關(guān)于完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的探究

1　引言

轉(zhuǎn)移支付是指公共部門無償?shù)貙⒁徊糠仲Y金的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓其他主體使用所形成的支出。本文所研究的轉(zhuǎn)移支付是指發(fā)生在各級政府之間的資金的無償轉(zhuǎn)移，也稱為政府間轉(zhuǎn)移支付。政府間轉(zhuǎn)移支付是財政體制的重要組成部分，不僅是地方政府的重要的收入來源，而且是中央政府對地方政府財政行為進行調(diào)控、實現(xiàn)社會資源在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置以及地區(qū)間收入公平分配的主要手段。

一般有三種模式：單一縱向轉(zhuǎn)移，即中央政府對地方政府，上級政府對下級政府的財力轉(zhuǎn)移；單一橫向轉(zhuǎn)移，即同級政府之間的財力轉(zhuǎn)移，一般是財力富裕地區(qū)將其富余財力的一部分直接轉(zhuǎn)移給財力不足地區(qū)；縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合。

實行轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是彌補地方財政缺口，確保全國范圍內(nèi)實現(xiàn)最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟運行，彌補政府間稅收劃分存在不足。其實質(zhì)是一種財政補助，在很大程度上解決了中央與地方財政縱向不平衡和地區(qū)間財政橫向不平衡的問題，規(guī)范了中央與地方財政關(guān)系。

2　我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀

自1994年實行“分稅制”財政體制改革以來，我國目前已初步形成了以稅收返還為主的與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。

分稅制改革后，中央財政集中的收入雖然顯著增加，但實際用于調(diào)節(jié)地區(qū)間差距的財力仍十分有限，且調(diào)節(jié)能力受到制約，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付分配數(shù)額主要采用基數(shù)法，實際上稅收增長越快的地方,地方財力越大，轉(zhuǎn)移支付力度有限,地區(qū)間財政不平衡程度較高。導(dǎo)致了稅收返還主要返還到了富裕地區(qū)的現(xiàn)象,不利于各地區(qū)經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

因此，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度沒能有效地控制地區(qū)間財政能力差距的擴大，各地區(qū)政府提供公共服務(wù)和福利的財政能力仍然存在較大差異。不可否認，轉(zhuǎn)移支付制度的實行，起到了一定的積極作用，推動了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，調(diào)節(jié)了地區(qū)間財力和支出水平差距等。但轉(zhuǎn)移支付制度本身在有效性、公平性等方面還存在著許多問題，地區(qū)間的橫向財政不平衡問題仍然存在，特別是東西部地區(qū)。

轉(zhuǎn)移支付制度存在局限性和弊端，不具有明顯的均等化效應(yīng)，結(jié)構(gòu)尚不合理，資金分配辦法不夠公開，透明度不夠，缺乏必要的法律條文的保障和合理有效的監(jiān)管系統(tǒng)，審計監(jiān)督工作做得不到位。只是相對規(guī)范了中央政府與省級政府之間的財政分配關(guān)系，但對于省以下地方財政分配關(guān)系并未作出明確規(guī)定。省級以下的地方財政權(quán)力小，入不敷出，難以自由發(fā)揮，基層財政壓力大，突出表現(xiàn)在普遍存在的地方財政困難尤其是縣鄉(xiāng)財政困難。

3　完善當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想

3.1　進一步明確政府間事權(quán)和財權(quán)，并以法律的形式固定下來

針對我國政府層級過多，中央與地方財政分配不均的情況，應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃分中央與地方的權(quán)限，中央與地方應(yīng)根據(jù)實際情況分配各自的責(zé)任，明確各級財政事權(quán)與支出的范圍，并以法律的形式確定各級政府的事權(quán)和支出范圍劃分，并且將其結(jié)果由權(quán)力機關(guān)通過立法加以明確。

3.2　優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，擴大支付規(guī)模，逐步建立縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度

根據(jù)我國地區(qū)間財政分配不均的實情，可以實行縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交錯的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。對于較為貧困落后的地區(qū)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，給予適當(dāng)?shù)呢斦?，縮短地區(qū)之間的財力差異。同時，擴大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大橫向轉(zhuǎn)移支付的力度，提高中央政府的宏觀調(diào)控能力。

3.3　完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，明確轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)

現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度對于省以下的轉(zhuǎn)移支付并未做出明確規(guī)定，針對我國中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)五級層級的情況，可借鑒西方國家的做法，減少政府層級，采用三級層級法。強化地方政府財力，加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，盡量多地將中央財政轉(zhuǎn)移支付資金及自身財力分配到基層財政，完善省級以下的轉(zhuǎn)移支付制度。政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)不是單純地促進市場經(jīng)濟的發(fā)展，也不僅僅只是資金的調(diào)度，而是要調(diào)劑地區(qū)間財政收入水平的差異，從而確保各地方政府在基本公共服務(wù)能力方面達到均衡。

3.4　調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范分配方法，加強對資金的管理分配

對于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不合理的地方要進行調(diào)整，逐步取消不符合轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的稅收返還和結(jié)算補助，糾正富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的財政配套比例，規(guī)范專項補助的決策方法和過程等，統(tǒng)一和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。用“因素法”取代“基數(shù)法”，建立專門的分配和管理機構(gòu)，加強轉(zhuǎn)移支付資金分配的透明度，定期向社會公眾公開，對轉(zhuǎn)移支付資金的分配進行合理的規(guī)范，加強對轉(zhuǎn)移支付資金的管理。

3.5　加強財政立法，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法律體系，建立激勵約束與監(jiān)督評價體系

提高轉(zhuǎn)移支付制度的立法地位，增強法律效力，為了明確政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則等問題，可以以憲法修正案的形式確認政府間轉(zhuǎn)移支付的憲法地位，并且制定相關(guān)法律。盡快建立政府間轉(zhuǎn)移支付的配套法律和程序。通過制定相關(guān)法律規(guī)范，明確政府間的事權(quán)、財權(quán)，明確規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付工作的程序。

建立激勵機制，提高各級政府的積極性，從而加強轉(zhuǎn)移支付的效果。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付資金的類型和用途，設(shè)計一套科學(xué)合理的效益評價與考核指標(biāo)。建立有效的監(jiān)督制約機制，建立并完善地方財政部門的自律體系，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與監(jiān)督。