行政案件相對集中管轄之省思

摘 要： 行政訴訟集中管轄是在提級管轄和異地交叉管轄效果逐漸減弱的情況下提出的。相較于提級管轄與異地交叉管轄，集中管轄對司法資源進(jìn)行了最優(yōu)化的配置，且最大程度地避免了固化風(fēng)險。但是集中管轄并未從根本上解決執(zhí)行難的問題，并且集中管轄在各地的實(shí)踐中取得的效果并不均衡，其在本質(zhì)上仍未脫離現(xiàn)有體制，難以擺脫之前改革的命運(yùn)。文章認(rèn)為要將集中管轄的作用充分發(fā)揮，需要完善配套設(shè)施的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法院人、財、物的相對獨(dú)立，才能實(shí)現(xiàn)行政案件的公正審判。

關(guān)鍵詞： 行政審判；集中管轄；提級管轄；異地管轄；管轄制度改革

中圖分類號：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2018.04.13

歡迎按以下方式引用：朱怡婷.行政案件相對集中管轄之省思[J].克拉瑪依學(xué)刊，2018（4）74-79.

自我國《行政訴訟法》頒布和實(shí)施以來，各級法院通過對行政案件的審理較好地發(fā)揮了其司法職能，也為行政機(jī)關(guān)和相對人之間糾紛的解決作出了重要貢獻(xiàn)。但由于司法體制存在的問題，目前行政訴訟中還存在著較多行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)獨(dú)立行使的現(xiàn)象。新《行政訴訟法》第4條規(guī)定了法院在審理行政案件時獨(dú)立行使審判權(quán)，但由于我國的法院系統(tǒng)劃分與行政區(qū)劃聯(lián)系緊密，法院在體制上對地方黨政機(jī)關(guān)的依附使得法院的審判權(quán)受到了來自地方政府、黨委機(jī)關(guān)的干預(yù)，嚴(yán)重影響了法院的審判工作。

為避免行政權(quán)對司法權(quán)的干擾，我國建立了最高法院的巡回法庭，并且取得了令人滿意的成果，但是僅依靠巡回法庭的設(shè)立對行政審判的獨(dú)立性作出支撐顯然是不夠的。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。依此，全國各地開展了行政訴訟跨區(qū)域管轄的試點(diǎn)工作。2015年實(shí)施的新《行政訴訟法》第18條第2款①將跨區(qū)域管轄制度落實(shí)在了法律層面。在提級管轄、異地交叉管轄式微的情況下，相對集中管轄無疑為行政案件管轄制度的改革提供了新的思路。

一、相對集中管轄的試點(diǎn)情況

我國傳統(tǒng)的管轄模式是以級別管轄與地域管轄相結(jié)合的法定主義模式，由于法院對地方政府的依附性，這種模式為被告向法院施壓提供了便利，影響了行政案件的公正審判。為了突破司法地方化，各地進(jìn)行了行政訴訟管轄制度的改革，以擺脫地方黨政機(jī)關(guān)對司法的干涉，如今討論較多、應(yīng)用最廣泛的便是相對集中管轄模式。

（一）相對集中管轄的變遷

在行政案件試行相對集中管轄前，相對集中管轄大多數(shù)集中在民商事案件和刑事案件中。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知》（下稱《試點(diǎn)通知》），行政案件相對集中管轄就是根據(jù)上級人民法院的指定，將行政案件集中交由部分基層人民法院管轄的制度?？鐓^(qū)域相對集中管轄最早出現(xiàn)在浙江麗水市，麗水市取得的突破性成果為行政訴訟管轄制度的改革提供了有利的經(jīng)驗(yàn)。2013年，最高人民法院通過下發(fā)《試點(diǎn)通知》決定在部分中級人民法院開展集中管轄的試點(diǎn)工作，此后各地相繼開展了試點(diǎn)工作并取得了明顯成果。如2017年，上海鐵路運(yùn)輸法院共審結(jié)行政案件1 542件，其中行政機(jī)關(guān)敗訴的有72件，敗訴率為4.7%，比2016年上升1.6%；在開庭結(jié)案的926件行政案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴217人次，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為23.4%，比2016年上升2.6%。[1]

