中國新型城鎮(zhèn)化影響因素研究

文/王雪建

中國新型城鎮(zhèn)化影響因素研究

文/王雪建

中共中央黨校研究生院

文章簡要介紹了新型城鎮(zhèn)化的四個方面內(nèi)涵，即市場主導(dǎo)、以人為本、內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展、空間均衡。結(jié)合中國1980-2015年城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)，分析了中國新型城鎮(zhèn)化的影響因素，研究認為城鄉(xiāng)差距對城鎮(zhèn)化有一定阻礙作用，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離并存，財政支出是推動城鎮(zhèn)化進程的重要力量，但存在財政資金效率低下的問題；建議加強政企合作，提高運作效率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改革戶籍制度，促進城鄉(xiāng)人員流通。

新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)差距；政企合作；戶籍改革

城鎮(zhèn)是區(qū)域的重要組成部分，是區(qū)域經(jīng)濟和社會活動的重要載體，是區(qū)域經(jīng)濟的增長極和發(fā)動機。推進城鎮(zhèn)化建設(shè)是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)民工市民化以及全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

政府為城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了一系列指導(dǎo)意見，在十七大、十八大、十九大上都重點提及，城鎮(zhèn)化發(fā)展也主要得益于我國經(jīng)濟社會的科學發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展理念由單純重視數(shù)量和規(guī)模向注重質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變，由資源依賴和污染排放向節(jié)約資源和保護環(huán)境轉(zhuǎn)變，由單一考慮城鎮(zhèn)自身發(fā)展向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

1 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化速度顯著提高，雖然出現(xiàn)了一些問題，但是我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成效。1978年我國城鎮(zhèn)人口1.78億，城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，然而截至2015年底，我國城鎮(zhèn)常住人口達到7.71億，城鎮(zhèn)化率達到56.1%，達到中等發(fā)達國家水平，同時我國整體城鎮(zhèn)化也進入了深入發(fā)展的關(guān)鍵時期。2000年到2015年15年中我國城鎮(zhèn)化率提高了大約20個百分點。從政府發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化2014-2020》可以看出，“新型城鎮(zhèn)化”應(yīng)包含市場主導(dǎo)、以人為本、內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展、空間均衡四個方面內(nèi)涵。

1.1 市場主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化

在過去的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，造成了城市規(guī)模的泛濫和無效擴張，也造成了中國城鎮(zhèn)化效率低下，土地利用率低，土地資源浪費嚴重。當前中國在新常態(tài)的背景下，要想實現(xiàn)經(jīng)濟增長，緩解城鄉(xiāng)之間矛盾，解決三農(nóng)問題，就要運用新的思路，實現(xiàn)新的增長，而要想改變城鎮(zhèn)化先前存在的矛盾，必須打破政府主導(dǎo)的地位，引入市場機制，合理進行土地流轉(zhuǎn)，以市場為主導(dǎo)對資源進行優(yōu)化配置。合理確定政府和市場的邊界，正確處理政府與市場的關(guān)系，形成市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的新格局。

1.2 以人為本的新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的社會生活從農(nóng)村生活轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆?，更加追求人的全面發(fā)展與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。而不是以前城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，只追求城鎮(zhèn)擴張，片面認為地的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的中心。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，側(cè)重于農(nóng)民工生活問題的解決，提高他們的生活水平，加大社會救助和社會保障體系建設(shè)，為農(nóng)民工在城市生活增添一份保障。同時從推進農(nóng)民工市民化建設(shè)為起點，全面推進農(nóng)民的市民化進程。

1.3 內(nèi)生可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化

隨著中國經(jīng)濟環(huán)境的變化，中國經(jīng)濟動力發(fā)生轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，從以前依靠外部出口拉動的外生城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的依靠內(nèi)需、創(chuàng)新驅(qū)動的內(nèi)生可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化更加注重綠色生態(tài)，強調(diào)綠色發(fā)展，減少能源消耗，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式，必須放棄以往高耗能盲目開發(fā)、片面追逐經(jīng)濟增長的發(fā)展方式。

1.4 空間均衡的新型城鎮(zhèn)化

中國在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程有存在很多問題，最典型的就是城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配，這造成了城鎮(zhèn)化東中西部發(fā)展不均衡，拉大了城鄉(xiāng)差距，與城鎮(zhèn)化的初衷相背離。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要注重空間均衡發(fā)展，要做到城鄉(xiāng)布局合理、城鄉(xiāng)發(fā)展均衡、城鎮(zhèn)文化多樣性。鄉(xiāng)村大多留有當?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)與特色，不能因為城鎮(zhèn)化建設(shè)而將這些鄉(xiāng)土文明放棄，要注重發(fā)“有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式”保持城鎮(zhèn)文明的多樣性。

2 新型城鎮(zhèn)化影響因素的理論分析

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及多個領(lǐng)域，更要注重與其它產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略均衡發(fā)展，不能顧此失彼。理清新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展脈絡(luò)，對各種影響因素進行理性的分析，有利于新型城鎮(zhèn)化的合理快速建設(shè)。本文將影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的因素分為以下幾個方面。

