公用事業(yè)公私合作模式中的限制競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制對(duì)策

王秋雯

(華東政法大學(xué)中國(guó)法治戰(zhàn)略研究中心,上海 201620)

一、問(wèn)題的提出

公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作(Public-Private Partnership，PPP)模式是公共行政部門與私人部門圍繞公用事業(yè)的投資與經(jīng)營(yíng)而建立起來(lái)的不同合作模式，從而在實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能的同時(shí)，也為民營(yíng)部門帶來(lái)利益。公私合作模式的核心理念及做法是在公共服務(wù)的供給中引入私人資本和市場(chǎng)機(jī)制，打破政府的壟斷地位，構(gòu)建政府、私營(yíng)部門、消費(fèi)者多維互動(dòng)的公共服務(wù)供給新秩序。采用PPP模式經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)，一方面，可以將公共服務(wù)的供給交由民營(yíng)企業(yè)，克服政府供給過(guò)程中的低效率，意在扭轉(zhuǎn)該過(guò)程中由于公共性壟斷而導(dǎo)致的低效率，造福消費(fèi)者；另一方面，PPP模式可以實(shí)現(xiàn)政府職能由全面干預(yù)強(qiáng)制介入到放權(quán)委外承包的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府治道變革。目前，PPP模式被視為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、減輕財(cái)政壓力、開啟民間投資的重要手段。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)也頒發(fā)指導(dǎo)意見要求地方政府大力推廣PPP模式。

然而，PPP模式絕非簡(jiǎn)單的產(chǎn)權(quán)改革，而是市場(chǎng)機(jī)制回歸與政府監(jiān)管革新相互作用、良性互動(dòng)的過(guò)程。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和有效監(jiān)管是PPP模式成功的關(guān)鍵。近年來(lái)的一些研究顯示，將公用事業(yè)完全或部分交由私人經(jīng)營(yíng)，同樣會(huì)產(chǎn)生限制競(jìng)爭(zhēng)或損害消費(fèi)者利益的情況。因此，目前學(xué)者們?cè)絹?lái)越強(qiáng)調(diào)在公用事業(yè)的改革中，引入私人資本與引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相結(jié)合。美國(guó)研究民營(yíng)化與公私合作領(lǐng)域的著名學(xué)者薩瓦斯[1]指出：“任何民營(yíng)化努力的首要目標(biāo)是將競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)力量引入到公共服務(wù)、國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)和公共資產(chǎn)利用的過(guò)程中”。斯蒂格利茨[2]主張公共部門在所有制改革之前，應(yīng)該首先引入更大程度的競(jìng)爭(zhēng)，可以通過(guò)授予新的私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可或者分拆現(xiàn)有壟斷性公共企業(yè)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)學(xué)者史際春和肖竹[3]也指出：“僅僅通過(guò)產(chǎn)業(yè)分割來(lái)打破壟斷而不引入私人資本，政企不能真正分開，也不可能真正引入市場(chǎng)機(jī)制；只引入私人資本而不打破壟斷，政企可以分開，但不可能引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。唯有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與引入社會(huì)資本二者兼而有之，才能構(gòu)建真正有效的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。在采用PPP模式運(yùn)營(yíng)公用事業(yè)時(shí)，若沒有法治主導(dǎo)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制保障以及成熟的治理文化，不但政府部門與私營(yíng)部門“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作將被行政壟斷所侵蝕，民眾利益也會(huì)因?yàn)檎蠛现\受到侵害。就我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，PPP模式還處于地方探索與實(shí)踐階段，缺少系統(tǒng)的法律制度安排和必要的頂層設(shè)計(jì)來(lái)維持有序競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)施有效監(jiān)管。僅靠相互沖突的部門指導(dǎo)意見，不但無(wú)法消除PPP項(xiàng)目立項(xiàng)與運(yùn)營(yíng)中的各種利益沖突，反而可能面臨行政壟斷、規(guī)制俘獲和私人壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何通過(guò)完善法律制度，在PPP模式中維持適度競(jìng)爭(zhēng)、約束行政特權(quán)、規(guī)制壟斷行為，是公用事業(yè)公私合作需要特別關(guān)注與解決的重要問(wèn)題。

二、公用事業(yè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的理念變革

在現(xiàn)代社會(huì)，電力、電信、自來(lái)水和煤氣等公用事業(yè)所提供的服務(wù)，是人們生活與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需。傳統(tǒng)規(guī)制理念認(rèn)為，由于公用事業(yè)的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)特性與自然壟斷屬性，需要限制運(yùn)營(yíng)商的進(jìn)入來(lái)避免競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)制者需要尋求行政控制手段來(lái)對(duì)壟斷者進(jìn)行約束，從而實(shí)現(xiàn)以合理費(fèi)率提供穩(wěn)定且充分的公共服務(wù)之目的。然而，隨著20世紀(jì)70年代公用事業(yè)放松規(guī)制趨勢(shì)的發(fā)展，對(duì)公用事業(yè)以業(yè)務(wù)功能進(jìn)行分類切割、商業(yè)化、民營(yíng)化等方式放松規(guī)制并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，開始成為改革常態(tài)，政府也從公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的監(jiān)管者。