（二）集中管轄法院的選擇

全國法院集中管轄的試點(diǎn)模式形式多樣，目前各法院采取的模式主要有兩種：一種是地域集中管轄，即在一個中級人民法院的地域范圍內(nèi)，選取部分基層法院，集中審理此范圍內(nèi)的行政案件。如浙江省確定衢州市柯城區(qū)人民法院為集中管轄法院，管轄衢州市范圍內(nèi)原應(yīng)當(dāng)由各基層法院管轄的行政案件。另一種是案件類型集中管轄，即將同一類的案件集中交給特定的法院審理。如天津市高級人民法院指定除因不動產(chǎn)提起訴訟的案件和因復(fù)議維持原行政行為而作為共同被告的案件、以市級行政機(jī)關(guān)為被告的行政案件由和平區(qū)人民法院管轄。

在集中管轄模式中，依托原有的鐵路運(yùn)輸法院建立起新的管轄制度，無疑是改革的亮點(diǎn)之一。2012年，鐵路運(yùn)輸法院改制以后，除少量與鐵路有關(guān)的案件由鐵路運(yùn)輸法院審理，鐵路運(yùn)輸法院整體存在案件少、資源閑置的情況。依托現(xiàn)有的鐵路運(yùn)輸法院進(jìn)行行政訴訟管轄制度改革，能夠最大程度利用這些資源；并且鐵路運(yùn)輸法院本身的建立便是跨行政區(qū)劃的，部分法院、如南京鐵路運(yùn)輸法院擁有集中管轄部分案件的經(jīng)驗(yàn)，對于跨行政區(qū)的案件審理已經(jīng)摸索出一套自己的模式，能夠使跨區(qū)域集中管轄案件的審理更加順利地展開。利用鐵路運(yùn)輸法院進(jìn)行改革目前有三種主要做法：一是依托鐵路運(yùn)輸法院設(shè)立跨行政區(qū)劃法院；二是依托鐵路兩級法院展開試點(diǎn)，將行政案件全部交給鐵路運(yùn)輸法院審理，形成與普通法院體系相對應(yīng)的鐵路運(yùn)輸法院體系；三是依托鐵路運(yùn)輸法院與普通中級人民法院，共同形成一個相對完整的行政案件管轄體系。這是指由鐵路運(yùn)輸法院管轄一審行政案件，若當(dāng)事人對一審裁判不服，則向普通中級人民法院上訴。

（三）訴訟程序的設(shè)置

在相對集中管轄模式之下，除了審理案件的法院有所變化以外，訴訟程序和其他法院的職能安排也有著明顯改變。在實(shí)行相對集中管轄后，未獲得集中管轄權(quán)的法院仍然保留行政庭，并且負(fù)責(zé)非訴執(zhí)行案件的審查以及對集中法院的協(xié)助工作。為了便利當(dāng)事人起訴，一些實(shí)行相對集中管轄試點(diǎn)的地區(qū)允許當(dāng)事人選擇法院進(jìn)行起訴，即當(dāng)事人既可以向集中管轄的法院提起訴訟，也可以通過本地的法院向集中管轄法院提交訴狀。若對一審裁判不服，也允許當(dāng)事人選擇法院提交上訴狀。當(dāng)事人除了可以直接向上一級人民法院提起上訴，還可以通過本地法院或者原審法院（集中管轄法院）向上一級人民法院提起上訴。此外，部分地區(qū)的集中管轄法院還探索建立了“巡回審判”的方式，如2017年7月1日起，江西省高級人民法院在全省范圍內(nèi)的法院推行相對集中管轄，并且將“巡回審判”的方式納入了配套措施，“巡回審判”不僅能夠做到便利當(dāng)事人、免去當(dāng)事人的訴累，還能夠?qū)崿F(xiàn)在當(dāng)事人的家門口審判、在當(dāng)?shù)卣{(diào)查取證，更加有利于證據(jù)的收集。

