政府信息共享與數(shù)據(jù)開放研究綜述

賈映輝 曹紅麗

摘 要：對(duì)近年國內(nèi)外學(xué)術(shù)界（以國內(nèi)文獻(xiàn)為主）“政府信息公開”“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”等相近主題的研究文獻(xiàn)進(jìn)行檢索，并梳理相關(guān)概念。在國內(nèi)研究方面，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值與政治意義、法律法規(guī)與制度保障、管理模式與能力建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)保護(hù)、資源整合與技術(shù)保障等幾個(gè)層面進(jìn)行了歸納。同時(shí)，整理國內(nèi)外關(guān)于美國、英國等國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放做法的經(jīng)驗(yàn)研究，從戰(zhàn)略及政策、標(biāo)準(zhǔn)及原則、模式與路徑、平臺(tái)及載體、開放邊界與隱私保護(hù)等方面進(jìn)行梳理。思考提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)問題下一步研究的方向。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)；政府信息；大數(shù)據(jù)；電子政務(wù)

中圖分類號(hào)：393 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 引言

自2009年美國政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站（data.gov）上線以來，政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)在全球范圍內(nèi)興起。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，對(duì)大數(shù)據(jù)開放應(yīng)用等工作提供指導(dǎo)意見，并提出發(fā)展目標(biāo)之一——在2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放正式上升成為國家戰(zhàn)略。通過政府信息共享與數(shù)據(jù)開放，挖掘政府現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)潛力和提升創(chuàng)新發(fā)展能力，有利于提升政府公信力、決策能力和管理能力。基于此背景，本文將近年來政府?dāng)?shù)據(jù)開放及相關(guān)研究進(jìn)行了梳理，總結(jié)分析進(jìn)展與不足，并提出下一步研究方向。

2 相關(guān)概念界定及研究方法

2.1 相關(guān)概念界定

政府信息共享與數(shù)據(jù)開放涉及的概念有政府信息、政府?dāng)?shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)、政府信息公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、政府信息資源再利用、公共部門信息資源增值利用。

（1）政府信息

按照《中華人民共和國政府信息公開條例》定義，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

（2）政府?dāng)?shù)據(jù)

楊筱敏[1]指出，所謂政府?dāng)?shù)據(jù)，是指政府和公共機(jī)構(gòu)依據(jù)職責(zé)所生產(chǎn)、創(chuàng)造、收集、處理和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)。王芳、陳鋒[2]認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)是政府機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的過程中生成、收集、維護(hù)、管理和擁有的數(shù)據(jù)。

（3）大數(shù)據(jù)

麥肯錫將大數(shù)據(jù)定義為不能通過主流軟件工具獲取、存儲(chǔ)、管理和分析的數(shù)據(jù)集[3]。IDC[4]將大數(shù)據(jù)定義為通過使用高速的采集、發(fā)現(xiàn)或分析，從超大容量的多樣數(shù)據(jù)中經(jīng)濟(jì)地提取價(jià)值的技術(shù)架構(gòu)。本文認(rèn)為大數(shù)據(jù)是具有使用高速的采集、發(fā)現(xiàn)或分析，從超大容量的多樣數(shù)據(jù)中經(jīng)濟(jì)地提取價(jià)值等技術(shù)性，同時(shí)具有基礎(chǔ)性社會(huì)制度、用數(shù)據(jù)解決問題等社會(huì)性的綜合概念。

（4）政府信息公開

周健、賴茂生[5]認(rèn)為，政府信息公開指行政機(jī)關(guān)通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務(wù)運(yùn)作過程，公開有利于公眾實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法享用各級(jí)政府部門所掌握的信息。鄭磊[6]指出，政府信息公開更多是在信息層面，開放的是文件、已進(jìn)行過加工處理的數(shù)據(jù)，而非原始的數(shù)據(jù)集。王益民、劉密霞[7]強(qiáng)調(diào)，政府信息公開不僅僅是指信息從政府到公眾的單向流動(dòng)，更應(yīng)是政府與公眾之間的雙向交流，通過電子參與等形式，使公眾參與到政府決策的過程中來。