(一)公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷經(jīng)營(yíng)合理性的反思

傳統(tǒng)理論認(rèn)為公用事業(yè)往往由于網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)特質(zhì)、資金及技術(shù)限制而具有自然壟斷性，需要政府直接經(jīng)營(yíng)或規(guī)制。Mill[4]首先提出自然壟斷概念，并特別強(qiáng)調(diào)了在公用事業(yè)服務(wù)中重復(fù)建設(shè)傳輸設(shè)施可能導(dǎo)致的浪費(fèi)問(wèn)題。Walras[5]和Holmes通過(guò)對(duì)鐵路建設(shè)營(yíng)運(yùn)的研究將產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特征與國(guó)家規(guī)制聯(lián)系在一起，建議國(guó)家以公共產(chǎn)品和自然壟斷為由對(duì)鐵路業(yè)進(jìn)行規(guī)制以維護(hù)公共利益，國(guó)家所有和對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行價(jià)格控制是國(guó)家干預(yù)的兩種方式。Foster[6]指出，自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)性或破壞性競(jìng)爭(zhēng)。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)需要較高的項(xiàng)目建設(shè)成本投入，如果新進(jìn)入企業(yè)重復(fù)投資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，巨大的沉淀成本會(huì)導(dǎo)致其難以退出市場(chǎng)，但是新進(jìn)入企業(yè)和在位運(yùn)營(yíng)企業(yè)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)導(dǎo)致其無(wú)法正常營(yíng)利，甚至不惜虧損來(lái)惡性競(jìng)爭(zhēng)。如果在政府規(guī)制下，自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的壟斷企業(yè)能夠按照成本合理定價(jià)，就能使消費(fèi)者以最低價(jià)格購(gòu)買產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化[7]。

但隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的演進(jìn)，人們逐漸認(rèn)識(shí)到公用事業(yè)的自然壟斷特征并不足以構(gòu)成公用事業(yè)由政府專營(yíng)或公權(quán)力壟斷的基礎(chǔ)。首先，Berg和Tschirhart[8]的研究指出，即使政府運(yùn)營(yíng)能夠克服自然壟斷的潛在缺陷，但是這并不意味著政府運(yùn)營(yíng)是解決自然壟斷問(wèn)題的唯一路徑，價(jià)格監(jiān)管、特許制度、質(zhì)量控制、激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建等其他規(guī)制方式也可以達(dá)到有效的規(guī)制效果。其次，自然壟斷的強(qiáng)弱程度在各種公用事業(yè)之間以及公用事業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)之間呈現(xiàn)不同狀態(tài)，因而有必要區(qū)分每一種公用事業(yè)內(nèi)部的自然壟斷性業(yè)務(wù)和可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。例如，在電力公用事業(yè)中，只有輸電屬于網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)，發(fā)電、配電等業(yè)務(wù)則完全不具有網(wǎng)絡(luò)性，也沒有必要實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)。因此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分具體產(chǎn)業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)在不同產(chǎn)業(yè)層級(jí)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以解決公共服務(wù)政府提供機(jī)制的低效率問(wèn)題[3]。

(二)公用事業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)仍可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高供給效率

從消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的視角來(lái)看，雖然在具有自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)上由一家或幾家經(jīng)營(yíng)者壟斷經(jīng)營(yíng)可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，避免重復(fù)建設(shè)，但是，壟斷性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)仍然可以通過(guò)建構(gòu)制度約束來(lái)最大限度地促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、減少項(xiàng)目建設(shè)成本、保護(hù)消費(fèi)者利益。第一，根據(jù)Baumol[9]等提出的“可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論”，只要市場(chǎng)進(jìn)入和退出自由，市場(chǎng)中即使存在壟斷也并不必然導(dǎo)致福利損失，因?yàn)閴艛嗾邥?huì)出于對(duì)潛在進(jìn)入者的擔(dān)心而采取符合市場(chǎng)供求的價(jià)格策略，市場(chǎng)進(jìn)入和退出自由使壟斷者無(wú)法獲取超額壟斷利潤(rùn)。即使在自然壟斷結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)中，潛在企業(yè)的進(jìn)入威脅也可以有效制約在位企業(yè)，因?yàn)闈撛诘男逻M(jìn)入者會(huì)對(duì)現(xiàn)有企業(yè)的定價(jià)和績(jī)效施加競(jìng)爭(zhēng)性約束[10]。這意味著，在公用事業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)中，可以通過(guò)消除市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，放松公用事業(yè)的規(guī)制，解決私人資本準(zhǔn)入難等問(wèn)題來(lái)創(chuàng)造市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性，提高在位公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)營(yíng)效率。第二，“特許權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制理論”表明，在公用事業(yè)的壟斷性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)中仍然可以通過(guò)在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確保低價(jià)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給?！疤卦S權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制理論”由Demsetz[11]提出，主張用特許權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)代替公用事業(yè)的費(fèi)率規(guī)制，以事前競(jìng)爭(zhēng)力量替代正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)低價(jià)位優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給。Demsetz[11]指出，盡管多年來(lái)公用事業(yè)因其運(yùn)營(yíng)低效而備受批評(píng)，但是學(xué)者們實(shí)際上并不否認(rèn)對(duì)公用事業(yè)予以有效規(guī)制的必要性，即便那些主張對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)革新的倡導(dǎo)者也接受公用事業(yè)需要政府規(guī)制的主張。如果存在足夠多符合資質(zhì)的投標(biāo)者并且這些投標(biāo)者之間不存在共謀，最后開出最低單價(jià)的企業(yè)才會(huì)競(jìng)標(biāo)成功，這一最低價(jià)與特許項(xiàng)目的單位生產(chǎn)成本不會(huì)存在巨大價(jià)差。通過(guò)特許權(quán)投標(biāo)在市場(chǎng)準(zhǔn)入階段引入競(jìng)爭(zhēng)，可以在保留自然壟斷產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)所需的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)，特許權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上是以市場(chǎng)化方式避免了傳統(tǒng)規(guī)制手段的諸多弊端，從而成為政府行使規(guī)制權(quán)的有效手段。