二、行政案件相對集中管轄的優(yōu)勢

（一）對提級管轄的優(yōu)化

最早的管轄制度改革是提級管轄的出現(xiàn)。浙江省最初試行行政案件全面提級審判的方法，但是這種方式加重了中級人民法院和高級人民法院的負(fù)擔(dān)，引起了強(qiáng)烈的反對之聲。與之相比，相對集中管轄制度則有了明顯進(jìn)步。相對集中管轄制度下的大多數(shù)一審行政案件還是交給基層法院審理，這首先符合了現(xiàn)行行政訴訟法確立的審級制度，而且各地在選擇集中法院時通常會選擇行政審判經(jīng)驗(yàn)較為豐富的法院為集中管轄法院，這不但能夠提高行政案件審判人員的專業(yè)素質(zhì)、提升裁判的質(zhì)量、提高當(dāng)事人對裁判的信任感，同時也不會對中級人民法院和高級人民法院產(chǎn)生過重的負(fù)擔(dān)，更不會造成基層法院無案可審、審判資源配置不合理的情況出現(xiàn)。

（二）對異地交叉管轄的進(jìn)一步發(fā)展

起源于浙江省臺州的異地交叉管轄是一種常見的管轄模式，它雖然起到了一定的積極作用，但是存在著固化風(fēng)險。所謂固化風(fēng)險，是指在司法管轄區(qū)與行政區(qū)分離后，新的司法管轄區(qū)的固定化而帶來的風(fēng)險。[2]25 相比異地交叉管轄，相對集中管轄制度下，在集中管轄法院范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)干涉集中法院的渠道減少，對集中管轄法院的影響力大大減弱，雖不能完全避免行政干預(yù)司法情況的出現(xiàn)，但風(fēng)險卻大大降低。

此外，相對集中管轄減少了起訴的不確定因素。在異地管轄的模式中，無論是臺州最早沿用的指定管轄模式， [3]還是河南的結(jié)對、推磨模式，都給當(dāng)事人帶來了不確定性。與之相比，集中管轄模式之下的相對人在起訴前就知道會在哪個法院進(jìn)行審理，而不需要等待中級人民法院的決定或者定期查看法院公布的結(jié)對方案，增加了行政訴訟的穩(wěn)定性和固定性。

（三）對司法資源進(jìn)行最優(yōu)化的配置可以達(dá)到公正審理的目的

“相對集中改革是通過對現(xiàn)有行政審判力量進(jìn)行減法和加法的內(nèi)部處理，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)行政審判資源的最佳配置，進(jìn)而提升行政審判活動的效率。”[4]19在我國三千多個基層人民法院中，行政訴訟案件的受案量有著很大的差別，各地法院處理行政案件的水平相差也較大。相對集中管轄能夠?qū)⑿姓讣械剿捷^高的法院，充分發(fā)揮這部分法院的優(yōu)勢，對行政案件進(jìn)行專業(yè)審理；而非集中法院則專注于民事、刑事案件的審理，提高其民事、刑事審判的專業(yè)能力。雙方合理分工，實(shí)現(xiàn)司法資源的最優(yōu)化配置，提高審判的效率和質(zhì)量。其次，相對集中管轄能夠減少行政權(quán)對司法權(quán)的干擾，實(shí)現(xiàn)行政案件審理的公正性。在相對集中管轄模式之下，作為被告的地方政府很難利用職權(quán)對本行政區(qū)域外的法院施壓，法院在人、財、物不被牽制的情況下，也能夠放開手腳，依據(jù)法律對行政案件作出公正的裁判。

三、相對集中管轄在實(shí)施過程中存在的問題

（一）相對集中管轄面臨著形式合法性危機(jī)

相對集中管轄制度中關(guān)于非集中法院職能的安排不符合現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，面臨著合法性危機(jī)?！缎姓V訟法》第4條第2款規(guī)定：“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件?！倍蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第6條又規(guī)定：“各級人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件?！笨梢姡骷壢嗣穹ㄔ盒姓徟型ザ加袑徖硇姓讣臋?quán)力，但是在相對集中管轄制度中，行政審判權(quán)集中歸屬于集中管轄法院，非集中管轄法院只保留著非訴執(zhí)行以及協(xié)助集中管轄法院審判的職能，導(dǎo)致其行政審判的職能萎縮，使得其整體審判功能殘缺，這與現(xiàn)行行政訴訟法確立的審級結(jié)構(gòu)不相符合，從這一層面上來說，相對集中管轄對非集中管轄法院職能的安排面臨著形式上的合法性危機(jī)。