（5）政府?dāng)?shù)據(jù)開放

付熙雯[8]總結(jié)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指通過信息技術(shù)，政府機(jī)構(gòu)主動(dòng)向公眾提供免費(fèi)的、無需授權(quán)的、無差別的政府?dāng)?shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)是一手的，原始的，無專屬所有權(quán)的，并且具有多種格式以滿足不同類型用戶的需求。任何個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織都可以對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用。沈亞平，許博雅[9]認(rèn)為，所謂政府?dāng)?shù)據(jù)開放，是指國家機(jī)關(guān)及經(jīng)法律授權(quán)行使公共管理職能的各類社會(huì)組織依照法律規(guī)定向公眾公開其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關(guān)的各類事實(shí)的物理符號(hào)。胡小明[10]認(rèn)為，與政府信息公開相比，政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)的是“數(shù)據(jù)”，特別是“原始數(shù)據(jù)”的徹底開放。

（6）政府信息資源再利用

譚必勇[11]認(rèn)為，政府信息資源再利用是指政府以外的個(gè)人、法律實(shí)體以商業(yè)或非商業(yè)目的對(duì)政府部門擁有的信息資源進(jìn)行的開發(fā)利用，信息在初產(chǎn)生時(shí)的使用（例如政府部門之間出于行政職責(zé)或公共任務(wù)而進(jìn)行的信息交換、再開發(fā)等活動(dòng)）除外。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)寬帶化和物聯(lián)網(wǎng)的大發(fā)展，大量傳感器的應(yīng)用使數(shù)據(jù)收集效率大大提高，加上GPS地理數(shù)據(jù)服務(wù)、云計(jì)算等應(yīng)用，為政府?dāng)?shù)據(jù)的豐富提供了空前良好的環(huán)境。政府?dāng)?shù)據(jù)資源的規(guī)模與價(jià)值大幅度提升，如何利用好政府不斷膨脹的數(shù)據(jù)資源成為政府與公眾共同關(guān)心的大課題。

（7）公共部門信息資源增值利用

2010年以后，學(xué)者開始采用公共部門信息資源增值利用這一概念，使得概念適用的外延擴(kuò)大到整個(gè)公共部門。陳傳夫、冉從敬[12]認(rèn)為，公共部門信息資源增值利用，是指公共部門信息資源在履行公共服務(wù)的基本功能外，通過授權(quán)或許可由公共部門以外的力量進(jìn)行深度開發(fā)，產(chǎn)生增值效應(yīng)，提供給社會(huì)使用。這種增值利用既可以是商業(yè)性開發(fā)，也可以是公益性開發(fā)[13]。

2.2 研究方法

本文研究以文獻(xiàn)分析法為主。從中國知網(wǎng)（CNKI）、萬方數(shù)據(jù)等學(xué)術(shù)文獻(xiàn)庫中，以“政府信息公開”“政府信息資源共享”和“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”等關(guān)鍵詞進(jìn)行全文搜索，同時(shí)也對(duì)“政府信息資源再利用”“公共部門信息資源再利用”等相近概念進(jìn)行了檢索。文獻(xiàn)時(shí)間跨度為2001年至2018年。經(jīng)人工篩選和檢索，最終共有42篇符合搜索條件的論文，構(gòu)成本文的文獻(xiàn)來源。在閱讀文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分析整理總結(jié)。