三、我國(guó)公用事業(yè)公私合作模式中面臨的限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題

PPP模式的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值在于，它將原本只有國(guó)資才能經(jīng)營(yíng)的“特權(quán)”向非國(guó)有主體開放，首要目標(biāo)在于將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)力量引入公共服務(wù)供給過(guò)程中，造福公共利益，因此，公用事業(yè)引入私人資本的過(guò)程實(shí)際上也是對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性重塑的過(guò)程。對(duì)于具有壟斷性的公用事業(yè)，采用PPP模式中的不同的具體形式，在不同程度上鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，不但有助于實(shí)現(xiàn)政企分開、破除行政壟斷，還有利于提升公共服務(wù)供給效率，推進(jìn)公共資源配置的市場(chǎng)化改革[12]。薩瓦斯[1]從公共利益保護(hù)的視角論述了公私合作制對(duì)公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性重塑，他指出，如果缺乏競(jìng)爭(zhēng)和自由選擇，公共利益就會(huì)受損，公私合作的首要目標(biāo)是將競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)力量引入到公共服務(wù)供給過(guò)程中。財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中也明確指出，政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)不同所有制形式的企業(yè)參與提供公共服務(wù)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿?，形成公共服?wù)供給主體多元化的局面。雖然公私合作旨在通過(guò)引進(jìn)社會(huì)投資者打破公用事業(yè)的壟斷格局，然而，PPP項(xiàng)目卻在實(shí)踐運(yùn)營(yíng)中存在濫用市場(chǎng)支配地位、協(xié)議壟斷、行政壟斷等問(wèn)題，不但會(huì)削弱PPP模式通過(guò)引入社會(huì)資本促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的初衷，也會(huì)減損消費(fèi)者福利，侵害社會(huì)公共利益。