（二）相對集中管轄帶來了新的執(zhí)行難問題

首先，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，一審人民法院享有對生效裁判的執(zhí)行權(quán)，在相對集中管轄中，集中管轄法院應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對訴訟案件的執(zhí)行。但是《行政訴訟法》的規(guī)定是依據(jù)原告就被告的一般地域管轄規(guī)則制定的，相對集中管轄打破了一般地域管轄，卻仍然沿用以一般地域管轄為基礎(chǔ)的執(zhí)行規(guī)則，在制度銜接方面存在問題。而且從行政干預(yù)的角度來看，非集中管轄法院負(fù)責(zé)的非訴執(zhí)行案件中，行政權(quán)的介入不亞于訴訟案件，由非集中管轄法院負(fù)責(zé)非訴執(zhí)行，依然無法避免行政權(quán)對司法權(quán)的不當(dāng)介入。

其次，對非集中管轄法院行政案件審理權(quán)的剝奪也不利于執(zhí)行工作的展開?！缎姓V訟法》第14條規(guī)定由基層法院管轄一審行政案件，這里所說的管轄不僅包括了非訴執(zhí)行、協(xié)調(diào)等工作，還包括受理、審理、執(zhí)行等程序。非集中管轄法院的行政庭雖然予以保留，但是行政案件的審理權(quán)是被剝奪的。事實(shí)上，法院的審理水平、司法環(huán)境等因素不是固定不變的，都是處于動態(tài)發(fā)展之中的，毫無疑問，隨著集中管轄改革的發(fā)展，集中管轄法院和非集中管轄法院審理行政案件的水平將會有著越來越大的差距。取消非集中管轄法院的行政審判職能使其作為法院的司法職能存在缺失，也會使其越發(fā)處于邊緣化的地帶，其資源無法得到保障，這也不利于非訴執(zhí)行工作的展開。

（三）對便民措施推進(jìn)的力度不均衡

由于相對集中管轄法院數(shù)量少，部分地區(qū)距離較遠(yuǎn)、交通不便，難免會出現(xiàn)當(dāng)事人感到訴訟成本加重的情況。如2015年7月，貴州省黔南州開始實(shí)行集中管轄，將都勻市人民法院設(shè)為集中管轄法院，管轄原由福泉市、獨(dú)山縣、甕安縣、三都縣、龍里縣人民法院負(fù)責(zé)審理的一審行政訴訟案件。但是都勻市人民法院距離各非集中法院最近的也超過60千米，最遠(yuǎn)的甚至達(dá)到106千米，給當(dāng)事人帶來了極大的不便。雖然法院允許當(dāng)事人以郵寄的方式送達(dá)起訴狀，但這又增加了文件丟失的風(fēng)險。有些當(dāng)事人甚至因?yàn)樵V訟成本太高，權(quán)衡之下放棄了起訴。

雖然各地區(qū)在試行相對集中管轄過程中建立了很多便民措施，如代收訴狀、巡回審判等，但這些便民措施并未普及，且取得的效果不盡相同。以貴州省黔南的都勻、龍里、獨(dú)山三個集中管轄法院為例，在實(shí)行集中管轄之后，三個法院以巡回的方式審理了106起行政案件， 占審理行政案件總量的21.68%，但從三家法院各自審理案件的數(shù)量來看卻存在著較大的差距：都勻、獨(dú)山兩家法院巡回審理的案件數(shù)量占其審理總案件數(shù)量的近30%， 而龍里法院巡回審理的案件只有5件。[5]17行政訴訟管轄制度的改革目的之一就是保障行政相對人的權(quán)益，若因?yàn)樵V訟不便利而導(dǎo)致相對人不愿進(jìn)行訴訟，那就與改革的動機(jī)相背離。