3 國內(nèi)政府信息資源共享及數(shù)據(jù)開放研究現(xiàn)狀

3.1 關(guān)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值與政治意義

王周明、高紅[14]指出，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是在物聯(lián)網(wǎng)、無線網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算、手持終端與無線傳感器等現(xiàn)代信息技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，以及在人們有能力獲取、分析和處理政府所擁有的海量數(shù)據(jù)的情況下出現(xiàn)的，是大數(shù)據(jù)時(shí)代的產(chǎn)物。胡小明[10]指出，政府?dāng)?shù)據(jù)開放能夠起到兩方面的積極作用：一是有助于公民行使監(jiān)督權(quán)，通過數(shù)據(jù)開放，公民不但能夠獲得政府的行為和態(tài)度，更能夠監(jiān)督政府決策依據(jù)及合理性；二是提升政府?dāng)?shù)據(jù)資源的再利用水平，方便居民生活，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新。陶希東[15]認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時(shí)代一項(xiàng)具有創(chuàng)新性的治理變革和巨大生產(chǎn)力，具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重價(jià)值和重大意義。譚健[16]認(rèn)為，開放數(shù)據(jù)是未來電子政務(wù)發(fā)展的必要條件，開放政府是未來政府勝任角色挑戰(zhàn)的必然選擇。曹凌[17]指出，開放數(shù)據(jù)已是世界改革創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)，并呼吁決策者加快中國開放數(shù)據(jù)的步伐，確保政府?dāng)?shù)據(jù)開放透明，克服數(shù)據(jù)技術(shù)壁壘，促進(jìn)國家信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)大數(shù)據(jù)價(jià)值在中國的實(shí)現(xiàn)。

3.2 關(guān)于法律法規(guī)與制度保障

幾乎所有學(xué)者均提到了中國相關(guān)法律法規(guī)欠缺和滯后的問題。2008年施行的《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）從法律上確立了公民行政知情權(quán)的保障，但是《條例》立法層次較低，屬于行政法規(guī)一級(jí)。張曉娟[18]認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將《條例》上升為《政府信息公開法》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“公開為原則，不公開為例外”的原則；修改《條例》中不規(guī)范和不合理的條文，完善法律救濟(jì)和審查制度；討論建立專門的《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》，從法律上為我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的開放原則、開放范圍、數(shù)據(jù)質(zhì)量等做出詳細(xì)規(guī)定。原光、王藝[19]指出，應(yīng)當(dāng)針對(duì)政府信息資源增值利用頒布具體的政策或法律規(guī)范。邵熠星、王薇[20]指出，盡管《條例》已頒布施行，但是有關(guān)信息公開的申請(qǐng)、獲取和救濟(jì)措施仍缺少相配套的法律法規(guī)。陳傳夫等[21]建議，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)制定中國的《信息資源增值利用法》，并對(duì)規(guī)范信息資源增值利用的程序、保障與監(jiān)督、救濟(jì)、法律責(zé)任提出了構(gòu)想。劉莉[22]認(rèn)為，健全的法律法規(guī)需涉及的方面應(yīng)包括政府信息的公開、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府信息資源公益性開發(fā)的監(jiān)督和問責(zé)制度、對(duì)技術(shù)推廣等制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、信息產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)機(jī)制、開發(fā)主體資格的認(rèn)證與準(zhǔn)入機(jī)制等。

3.3 關(guān)于管理模式與能力建設(shè)

魏吉華[23]認(rèn)為，政府信息資源開發(fā)利用需要組織保障，建議建立全國性的政府信息資源管理機(jī)構(gòu)，包括在全國人大設(shè)立信息資源委員會(huì)，確定政府信息資源管理的專門機(jī)關(guān)，確立首席信息官（CIO）制度等。原光等[19]建議，指定相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理投訴，接受復(fù)議申請(qǐng)人的請(qǐng)求。此外，對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員建立增值利用績(jī)效評(píng)估及監(jiān)督制度，包括將政府信息的增值利用績(jī)效評(píng)估列入電子政務(wù)效益評(píng)估的總體框架之中，實(shí)行財(cái)政收支兩條線的方式進(jìn)行預(yù)算決算監(jiān)督等。