(一)公用事業(yè)公私合作模式中的濫用市場(chǎng)支配地位問(wèn)題

在具有自然壟斷性質(zhì)的公用事業(yè)領(lǐng)域，一旦PPP項(xiàng)目企業(yè)獲得某類公共服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，很可能成為特定區(qū)域內(nèi)該公共服務(wù)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，從而在相關(guān)市場(chǎng)上取得支配地位。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與市場(chǎng)支配地位可以保證PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者獲得合理的利潤(rùn)回報(bào)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但也隱含著PPP項(xiàng)目企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位，通過(guò)強(qiáng)制搭售、限制交易對(duì)象、實(shí)施差別待遇等行為侵害消費(fèi)者利益的風(fēng)險(xiǎn)。例如，2016年宿遷銀控自來(lái)水有限公司就因?yàn)橄拗平灰讓?duì)象的濫用市場(chǎng)支配地位行為被江蘇省工商局實(shí)施處罰。宿遷銀控自來(lái)水有限公司屬于以區(qū)域供水管網(wǎng)為運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)的公用事業(yè)企業(yè)，利用其在當(dāng)?shù)爻鞘泄沧詠?lái)水供水服務(wù)市場(chǎng)壟斷性地位，要求其他企業(yè)必須與其指定的供水工程施工企業(yè)進(jìn)行交易，否則就不予供水。[注]參見國(guó)家工商行政管理總局競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告2016年13號(hào)，宿遷銀控自來(lái)水有限公司壟斷行為案。2016年，青島新奧新城燃?xì)庥邢薰疽驗(yàn)楦郊硬缓侠斫灰讞l件的行為被山東工商局實(shí)施處罰。作為在相關(guān)地域市場(chǎng)范圍內(nèi)唯一的管道燃?xì)夤?yīng)企業(yè)，新奧新城燃?xì)庥邢薰緩?qiáng)迫消費(fèi)者必須預(yù)付燃?xì)饪?，并威脅不繳納預(yù)付燃?xì)饪顚⒉荒鼙ＷC穩(wěn)定的燃?xì)夤?yīng)，嚴(yán)重侵害了工商業(yè)戶合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。[注]參見國(guó)家工商行政管理總局競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告2016年2號(hào)，青島新奧新城燃?xì)庥邢薰緸E用市場(chǎng)支配地位案。2017年，國(guó)家工商行政管理總局公布了江蘇省工商局對(duì)吳江華衍水務(wù)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位案的處罰決定書。吳江華衍水務(wù)有限公司在供水經(jīng)營(yíng)中，利用其在吳江區(qū)范圍內(nèi)公共自來(lái)水供水服務(wù)的支配地位，明示或暗示房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將給水安裝、水表安裝等工程交由其全資子公司或其指定的企業(yè)施工，還要求必須使用指定品牌、廠商的水表、管材等主要材料和設(shè)備。[注]參見國(guó)家工商行政管理總局競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告2017年3號(hào)，吳江華衍水務(wù)有限公司濫用市場(chǎng)支配地位案。這些案例暴露出現(xiàn)有公用事業(yè)領(lǐng)域具有市場(chǎng)支配地位的PPP項(xiàng)目企業(yè)利用其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為，損害消費(fèi)者利益問(wèn)題。有學(xué)者進(jìn)一步指出，隨著壟斷產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制的趨勢(shì)以及公用事業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制過(guò)程的不斷發(fā)展，原本垂直一體化經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)會(huì)出現(xiàn)業(yè)務(wù)分拆所造成的網(wǎng)絡(luò)所有者和使用者的分離，而繼續(xù)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)者會(huì)出于保護(hù)經(jīng)營(yíng)上下游業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)企業(yè)，或者出于索取高額網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)的目的，拒絕其他使用者接入網(wǎng)絡(luò)，或者對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施差別待遇和價(jià)格歧視，利用其在網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)部分的市場(chǎng)支配力扭曲上下游業(yè)務(wù)部分的正常競(jìng)爭(zhēng)[13]。

(二)公用事業(yè)公私合作模式中的協(xié)議壟斷問(wèn)題

在以PPP模式運(yùn)營(yíng)公用事業(yè)項(xiàng)目時(shí)，還面臨著項(xiàng)目企業(yè)實(shí)施協(xié)議壟斷行為，損害上下游廠商利益和消費(fèi)者利益的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的購(gòu)電價(jià)格糾紛案件中就充分凸顯了公用事業(yè)委托民間經(jīng)營(yíng)后面臨的通過(guò)協(xié)議壟斷抬高售電價(jià)格問(wèn)題。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在實(shí)施電力產(chǎn)業(yè)拆分，分割發(fā)電、輸電、配電，推動(dòng)民間發(fā)電政策后，臺(tái)電公司將一部分發(fā)電任務(wù)委托民營(yíng)電廠完成，并與之簽訂長(zhǎng)期購(gòu)電契約。后來(lái)臺(tái)電連年虧損，社會(huì)輿論將此歸咎于臺(tái)電與民營(yíng)電廠的高價(jià)購(gòu)電契約。雖然臺(tái)電積極與民營(yíng)電廠協(xié)商降低電力購(gòu)買價(jià)格，但是民營(yíng)電廠則要求臺(tái)電公司按照原契約繼續(xù)履行。根據(jù)臺(tái)灣相關(guān)機(jī)構(gòu)公平交易委員會(huì)的調(diào)查，長(zhǎng)生、麥寮、和平等9家民營(yíng)發(fā)電企業(yè)，曾于2008—2012年間多次集會(huì)，并在臺(tái)灣民營(yíng)發(fā)電業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)議中達(dá)成共識(shí)，不會(huì)降低臺(tái)電的購(gòu)電費(fèi)率，并且拒絕與臺(tái)電協(xié)商。2013年公平交易委員會(huì)重罰這9家民營(yíng)發(fā)電廠共計(jì)新臺(tái)幣63億元，創(chuàng)下自臺(tái)灣地區(qū)公平交易規(guī)則實(shí)施以來(lái)最高金額的罰款[14]。公用事業(yè)PPP模式中的協(xié)議壟斷風(fēng)險(xiǎn)還存在于PPP項(xiàng)目公司與上下游企業(yè)之間的縱向協(xié)議壟斷，尤其是在公用事業(yè)通過(guò)BOT、BOO、BOOT等特許經(jīng)營(yíng)模式大量委托給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)后，就特別需要防止上下游公、私企業(yè)間的共謀行為。例如，當(dāng)電力市場(chǎng)的發(fā)電環(huán)節(jié)委托給私人PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)后，如果缺少有效的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，PPP公司完全有可能與輸電的國(guó)有企業(yè)之間共謀抬高電價(jià)，從而將引入社會(huì)資本之前的公共部門壟斷演變?yōu)樗饺藟艛嗷蛘吖胶现\，侵害消費(fèi)者利益，導(dǎo)致通過(guò)引入社會(huì)資本改善公共服務(wù)提高效率、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的努力流于形式。