（四）相對集中管轄仍未脫離現(xiàn)有的司法體制

無論是提級管轄還是異地交叉管轄，在實(shí)施之初能夠取得良好效果但是之后卻收效甚微，其根本原因在于這些改革措施“仍屬于現(xiàn)行的司法體制內(nèi)的調(diào)整，并非治本之策”[6]103。首先，與提級管轄和異地交叉管轄相同，相對集中管轄也是處于現(xiàn)有的司法體制內(nèi)的改革，在這種管轄模式之下，行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法的成本雖然大大增加，但是仍然無法完全避免這種情況的出現(xiàn)。最高人民法院在2008年發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行<關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定>的通知》第二部分提出，要防止法院間形成固定的對應(yīng)管轄。但是在實(shí)踐中，相對集中管轄法院之間的固定對應(yīng)管轄卻是十分常見的。例如2016年5月1日起，四川省雅安市將雨城區(qū)人民法院和漢源縣人民法院列為集中管轄法院，分別管轄對方轄區(qū)的一審行政案件。這又為地區(qū)的行政力量介入司法審判提供了渠道。其次，在現(xiàn)有的司法體制內(nèi)，部分法院無法將裁判確切落實(shí)。部分法院由于缺少足夠的經(jīng)費(fèi)，無法將案件執(zhí)行到位。

回望行政審判體制改革的十年，各地采取的手段靈活多樣，但是對管轄制度的微調(diào)所帶來的成果已經(jīng)開始減弱，雖然各地又探索了各自試行辦法以達(dá)到行政案件審判獨(dú)立的效果，但這都是在制度內(nèi)的小修小補(bǔ)，無法從根本上解決法院獨(dú)立審判的問題。如果不從根本的制度上來設(shè)計(jì)保障措施，那么任何在體制夾縫中尋求的改革都是無法奏效的。作為新的改革措施，相對集中管轄同以前的改革一樣也希望通過這些試驗(yàn)扭轉(zhuǎn)行政審判不獨(dú)立的局面。誠然，這些措施在部分地區(qū)起到了積極作用，但是能否作為普遍性的方法加以推廣還存在著疑問，相對集中管轄能否達(dá)到其制定者期望的目標(biāo)，還需要經(jīng)過長期的試驗(yàn)驗(yàn)證。

四、完善相對集中管轄的對策思考

（一）科學(xué)安排行政案件的審級結(jié)構(gòu)

行政案件相對集中管轄既然已經(jīng)被《行政訴訟法》認(rèn)可，那么其具體的制度規(guī)定不允許與現(xiàn)行法律相沖突。但是非集中管轄法院審判職能被剝奪與我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定不相符合，建議通過修改法律或者司法解釋的方式，對行政案件的審級結(jié)構(gòu)做出重新安排，以避免其合法性危機(jī)。行政訴訟案件的審級結(jié)構(gòu)原則上仍然以現(xiàn)行的規(guī)定——人民法院設(shè)行政審判庭，各級人民法院行政審判庭都有權(quán)審理行政案件為基礎(chǔ)原則；但是在實(shí)行行政案件集中管轄的地區(qū)，允許根據(jù)當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)的規(guī)定調(diào)整非集中管轄法院的行政審判職能。這種調(diào)整不但能夠?qū)π姓讣徏壗Y(jié)構(gòu)的沖擊降到最小，還符合相對集中管轄制度的特征，同時也避免了相對集中管轄產(chǎn)生形式違法的危機(jī)。

（二）重新分配集中地區(qū)法院的職能安排

關(guān)于集中管轄法院和非集中管轄法院的職能分配，筆者建議，無論是訴訟案件還是非訴執(zhí)行案件，都應(yīng)當(dāng)交給集中管轄法院。在訴訟案件中，從案件的受理、審理到生效裁判的執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)由集中管轄法院的行政庭來完成。這就要求對《行政訴訟法》中以“原告就被告”為基礎(chǔ)的執(zhí)行規(guī)則進(jìn)行改革，將實(shí)行行政案件相對集中管轄地區(qū)的行政案件執(zhí)行權(quán)全部交給集中管轄法院，以避免制度銜接存在的問題。完全取消非集中管轄法院的行政審判職能、將其資源集中于集中管轄法院，能夠集合優(yōu)勢資源審理行政案件，也能夠以最佳的條件執(zhí)行生效判決，避免出現(xiàn)重裁判輕執(zhí)行的局面。至于非訴行政執(zhí)行案件的審查、執(zhí)行等工作職能，也都由相對集中管轄法院來執(zhí)行，不但能夠防止行政力量對非訴案件的介入，也能使相對集中管轄更加徹底。