3.4 關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)保護(hù)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，無論是個(gè)人還是國家，都時(shí)刻暴露在“第三只眼”之下，個(gè)人隱私與國家安全都面臨著前所未有的威脅[24]。陳傳夫、黃璇[21]建議，在增值開發(fā)中注重信息安全標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用，建立并嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的法律制度。楊槐[25]建議，改良政府信息資源保密制度，不僅要加強(qiáng)對(duì)政府信息安全的保護(hù)，還要加強(qiáng)信息用戶安全的保護(hù)；同時(shí)要完善相關(guān)信息產(chǎn)品和利用的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施等方面的法律制度建設(shè)。陳傳夫、劉雅琦[26]分析了在增值利用中的個(gè)人信息保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，建議規(guī)范公共部門信息授權(quán)管理，設(shè)立公共部門信息監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，平衡私人信息利用中的利益關(guān)系，完善個(gè)人信息濫用中的救濟(jì)措施。

3.5 關(guān)于資源整合與技術(shù)保障

陳能華等[27]建議，整合技術(shù)手段來保障政府信息資源增值服務(wù)，包括加強(qiáng)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)、推廣數(shù)字圖書館技術(shù)等。丁光勛[28]建議，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)（如協(xié)同工作技術(shù)、數(shù)據(jù)采集技術(shù)）來提升政府信息資源再利用的效能。袁遠(yuǎn)明[29]等學(xué)者對(duì)基于關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放技術(shù)作了較為詳細(xì)的介紹，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)基于關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的優(yōu)勢(shì)、途徑和應(yīng)用進(jìn)行了分析，指出采用關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)可以提高政府?dāng)?shù)據(jù)的透明度和利用率。魏吉華[23]建議，加快政府信息資源的數(shù)字化建設(shè)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府信息資源整合；做好政府信息資源標(biāo)準(zhǔn)化工作，建立以知識(shí)管理為核心的政府信息資源應(yīng)用系統(tǒng)。

3.6 國內(nèi)文獻(xiàn)評(píng)析

大數(shù)據(jù)時(shí)代下，作為推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開放、提高數(shù)據(jù)資源利用率的關(guān)鍵一環(huán)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放引起學(xué)者的廣泛關(guān)注。從國內(nèi)研究來看，文獻(xiàn)研究已有較多積累，相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要性和必要性作出肯定，并從立法、組織、安全及技術(shù)等不同角度對(duì)數(shù)據(jù)開放進(jìn)行針對(duì)性研究和分析，且逐步將關(guān)注重點(diǎn)放在政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐中的難點(diǎn)問題上來。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要難度與阻力包括配套法律規(guī)定的缺位、數(shù)據(jù)公開界定模糊、對(duì)政府信息安全和個(gè)人隱私權(quán)的挑戰(zhàn)等。牛琳琳、黃潔清[30]認(rèn)為，政府的自利性及其擴(kuò)張、政府保守信息秘密的巨大誘惑、自然環(huán)境限制、公共政策與體制要素都阻礙著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)程。陳能華、王曉敏[27]提到了政府的自利性及其擴(kuò)張、官僚體制、保守文化等也都會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程有所影響。同時(shí)，我國當(dāng)前一些的制度也制約著政府?dāng)?shù)據(jù)開放。例如，我國的《檔案法》規(guī)定，凡是歸檔的資料信息“一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放”，而一些公職人員在沒有形成數(shù)據(jù)開放意識(shí)也無機(jī)制約束的前提下，寧愿將政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔也不愿徒增工作量將數(shù)據(jù)開放。