(三)公用事業(yè)公私合作模式中的行政壟斷問(wèn)題

雖然采用PPP模式被視為破除公用事業(yè)領(lǐng)域行政壟斷的重要改革手段，然而在實(shí)踐中，由于公用事業(yè)中存在的政企不分、公權(quán)力與私人資本交叉、政府角色轉(zhuǎn)換不完全、不合理契約設(shè)計(jì)等問(wèn)題，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目仍然面臨行政壟斷風(fēng)險(xiǎn)。首先，我國(guó)目前的公用事業(yè)PPP項(xiàng)目存在國(guó)有資本和民間資本被差別對(duì)待，甚至導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目被國(guó)有企業(yè)壟斷的潛在危險(xiǎn)。不但國(guó)有企業(yè)承接的PPP項(xiàng)目數(shù)量數(shù)倍于民營(yíng)企業(yè)所承接的項(xiàng)目，而且在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中，有些地方政府曾明確表示將國(guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目合作伙伴的首選[15]。雖然中央層面對(duì)政府與社會(huì)資本方的平等地位、公平競(jìng)爭(zhēng)高度重視，但實(shí)際上由于私營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)與政府之間的關(guān)系不同，國(guó)有企業(yè)被地方政府視為重要的財(cái)政來(lái)源，且存在國(guó)有企業(yè)和政府間的人事流轉(zhuǎn)[16]，地方政府會(huì)更傾向于讓國(guó)有企業(yè)從事可以獲得穩(wěn)定利潤(rùn)、擁有龐大且穩(wěn)定消費(fèi)者的PPP項(xiàng)目。其次，還存在政府利用其行政權(quán)力以及在PPP項(xiàng)目企業(yè)中的高比例股權(quán)，架空社會(huì)資本，獨(dú)享國(guó)家PPP項(xiàng)目扶持與優(yōu)惠政策的問(wèn)題。在實(shí)務(wù)中，有些作為合作主體的私人公司在出資之后基本無(wú)法參與PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的主要決策，項(xiàng)目公司的實(shí)際運(yùn)行則由政府或政府所屬的國(guó)有企業(yè)操縱，收益也主要由其分享[17]。再次，在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，實(shí)際上也是政府從經(jīng)營(yíng)者向規(guī)制者轉(zhuǎn)型的角色重塑過(guò)程，但是政府在角色轉(zhuǎn)換過(guò)程中的不完全，將導(dǎo)致其有濫用行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)PPP項(xiàng)目的傾向。例如，在北京國(guó)家體育場(chǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目中，建筑設(shè)計(jì)方案本應(yīng)由PPP項(xiàng)目公司確定，但北京市政府多次更改設(shè)計(jì)方案并限制商業(yè)設(shè)施數(shù)量，在運(yùn)營(yíng)期間也對(duì)體育場(chǎng)的商業(yè)冠名施加干預(yù)，最終導(dǎo)致社會(huì)資本方中信聯(lián)合體虧損，被迫放棄特許經(jīng)營(yíng)權(quán)而轉(zhuǎn)為永久股東[18]。最后，PPP特許經(jīng)營(yíng)契約如果設(shè)計(jì)不當(dāng)，也會(huì)隱含潛在的行政壟斷問(wèn)題，比如行政機(jī)關(guān)將契約期限設(shè)計(jì)得過(guò)短，社會(huì)資本的利潤(rùn)空間就會(huì)被不當(dāng)壓縮，但如果設(shè)計(jì)得過(guò)長(zhǎng)，就會(huì)形成在位PPP項(xiàng)目企業(yè)的獨(dú)占優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致其他社會(huì)資本方?jīng)]有機(jī)會(huì)在未來(lái)參與競(jìng)標(biāo)，限制了公用事業(yè)公私合作模式中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮效力的空間。

四、公用事業(yè)公私合作模式中促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)路徑與對(duì)策

在公用事業(yè)領(lǐng)域推動(dòng)PPP模式，能夠提升公共服務(wù)的供給效率，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)公共資源配置的市場(chǎng)化改革。在公用事業(yè)引入私人資本運(yùn)營(yíng)后，應(yīng)當(dāng)最大限度地保障競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，遏制項(xiàng)目企業(yè)損害消費(fèi)者利益的壟斷行為，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力實(shí)施行政壟斷行為，確保公私合作模式不會(huì)使公用事業(yè)的管理運(yùn)營(yíng)從政府壟斷變成私人寡頭壟斷、公私合謀壟斷?？梢酝ㄟ^(guò)完善現(xiàn)有公用事業(yè)公私合作的相關(guān)法律制度、在涉及競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的立法時(shí)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、逐步縮小公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷法適用除外的范圍、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)運(yùn)作、改善準(zhǔn)入規(guī)制、增進(jìn)社會(huì)資本參與，在公用事業(yè)的委外經(jīng)營(yíng)中采用能夠促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的契約設(shè)計(jì)、建立監(jiān)管中立的政策環(huán)境來(lái)培育和促進(jìn)公用事業(yè)公私合作模式中的有序競(jìng)爭(zhēng)。