2.1 經(jīng)濟增長

改革開放以來，中國經(jīng)濟開始迅猛增長，如今國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)處于世界第二，僅次于美國；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從1980年的468元，增長到2015年的50251元，增長了近107倍，這為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人均收入均有大幅提升，并保持強勁地上升趨勢，同時城鎮(zhèn)居民人均收入增長遠遠大于鄉(xiāng)村居民人均收入，這也促使農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，但也有新的問題開始出現(xiàn)，城鄉(xiāng)收入差距也在經(jīng)濟增長過程中逐漸拉大，在2015年達到新的高點，更有不斷擴大的趨勢，這成為新型城鎮(zhèn)化進程中一個阻礙?？傮w來說，經(jīng)濟增長對新型城鎮(zhèn)化具有推動作用，隨著國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，城鄉(xiāng)收入差距加大只是進程中出現(xiàn)的短期現(xiàn)象，隨著城鎮(zhèn)化的不斷建設(shè)，收入差距在長期內(nèi)將會縮小。

2.2 政府財政支持

十九大報告中提到：“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用?！爆F(xiàn)階段，政府是新型城鎮(zhèn)化的主要推動者，城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向、發(fā)展方式都要由政府做出合理的規(guī)劃。在中國復(fù)雜的社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境下，只有政府才能發(fā)揮這種巨大的調(diào)節(jié)作用，對城市布局、城鎮(zhèn)化演進做出統(tǒng)籌的安排。對于投資周期長、收益率低、現(xiàn)金流要求高的行業(yè)，尤其在道路、橋梁、公園等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品提供方面，都需要政府進行大量投資，進行政企合作，從政府引導(dǎo)開始逐步引入市場機制，才是確保此類公共服務(wù)提供的可行性。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平

一般來看，城鎮(zhèn)化進程的推進背后往往是三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的提高。農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高，依賴于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高，這需要完善土地流轉(zhuǎn)制度，充分發(fā)揮土地規(guī)模效應(yīng)，，加強農(nóng)業(yè)創(chuàng)新能力，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，解放更多的勞動力，使農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)村民的城鎮(zhèn)化。過剩勞動力的涌入，使得二三產(chǎn)業(yè)有了充足的勞動力供給，降低企業(yè)的勞動力成本，推動了二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)在吸收農(nóng)村過剩的勞動力，提高工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平的同時，一方面促進了國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提供了更多的就業(yè)崗位，增加居民人均收入，推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展；另一方面，伴隨著工業(yè)化和服務(wù)業(yè)水平的提高，產(chǎn)業(yè)效率不斷提高，技術(shù)對于低水平勞動力產(chǎn)生擠出效應(yīng)，低端產(chǎn)業(yè)的人力需求已經(jīng)飽和，而高端產(chǎn)業(yè)的高素質(zhì)人才又極具缺乏，就會產(chǎn)生二三產(chǎn)業(yè)勞動力需求的結(jié)構(gòu)性扭曲，阻礙技術(shù)進步，阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2.4 制度發(fā)展水平

要形成有序的社會，必須注重規(guī)則和制度的建設(shè)。制度水平是一個區(qū)域的重要軟實力，是城市正常運行必不可少的內(nèi)部保障，制度建設(shè)更是政府管理水平的重要體現(xiàn)。教育、保險、養(yǎng)老等社會保障制度的建設(shè)水平與城鎮(zhèn)內(nèi)的居民息息相關(guān)，較好的社會保障制度能夠解決人們的后顧之憂，使人民生活有所保障，提高居民的幸福感，能吸引眾多農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。管理、行政等在內(nèi)的各項其他制度更能提高城鎮(zhèn)的運行效率，減少制度性交易成本，無形增加了人民的相對收入，推動了城鎮(zhèn)化的進程。

3 政策建議

為更好地推動中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要社會各層次各領(lǐng)域共同努力，可以從以下幾個方面入手：

3.1 提高財政支出效率，加強政企合作

中國財政支出雖然處于至關(guān)重要的地位，但是最大的問題是財政支出資金的利用效率低下，造成了很多不必要的浪費，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)只有提高財政支出效率，才能更有效率的實現(xiàn)預(yù)期目標。政府職能的局限是財政資金產(chǎn)出率低下的重要原因，采用政企合作的形式是彌補政府功能缺失，提高企業(yè)執(zhí)行力的最佳選擇。政府跟企業(yè)聯(lián)合進行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，既能節(jié)約政府資金，又能提高財政資金運營效率，一定程度上可以將財政資金市場化，產(chǎn)生新的收益。

3.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在較大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度，即就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)值結(jié)構(gòu)不匹配，存在較大的市場扭曲，因此，在國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要注重“以人為本”“內(nèi)生均衡”的基本內(nèi)涵，不能像過去那樣粗獷式的擴張，這就要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，農(nóng)民市民化的軟著陸。

3.3 改革戶籍制度，完善社會保障制度，促進城鄉(xiāng)人員流通

現(xiàn)行戶籍制度是城鄉(xiāng)勞動力自由流通的重要阻礙因素。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)收入分布存在固有的弊端，隨著經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化的不斷深入，收入差距有不斷擴大的趨勢，這進一步增加了農(nóng)民進城的需求，然而戶籍制度是最大的障礙。改革戶籍制度，放開各項管制，真正從農(nóng)民的角度考慮，才能真正促進城鄉(xiāng)人員流通，縮小城鄉(xiāng)差距，逐步實現(xiàn)農(nóng)民市民化，進而打破固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

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