4 國外政府信息資源共享及數(shù)據(jù)開放發(fā)展現(xiàn)狀

4.1 關(guān)于戰(zhàn)略及政策

進(jìn)入新世紀(jì)以來，“數(shù)據(jù)治國” 已經(jīng)成為許多國家的治國理念。美國奧巴馬政府已經(jīng)將“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略” 上升為國家意志， 并將數(shù)據(jù)定義為“未來的新石油”。2009年1月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》，要求建立更加開放透明、參與、合作的政府，體現(xiàn)了美國政府對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的重視。同年，數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov 上線，美國聯(lián)邦行政管理和預(yù)算局（OMB）向白宮提交的《開放政府指令》獲得批準(zhǔn)，由此揭開了全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的序幕。截至2014年4月，全球已有63個(gè)國家制定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)計(jì)劃，如歐盟頒布對(duì)《公共部門信息再利用》的修訂指令； 美國頒布《增加聯(lián)邦資助的科研超過訪問的政策》； 日本頒布《日本再興戰(zhàn)略》并提出開放數(shù)據(jù)等[31]。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要完善的政策體系使得所有工作的展開都有法可依； 有力的保障機(jī)制以提高政策執(zhí)行能力； 以及實(shí)用的公開系統(tǒng)向公眾展示數(shù)據(jù)開放的成果。金琇[32]認(rèn)為，奧巴馬“透明開放政府”的實(shí)踐體現(xiàn)了從“政府信息”到“全民信息”的轉(zhuǎn)變，從“被動(dòng)公開”向“主動(dòng)公開”的轉(zhuǎn)變，從“部分參與”向“全程全民參與”以及從“行政政府”向“社會(huì)政府”的轉(zhuǎn)變。 曹凌認(rèn)為，歐盟開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是借助大數(shù)據(jù)為動(dòng)力支持社會(huì)創(chuàng)新、發(fā)展智能經(jīng)濟(jì)，以擺脫金融危機(jī)、增長(zhǎng)就業(yè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的戰(zhàn)略。

4.2 關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)及原則

美國政府為保證開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)順利實(shí)行，制定了一系列的法律政策法規(guī)，總統(tǒng)備忘案《開放和透明的政府》中指出開放透明的政府至少應(yīng)滿足幾點(diǎn)。（1）政府應(yīng)該是透明的。開放透明能使政府的錯(cuò)誤無處遁形，方便社會(huì)對(duì)其監(jiān)督。（2）政府應(yīng)該是參與性的。政府鼓勵(lì)民眾參與到政府決策中來，是政府高度民主化的體現(xiàn)。（3）政府應(yīng)該是多方協(xié)作的。政府應(yīng)鼓勵(lì)民眾積極參與政府工作，提高政府據(jù)測(cè)的質(zhì)量。Helbig[33]等人指出，政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求政府更自由地、以更豐富的形式提供更多的數(shù)據(jù)，以提高使用率。Sayogo[34]等人認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)關(guān)注政府層面和用戶層面，以及兩者之間的互動(dòng)，通過信息公開創(chuàng)造公共價(jià)值。Hoffmann[35]強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放不僅僅是政府自身進(jìn)步的途徑，更是推動(dòng)政府與公民合作以改善政府治理的方法。英國學(xué)者 Jerry J. Berman[36]指出，應(yīng)該制定相應(yīng)的法律確保公眾獲得政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利。美國數(shù)據(jù)開放專家 Joseph W. Joshua 和 Kate Dickson Chamber[37]指出聯(lián)邦政府面對(duì)公眾獲取數(shù)據(jù)的要求，不應(yīng)以保密為理由，保障公民獲取數(shù)據(jù)權(quán)利。丁藝[24]分析了全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀，指出政府部門通過對(duì)政務(wù)信息與數(shù)據(jù)及其分析使用方法的詳細(xì)描述，可以提高公眾參與政府信息公開與數(shù)據(jù)開放的積極性。