(一)完善現(xiàn)有公用事業(yè)公私合作模式的相關(guān)法律制度

目前，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)際情況是管理部門過(guò)多，各個(gè)部門基于財(cái)政管理、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目融資考慮分別出臺(tái)法律規(guī)則以及政策文件，會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)際上失去有效的制度指引。從法律層級(jí)來(lái)看，目前有關(guān)PPP模式的法律規(guī)定除了國(guó)務(wù)院頒布的條例外，多表現(xiàn)為部委規(guī)章或地方性法規(guī)，不但層級(jí)較低，也缺乏統(tǒng)一的法律制度構(gòu)建，不利于PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理，也不利于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在PPP模式中的全面落實(shí)。從現(xiàn)有法律制度中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制保障來(lái)看，雖然目前《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》等法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)公用事業(yè)項(xiàng)目委外經(jīng)營(yíng)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)性磋商，但是，在具體如何保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者權(quán)利的措施上仍然存在不足。例如，如果存在情勢(shì)變更致使第一順位者無(wú)法履行PPP項(xiàng)目時(shí)，是由次順位者遞補(bǔ)簽約還是重啟競(jìng)爭(zhēng)性磋商，尚不明確；競(jìng)爭(zhēng)者能否通過(guò)訴訟或者仲裁等方式尋求救濟(jì)，因行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)而未能參與公平競(jìng)爭(zhēng)的申請(qǐng)人是否可以主張政府賠償?shù)葐?wèn)題也缺乏明確規(guī)定[19]。因此，有必要通過(guò)完善涉及公用事業(yè)公私合作模式的現(xiàn)有法律制度，為參與PPP項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)者提供充分的權(quán)利保障，保障競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效落實(shí)。

(二)在涉及競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的立法時(shí)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

如果公用事業(yè)公私合作模式的立法涉及競(jìng)爭(zhēng)議題，應(yīng)當(dāng)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)在制定或修訂涉及產(chǎn)業(yè)規(guī)制、費(fèi)率規(guī)制、接入規(guī)制、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等內(nèi)容的法律與政策時(shí)，事先咨詢反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核查相關(guān)草案是否含有不合法或不正當(dāng)阻礙競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，并提出相關(guān)修改建議。通過(guò)事先咨詢防范反競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的生成要比事后修改容易很多，因此，這一機(jī)制是減少國(guó)家權(quán)力進(jìn)行反競(jìng)爭(zhēng)干預(yù)的主要途徑[20]。落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度特別有利于解決公用事業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的行政壟斷問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》雖然將行政性壟斷納入了規(guī)制框架，但基本上沿襲了在行政系統(tǒng)內(nèi)自我糾偏的路徑，減弱了競(jìng)爭(zhēng)法律對(duì)于政府權(quán)力的有效規(guī)制。如果政府立法存在不當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，限制競(jìng)爭(zhēng)的行為就可因其形式的“合法性”而具有了正當(dāng)性。單一的行政系統(tǒng)內(nèi)通過(guò)控權(quán)規(guī)制行政性壟斷的路徑，已無(wú)法有效解決政府通過(guò)行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的侵蝕[21]。2016年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》要求逐步清理廢除妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。審查對(duì)象包括：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施。因此，具有研究和擬定競(jìng)爭(zhēng)政策職能的國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)可以此為依據(jù)，當(dāng)公私合作模式的相關(guān)立法涉及競(jìng)爭(zhēng)議題時(shí)，對(duì)其進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，將《中華人民共和國(guó)反壟斷法》的事后行政壟斷規(guī)制權(quán)前移，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度事前阻止具有行政壟斷性質(zhì)的政策、措施與規(guī)范性文件。

(三)逐步縮小公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷法適用除外范圍

在公用事業(yè)公私合作模式中促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，還需要探索如何逐步縮小公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷法適用除外范圍，擴(kuò)大反壟斷法的適用范圍。長(zhǎng)期以來(lái)，基于產(chǎn)品或服務(wù)的公共性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、自然壟斷性特征，公用事業(yè)規(guī)制行業(yè)往往是不適用反壟斷法的領(lǐng)域。但隨著20世紀(jì)70年代放松規(guī)制的興起，公用事業(yè)領(lǐng)域開始引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，被拆分和剝離的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)一般完全采用市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作，其在原有產(chǎn)業(yè)規(guī)制下所享有的反壟斷豁免特權(quán)也隨之被取消，主要由反壟斷法進(jìn)行規(guī)制，使得公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷法的適用范圍必然擴(kuò)大，逐步放松規(guī)制的國(guó)家都傾向于建立“以競(jìng)爭(zhēng)政策為主，以規(guī)制政策為輔”的規(guī)制政策[22]。因此，反壟斷法對(duì)公用事業(yè)行業(yè)的適用也應(yīng)當(dāng)從以前的“整體豁免標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙话氵m用、特殊豁免”原則[23]。即使公用事業(yè)部分行業(yè)還存在反壟斷法適用除外的情況，也不應(yīng)是該行業(yè)整體豁免于反壟斷法，而是整體適用反壟斷法，特殊情況或特殊行為才享有反壟斷豁免[24]。只有在公用事業(yè)領(lǐng)域構(gòu)建起促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的有效法律框架，公用事業(yè)公私合作模式才能在項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、特許授權(quán)、價(jià)格監(jiān)管等階段中都尊重與維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值，參與PPP項(xiàng)目的私人主體、政府資本、作為監(jiān)管者的政府機(jī)構(gòu)才都能夠在反壟斷法框架內(nèi)約束自身的不當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