（三）推動便民措施的統(tǒng)一化發(fā)展

通過法律、法規(guī)等規(guī)定，推動便民措施統(tǒng)一化發(fā)展是完善相對集中管轄制度的重點(diǎn)。首先，在試點(diǎn)區(qū)域，尤其是集中管轄法院位置偏遠(yuǎn)、交通不便的情況下，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人向非集中管轄法院遞交起訴狀，再由該法院向集中管轄法院移交訴狀，防止當(dāng)事人因路途遙遠(yuǎn)而萌生忍氣吞聲、不愿起訴的念頭。其次，集中管轄法院應(yīng)定期在轄區(qū)內(nèi)采用巡回審判的方式審理案件。若僅僅采用代收訴狀的方式，當(dāng)事人在訴訟過程中仍然需要在集中管轄法院和家庭之間來回奔波，不能夠完全避免當(dāng)事人因負(fù)擔(dān)過大而不愿起訴的情況。法院在當(dāng)?shù)貙徟?，還更便利其調(diào)查、了解情況，對案件的公正審理有著明顯的積極作用。此外，在巡回審判期間，能夠在當(dāng)場或者巡回期間執(zhí)行完畢的生效裁判應(yīng)盡量在此期間內(nèi)執(zhí)行完畢，盡量減少集中管轄法院為執(zhí)行案件而花費(fèi)的大量成本，也防止敗訴方無視生效裁判、拒不執(zhí)行的情況出現(xiàn)。

（四）建立保障法院人、財、物獨(dú)立的措施

“探討行政訴訟管轄制度的完善，應(yīng)當(dāng)確立充分利用各級法院既有資源的基本認(rèn)識?！盵7]18為了貫徹這一主張，我們需要認(rèn)識到行政案件的相對集中管轄除了涉及管轄權(quán)的調(diào)整，勢必要涉及人員、財政等事權(quán)的調(diào)整。行政訴訟管轄制度改革的目的是打破司法管轄區(qū)和行政管理區(qū)重合的僵局，避免行政權(quán)對司法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，為行政案件獨(dú)立審判創(chuàng)造良好的條件，為此需要實(shí)現(xiàn)法院人事、財政等事權(quán)的相對獨(dú)立。地方行政對行政審判的干預(yù)主要是通過人事、財政等方面進(jìn)行的，為了實(shí)現(xiàn)行政審判的獨(dú)立，必須將法院的財政從地方政府手中解脫出來。推進(jìn)司法體制改革、從制度上保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，是達(dá)到行政案件公正審理目的的必然要求。此外，將法院的人、財、物從地方政府的制約中脫離出來，有利于案件的執(zhí)行；將法院的事權(quán)獨(dú)立起來，可以避免法院因經(jīng)費(fèi)不足、人員不足而出現(xiàn)無法落實(shí)已生效裁判的尷尬情況。

除了上述的完善方案以外，我們還需要認(rèn)識到行政案件相對集中管轄的各種改革方案不過是過渡性、臨時性的選擇，“國家應(yīng)該創(chuàng)設(shè)法律體系，并且依此法律之規(guī)定來治理國家，已是每個民主國家的立國原則”[8]93。雖然相對集中管轄的改革在司法政策、司法解釋等方面已經(jīng)予以確認(rèn)，但改革中的部分措施仍然存在著合法或者合憲的問題。依照依法治國的精神，司法機(jī)關(guān)需要在法律的框架內(nèi)進(jìn)行活動，所以今后通過司法解釋或者修改實(shí)定法的方式對改革中的成熟舉措予以法律上的認(rèn)定、對某些錯誤的做法進(jìn)行舍棄，為探索下一步的改革預(yù)留足夠的空間，并且為法院公正審理行政案件提供配套性的措施是必要的也是必然的。

注釋：

①《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定：經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn) ，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

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