4.3 關(guān)于模式與路徑

原光、王藝[19]總結(jié)了西方國家政府信息增值利用的兩種主要模式。一種是以美國為代表的開放的商業(yè)化模式，對(duì)政府信息資源的增值利用采取完全放開的政策，概括為強(qiáng)效的信息自由法保障、政府著作權(quán)無嚴(yán)格限制、信息收費(fèi)僅限于復(fù)制成本、信息渠道透明通暢、對(duì)增值利用不加限制等，這種寬松的利用模式促進(jìn)了美國公眾對(duì)政府信息資源廣泛而深入的利用與開發(fā)，使美國政府信息市場(chǎng)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他國家。另一種是以歐盟為代表的相對(duì)保守的漸進(jìn)模式，這一模式“把政府信息賣給開發(fā)商”，對(duì)公共部門信息增值利用采取“成本回收”的原則，鼓勵(lì)各政府機(jī)構(gòu)作為主體參與商業(yè)性服務(wù)。這種模式的優(yōu)勢(shì)是便于政府機(jī)構(gòu)對(duì)開發(fā)主體進(jìn)行規(guī)范化的監(jiān)督，也有利于政府機(jī)構(gòu)獲取經(jīng)濟(jì)利益以彌補(bǔ)公共信息收集和運(yùn)營(yíng)所支出的費(fèi)用，其缺點(diǎn)是容易導(dǎo)致公共信息的部門壟斷、信息交易價(jià)格歧視與不公平競(jìng)爭(zhēng)，影響信息市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大。陳傳夫、冉從敬[12]也指出，歐盟的政府信息增值開發(fā)模式允許政府部門和私營(yíng)部門合作開發(fā)，也允許兩部門間的競(jìng)爭(zhēng)性開發(fā)；通過對(duì)增值開發(fā)收取費(fèi)用來減少財(cái)政支出，注重開發(fā)費(fèi)用和收益在政府部門和私營(yíng)部門中的分配。美國的政府信息增值政策鼓勵(lì)私營(yíng)部門利用政府信息進(jìn)行增值開發(fā)，對(duì)于能夠不由政府開發(fā)的數(shù)據(jù)盡量讓私營(yíng)部門進(jìn)行增值開發(fā)，政府通過稅收的方式獲得數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)；保證政府履行公共任務(wù)所需要的原始數(shù)據(jù)對(duì)公眾完全開放。

4.4 關(guān)于平臺(tái)及載體

吳旻[38]介紹了美國數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov及英國data.gov.uk的建立與發(fā)展。侯人華、徐少同[39]從數(shù)據(jù)的特點(diǎn)、數(shù)據(jù)采集方式、數(shù)據(jù)管理策略、數(shù)據(jù)利用方式及優(yōu)勢(shì)五個(gè)方面對(duì)美國data.gov進(jìn)行案例分析，介紹了美國數(shù)據(jù)網(wǎng)站在信息公開過程中對(duì)數(shù)據(jù)信息資源進(jìn)行管理與利用的方式、方法和水平。劉增明、賈一葦[40]介紹了美國政府“一站式數(shù)據(jù)下載網(wǎng)站”data.gov和“一站式云計(jì)算服務(wù)門戶”apps.gov，指出美國政府信息化過程中強(qiáng)化政府責(zé)任，以用戶為中心，關(guān)注用戶體驗(yàn)的理念。周志峰、黃如花[41]選取了美國、英國、加拿大、澳大利亞和新加坡五國的政府開放數(shù)據(jù)門戶作為樣本，總結(jié)了政府開放數(shù)據(jù)的特點(diǎn)與功能，對(duì)其數(shù)據(jù)管理、檢索和用戶參與功能作了詳細(xì)的分析。

4.5 關(guān)于開放邊界與隱私保護(hù)

在美國，按照不同的分類級(jí)別，政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度也有所不同。明尼蘇達(dá)州政府將數(shù)據(jù)分為常規(guī)數(shù)據(jù)、私人數(shù)據(jù)、保密數(shù)據(jù)、非公開數(shù)據(jù)、受保護(hù)的非公開數(shù)據(jù)五個(gè)級(jí)別，分別對(duì)公眾以及數(shù)據(jù)資料中所指實(shí)體開放[42]。在隱私保護(hù)方面，英美都提出了全生命周期的概念，即應(yīng)該在政府?dāng)?shù)據(jù)開始產(chǎn)生的每個(gè)流程，都加入隱私分析和設(shè)計(jì)，而不是在最后環(huán)節(jié)才考慮。美國規(guī)定各部門應(yīng)對(duì)照現(xiàn)有法律規(guī)定和部門高級(jí)隱私專員一起來決定數(shù)據(jù)的公開是否恰當(dāng)，并需向法律部門咨詢協(xié)商最后確定；英國則在推進(jìn)數(shù)據(jù)開放的主要部門任命專門的隱私保護(hù)專家。