(四)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)運(yùn)作，共同促進(jìn)公私合作模式的競(jìng)爭(zhēng)性

產(chǎn)業(yè)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)政策均意在防止不當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)行為損害消費(fèi)者利益。雖然從公用事業(yè)的完全規(guī)制到放松規(guī)制引入私人資本與市場(chǎng)機(jī)制，政府規(guī)制的范圍在不斷縮小，但保留的產(chǎn)業(yè)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)政策之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生并存，在這種情況下如果某一納入產(chǎn)業(yè)規(guī)制的行為限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)政策的適用分歧，特別需要維持競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的平衡運(yùn)作，共同推動(dòng)公用事業(yè)公私合作模式的有效開展。產(chǎn)業(yè)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)運(yùn)作至少通過(guò)以下幾方面途徑實(shí)現(xiàn)：

首先，為了防止產(chǎn)業(yè)立法阻礙該領(lǐng)域內(nèi)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的改革，產(chǎn)業(yè)立法除了必須滿足實(shí)體與程序上的立法正當(dāng)性要求之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其阻礙競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容設(shè)定限度。可以參照歐盟法的規(guī)定，要求產(chǎn)業(yè)政策的扭曲競(jìng)爭(zhēng)做法應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)所必需的，同時(shí)確保該做法是所有可能采取的做法中競(jìng)爭(zhēng)扭曲影響最小的措施，避免對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策造成過(guò)度扭曲，損害公共利益[14]。

其次，產(chǎn)業(yè)立法還應(yīng)當(dāng)在壟斷經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)探索如何打破獨(dú)占，盡可能創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)。產(chǎn)業(yè)立法可以確立某公用事業(yè)及其分支產(chǎn)業(yè)開放競(jìng)爭(zhēng)的程度以及如何開放競(jìng)爭(zhēng)[25]。在暫時(shí)不能完全開放競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，通過(guò)具體規(guī)制條件的設(shè)定盡可能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，比如確立兩家以上企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，或通過(guò)特許權(quán)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)制范圍內(nèi)的有效競(jìng)爭(zhēng)[26]。

最后，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法來(lái)規(guī)制違法規(guī)制和不合理規(guī)制行為，為民間資本的引入創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

(五)通過(guò)改善準(zhǔn)入規(guī)制擴(kuò)大公用事業(yè)公私合作的社會(huì)資本參與

公用事業(yè)領(lǐng)域的不合理準(zhǔn)入規(guī)制不但會(huì)給民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目帶來(lái)障礙，也可能成為行政權(quán)力尋租的溫床。唯有改善準(zhǔn)入規(guī)制，消除不合法和不合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，才能真正確保PPP模式中公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。改善準(zhǔn)入規(guī)制可以從設(shè)置負(fù)面準(zhǔn)入清單、公用事業(yè)行業(yè)分類制度革新和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可制度革新三方面入手：第一，推動(dòng)公用事業(yè)行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入從“正面清單”模式向“負(fù)面清單”模式逐漸過(guò)渡，在法律和法規(guī)未作準(zhǔn)入禁止的產(chǎn)業(yè)部門中，允許民營(yíng)資本自由參與競(jìng)爭(zhēng)。第二，推動(dòng)公用事業(yè)領(lǐng)域的分類制度革新，在審慎調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，改革并細(xì)化現(xiàn)有電力、燃?xì)?、電信、水?wù)等公用事業(yè)領(lǐng)域的分類標(biāo)準(zhǔn)，列出尚具有自然壟斷特性的業(yè)務(wù)部門，規(guī)定合理的準(zhǔn)入門檻，完全開放其他競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)。第三，推動(dòng)公用事業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)部分由經(jīng)營(yíng)許可向一般授權(quán)的革新。一般授權(quán)，是指要求企業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)前只需備案即可，歐盟在電信市場(chǎng)準(zhǔn)入上就采用一般授權(quán)做法，從而在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)確保平等對(duì)待每個(gè)運(yùn)營(yíng)商，極大程度地促進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)可以參照歐盟做法，將公用事業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的委外由許可經(jīng)營(yíng)改為一般授權(quán)，無(wú)論國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)只要履行備案手續(xù)即可；對(duì)于仍具自然壟斷特性的業(yè)務(wù)部分，可以暫時(shí)保留許可制，但應(yīng)逐步降低準(zhǔn)入條件、簡(jiǎn)化準(zhǔn)入程序，以實(shí)現(xiàn)向一般授權(quán)轉(zhuǎn)化的最終目標(biāo)[27]。

