌性。

一般來說，一個創(chuàng)新項目的韌性取決于主觀和客觀兩個方面的變量，主觀上主要取決于創(chuàng)新項目的發(fā)動者個人的政治前程，主政者的調(diào)離或者落馬會直接影響項目的可持續(xù)，在講求政治和政績的中國官場邏輯中，也就是人走茶涼、人亡政息的政治傳統(tǒng)，導(dǎo)致人格化的權(quán)力制約了創(chuàng)新項目的擴(kuò)展和存續(xù)；客觀方面，一個項目能否成功取決它嵌入社會結(jié)構(gòu)和社會需求的程度，也即是他既要符合宏觀政治發(fā)展的方向和地方政治發(fā)展的現(xiàn)實，同時還要契合社會需求，能夠取得民眾的參與和支持。因此，主客觀兩方面的因素，決定了具體創(chuàng)新項目的成敗和韌性。

引導(dǎo)式創(chuàng)新正在加強(qiáng)

以創(chuàng)新韌性的視角考察地方政府創(chuàng)新，可以從以下幾個層次展開。

首先，就地方政府總體的創(chuàng)新發(fā)展歷程和狀況而言，呈現(xiàn)出自主性創(chuàng)新不斷弱化，引導(dǎo)式創(chuàng)新持續(xù)加強(qiáng)的局面。根據(jù)資料顯示，2009年之后，地方政府申報獎項積極性呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢。也就是說地方政府的自主性創(chuàng)新動力在減弱，但是另一個不容忽視的事實是高層政府在近年來大力提倡地方政府的創(chuàng)新發(fā)展，特別是中央部委的各種項目中開始附加要求地方政府在項目實踐中要進(jìn)行相關(guān)方面的制度或體制創(chuàng)新。以項目制引導(dǎo)地方政府創(chuàng)新，提升了地方政府更大的創(chuàng)新積極性，能在短時間內(nèi)有針對性地對具體領(lǐng)域的問題進(jìn)行多地域多層次的創(chuàng)新，形成了創(chuàng)新性解決思路，并被高層政府采納推廣，有效解決了長期存在的服務(wù)難題和治理頑疾。因此，地方政府的總體創(chuàng)新韌性并沒有減弱，而是出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型，即是項目引導(dǎo)式創(chuàng)新形成了對自主性創(chuàng)新的超越。申請項目而創(chuàng)新對地方政府來說能帶來中央財政支持和凸顯政績的雙重實惠，相比自主創(chuàng)新并申請學(xué)術(shù)性評選獎勵，有更多的財政誘惑力和更強(qiáng)的政績合法性。

其次，就區(qū)域性地方創(chuàng)新而言，存在著區(qū)域不均衡的狀況?？傮w而言，東部地區(qū)地方政府創(chuàng)新韌性強(qiáng)勁，中西部地區(qū)地方政府創(chuàng)新韌性偏弱。數(shù)據(jù)顯示東部地區(qū)相比中西部地區(qū)的地方政府在創(chuàng)新項目數(shù)量和質(zhì)量上都具有實質(zhì)性優(yōu)勢。根據(jù)對五屆（2000- 2010）地方政府創(chuàng)新獎的113個入圍項目的類型分布等特性的分析，在數(shù)量上，東部創(chuàng)新的數(shù)量占據(jù)6成，隨后為西部地區(qū)，中部地區(qū)居于末位。這一方面來自于東部地區(qū)特別是沿海地區(qū)長期以來開放創(chuàng)新的文化底蘊(yùn)以及包容創(chuàng)新環(huán)境的支持，另一方面也是為了回應(yīng)東部發(fā)達(dá)地區(qū)隨經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展而帶來的民眾更高更多的需求壓力和參與訴求。因而東部地方政府不管是在自主性創(chuàng)新實踐上，還是在項目制創(chuàng)新實踐上，都具有更高的創(chuàng)新韌性和更多的創(chuàng)新行為。當(dāng)然隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距不斷縮小和信息化技術(shù)的推動帶來的創(chuàng)新成本的下降以及創(chuàng)新擴(kuò)散的加速，這一不均衡的程度有下降趨勢。

最后，就政府官員個體的創(chuàng)新韌性而言，則跟個人的創(chuàng)新“習(xí)性”或者創(chuàng)新特質(zhì)有關(guān)。有學(xué)者對第四屆和第五屆地方政府創(chuàng)新項目進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，創(chuàng)新想法的由來中由“某位有見識的領(lǐng)導(dǎo)率先提出”的比例分別占到57.8%和48.1%，這就是說創(chuàng)新項目的產(chǎn)生跟領(lǐng)導(dǎo)個人意志具有明顯的相關(guān)性。若因某次創(chuàng)新的成功使他獲得了某種令他滿意的“成就感”，隨后的創(chuàng)新再次獲得成功將進(jìn)一步加強(qiáng)他的創(chuàng)新意識，使之逐漸養(yǎng)成這種創(chuàng)新“習(xí)性”。而且，確有一部分地方政府創(chuàng)新者，較少計較個人“得失”，其創(chuàng)新“習(xí)性”在很大程度上起著作用，使之不斷進(jìn)行創(chuàng)新。他們的創(chuàng)新“習(xí)性”，使得他們在不同的崗位上總是能夠結(jié)合實際工作的需要不斷地進(jìn)行創(chuàng)新。這主要是自我認(rèn)同創(chuàng)新的價值——覺得做這項創(chuàng)新富有意義，既增進(jìn)了民眾福利，也推動了社會進(jìn)步。因而，創(chuàng)新“習(xí)性”可以在某種程度成為官員個體創(chuàng)新韌性的表征。