4.6 國外文獻(xiàn)評(píng)析

通過歸納國外做法與經(jīng)驗(yàn)，可以看出歐美等國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐處于領(lǐng)先地位。以政府?dāng)?shù)據(jù)開放的先行者美國為例，政府開放數(shù)據(jù)的實(shí)行是以政府機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行信息分享，而所分享的信息以非機(jī)密與非隱私相關(guān)的數(shù)據(jù)為主。在除去敏感數(shù)據(jù)（隱私與國家安全相關(guān)的數(shù)據(jù)）之外，政府機(jī)關(guān)已經(jīng)逐步建立了政府?dāng)?shù)據(jù)與信息為公眾財(cái)產(chǎn)的觀念，也熱衷于看到政府?dāng)?shù)據(jù)作再次使用與增值創(chuàng)新，產(chǎn)生更大的價(jià)值。通過數(shù)據(jù)開放，2013年美國在政府管理、醫(yī)療服務(wù)、零售業(yè)、制造業(yè)、位置服務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)和電子商務(wù)七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生的潛在價(jià)值已經(jīng)達(dá)到了2萬億美元。與其相比，中國政府信息資源再利用的基礎(chǔ)非常薄弱，缺乏相應(yīng)的應(yīng)用服務(wù)基礎(chǔ)和積極的政策導(dǎo)向，政府信息資源開發(fā)利用的市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足?？偟膩碚f，我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外“觀念先行，法令同步，組織有序，技術(shù)保障”的做法。應(yīng)該有主管機(jī)關(guān)推動(dòng)開放數(shù)據(jù)的實(shí)施，擬定開放數(shù)據(jù)的相關(guān)政策法規(guī)，并制定流程協(xié)助政府機(jī)關(guān)遵行、檢查開放數(shù)據(jù)的實(shí)行。需建立跨部門的科學(xué)、高效的組織體系和工作機(jī)制，提升頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，以保障政府開放數(shù)據(jù)實(shí)施，當(dāng)與其他舊有機(jī)關(guān)法令產(chǎn)生沖突之時(shí)，在開放數(shù)據(jù)與隱私、國家安全等敏感性議題之間取得平衡。同時(shí)，積極建設(shè)政府及企業(yè)中的門戶網(wǎng)站平臺(tái)，保證數(shù)據(jù)的完整性與一致性，進(jìn)一步縮小信息不對(duì)稱距離。

5 結(jié)束語

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界目前對(duì)于“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”概念、開放政府?dāng)?shù)據(jù)的意義和必要性等研究已經(jīng)基本成熟。在法律法規(guī)、管理模式、網(wǎng)絡(luò)安全、技術(shù)保障等方面已經(jīng)展開多維度研究，這些成果對(duì)今后中國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究具有啟示和借鑒意義。

現(xiàn)階段，國家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)還未通過統(tǒng)一的平臺(tái)對(duì)外開放，我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放正處于初級(jí)探索階段。在這一輪以“互聯(lián)網(wǎng)+”為總思路的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)大背景下，政府部門作為大數(shù)據(jù)發(fā)展的重要推動(dòng)者和大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要實(shí)踐者，必須立足實(shí)際需求，加快創(chuàng)新相關(guān)理念、技術(shù)和方法，以把握和利用好大數(shù)據(jù)帶來的難得機(jī)遇。

為此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要深入研究，同時(shí)結(jié)合我國電子政務(wù)規(guī)劃與布局，統(tǒng)籌研究法律法規(guī)、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)站建設(shè)等保障性問題。下一步，可以從幾個(gè)方面進(jìn)行深入研究：一是在電子政務(wù)環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)開放策略研究；二是在構(gòu)建服務(wù)型政府背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式與機(jī)制研究；三是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度思考如何實(shí)現(xiàn)對(duì)基于政府?dāng)?shù)據(jù)開放所衍生的新興產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和培育。

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