(六)在公用事業(yè)的委外經(jīng)營(yíng)中采用能夠促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的契約設(shè)計(jì)

公平競(jìng)爭(zhēng)是公用事業(yè)契約承包和特許權(quán)分配程序的關(guān)鍵要求，這不僅是程序正義相關(guān)的法的價(jià)值要求，也是整個(gè)特許制度正當(dāng)性的要求[28]。為了防止項(xiàng)目委外經(jīng)營(yíng)因申請(qǐng)參與者不足、程序違法或不公正、公私合謀而流于形式，有必要通過(guò)采用能夠促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的契約設(shè)計(jì)在公用事業(yè)委外經(jīng)營(yíng)中促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)?？梢酝ㄟ^(guò)拆分契約來(lái)解決公用事業(yè)委外經(jīng)營(yíng)中的競(jìng)爭(zhēng)者不足問(wèn)題。美國(guó)就采用該做法在電信產(chǎn)業(yè)的外包經(jīng)營(yíng)中促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。在1985年美國(guó)聯(lián)邦政府電話系統(tǒng)外包經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目初期投入巨大，在公開招標(biāo)后只有少數(shù)幾家公司參與競(jìng)爭(zhēng)，如果采用實(shí)力強(qiáng)大者贏者通吃的做法，會(huì)導(dǎo)致其他小公司因?yàn)槭フ獍?xiàng)目而大大降低競(jìng)爭(zhēng)力，甚至被淘汰出局，最終導(dǎo)致一個(gè)由實(shí)力強(qiáng)大者壟斷的電話市場(chǎng)。為了避免這種結(jié)果，政府將采購(gòu)契約進(jìn)行拆分，將60%的契約委托給最低價(jià)投標(biāo)者，將40%的契約委托給第二低價(jià)的投標(biāo)者[29]。我國(guó)也可以在公用事業(yè)委外業(yè)務(wù)中借鑒此種契約拆分的做法，通過(guò)培育長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)性力量，解決現(xiàn)在和未來(lái)可能出現(xiàn)的參與者不足困境。還可以通過(guò)確立合理的契約期限來(lái)保障競(jìng)爭(zhēng)者公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。為了防止契約期限過(guò)長(zhǎng)形成在位PPP項(xiàng)目企業(yè)的獨(dú)占優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致其他社會(huì)資本方?jīng)]有機(jī)會(huì)在未來(lái)參與競(jìng)標(biāo)，契約中應(yīng)當(dāng)設(shè)定合理的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限，在確保投資者收回投資并合理盈利的基礎(chǔ)上，為未來(lái)項(xiàng)目續(xù)約時(shí)培育競(jìng)爭(zhēng)者。此外，通過(guò)立法確立合理的簽約“等待期”，也有利于保障競(jìng)爭(zhēng)者公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。政府機(jī)構(gòu)作出授權(quán)決定之后，不能立刻簽訂契約，要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的公示期，如果在公示期內(nèi)沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者提出自己公平參與談判和投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利受到損害才可以締約，否則就應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律救濟(jì)機(jī)制處理行政授權(quán)決定程序的合法性問(wèn)題。

(七)建立監(jiān)管中立的政策環(huán)境保障公私參與者的公平競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)公用事業(yè)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管存在偏重產(chǎn)業(yè)政策而忽視競(jìng)爭(zhēng)政策，政府偏袒公共資源運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)，監(jiān)管者既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的角色混同等嚴(yán)重問(wèn)題[12]。如果缺少監(jiān)管中立的宏觀環(huán)境，民營(yíng)企業(yè)在公用事業(yè)行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入就會(huì)得到不當(dāng)受限，社會(huì)資本參與公用事業(yè)PPP項(xiàng)目就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，政府機(jī)構(gòu)的行政壟斷就容易被助長(zhǎng)。因此，特別需要建立監(jiān)管中立的政策環(huán)境，保障公私參與者的公平競(jìng)爭(zhēng)。具體而言，首先應(yīng)當(dāng)推動(dòng)公用事業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與授權(quán)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)的行政主體分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與PPP項(xiàng)目的出資者分離，解決PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者既當(dāng)參與者，又當(dāng)裁判者的角色混同，純化其公共事務(wù)監(jiān)管者的角色，消除利益沖突，使監(jiān)管者能夠真正維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。其次，在公用事業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理上，政府應(yīng)當(dāng)做到補(bǔ)貼中立、市場(chǎng)進(jìn)入中立、價(jià)格規(guī)制中立，為國(guó)有資本和民營(yíng)資本創(chuàng)造可以公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。