正向刺激和熏染效應(yīng)

通過對涉及地方政府創(chuàng)新韌性維度的分析，可以得知，要想進(jìn)一步推進(jìn)全國各地域地方政府創(chuàng)新韌性的強(qiáng)化與深化，仍需從地方政府創(chuàng)新的宏觀與微觀結(jié)構(gòu)，主觀與客觀因素方面著手，形成創(chuàng)新合力，才能加快推進(jìn)創(chuàng)新型政府的建構(gòu)與實現(xiàn)。

第一，要形成項目引導(dǎo)式創(chuàng)新和自主性創(chuàng)新的雙向推進(jìn)，提高地方政府整體創(chuàng)新韌性。項目制引導(dǎo)更多走自上而下的創(chuàng)新路線，同時也不能覆蓋到大部分地方政府，而自主性創(chuàng)新是自下而上的創(chuàng)新路徑，它更加切合基層社會實際，能提高項目本身創(chuàng)新韌性。因而，仍需在宏觀政策上鼓勵和支持地方政府的自主性創(chuàng)新，通過項目引導(dǎo)式創(chuàng)新和自主性創(chuàng)新的雙向推進(jìn)，激發(fā)更多地方政府創(chuàng)新實踐，提升地方政府整體的創(chuàng)新韌性水平。

第二，要繼續(xù)鼓勵和支持東部和中西部地區(qū)地方政府創(chuàng)新實踐的交流與學(xué)習(xí)。中西部地區(qū)總體的創(chuàng)新文化氛圍還不夠濃厚，仍需大力推進(jìn)中西部地區(qū)干部到東部發(fā)達(dá)地區(qū)掛職學(xué)習(xí)的政策措施，并有針對性地制定政府創(chuàng)新的學(xué)習(xí)培訓(xùn)課程。同時，推動?xùn)|部地區(qū)優(yōu)秀干部到中西部地區(qū)掛職鍛煉，把東部干部創(chuàng)新實踐的作風(fēng)和能力帶到中西部，形成正向的刺激效應(yīng)和熏染效應(yīng)，也可指導(dǎo)和幫助中西部地方政府的治理創(chuàng)新。通過彼此交流學(xué)習(xí)，強(qiáng)化區(qū)域政府的創(chuàng)新韌性進(jìn)而加快縮小東部地區(qū)和中西部地區(qū)的政府創(chuàng)新鴻溝。

第三，在具體創(chuàng)新實踐中，要加強(qiáng)對宏觀政策的精準(zhǔn)把握和社會需求的精確調(diào)查。任何地方政府治理創(chuàng)新都必須和中央政策保持一致，不能出現(xiàn)方向性、原則性錯誤，必須在創(chuàng)新項目開展前進(jìn)行宏觀風(fēng)險評估。同時，項目創(chuàng)新中也要積極發(fā)動群眾參與性，既要在項目實施前為群眾提供便捷的需求表達(dá)途徑，確保對社會需求精確把握，同時也要在項目實施中為民眾提供方便的參與渠道，以群眾廣泛參與來提高具體創(chuàng)新項目的社會嵌入度和創(chuàng)新韌性。

第四，要加強(qiáng)對地方干部創(chuàng)新習(xí)性的培養(yǎng)，形成激勵創(chuàng)新的外部環(huán)境。加快建設(shè)學(xué)習(xí)政府，促進(jìn)干部終身學(xué)習(xí)，特別是對創(chuàng)新知識和能力的學(xué)習(xí)至關(guān)重要。同時也要營造寬容創(chuàng)新實踐的環(huán)境?！皥鲇蛐退苤?xí)慣，習(xí)慣成了某個場域固有的必然屬性體現(xiàn)在身體上的產(chǎn)物” 。這也從側(cè)面說明，“場域”對于“習(xí)慣”維持起著十分重要的作用。如果全社會積極營造創(chuàng)新激勵的（外部）環(huán)境或“場域”，并與一些創(chuàng)新者的“習(xí)性”相結(jié)合，將會極大地激發(fā)地方創(chuàng)新活力，有助于建構(gòu)“創(chuàng)新型社會”和“創(chuàng)新型國家”。

（作者單位：華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院）